Nederlandse Grondwet:
Totstandkoming Verdrag van Lissabon

 
Eurotop Portugal 2007
Bron: Portuguese EU presidency 2007

Op 1 december 2009 is het Verdrag van Lissabon in werking getreden. Hiermee kwam een einde aan een lang hervormingsproces. Het verdrag is er op gericht de Europese Unie beter bestuurbaar en democratischer te maken.

Na de afwijzing van de Europese grondwet in 2005 door Nederland en Frankrijk, werd gewerkt aan de oprichting van het Verdrag van Lissabon. Op 13 december 2007 werden de Europese regeringsleiders en staatshoofden het eens over het nieuwe verdrag. Vanaf dat moment moesten alle EU-landen het verdrag goedkeuren. Dat kostte twee jaar.

In 2008 stemden de Ieren in een referendum nog tegen het verdrag. Er werden concessies gedaan aan Ierland, en in oktober 2009 stemden de Ieren in een tweede referendum vóór. Het Duitse Hof ging pas akkoord na lang beraad en stelde een aantal voorwaarden aan het Duitse parlement. De Poolse en Tsjechische presidenten wilden het verdrag lange tijd zelfs helemaal niet ondertekenen.

In Nederland heeft de Tweede Kamer het verdrag op 5 juni 2008 goedgekeurd, de Eerste Kamer deed dat een maand later.

In deze tekst wordt ingegaan op wat het Verdrag van Lissabon inhoudt, en waarin dit verdrag verschilt van de grondwet en van de oude bestuurlijke regels van de Europese Unie.

1.

Het nieuwe Verdrag van Lissabon

Uitbreiding van bevoegdheden van de Europese Unie

Het Verdrag van Lissabon zorgt er niet voor dat de Europese Unie zich met veel meer onderwerpen gaat bezighouden. Wel wordt meer nadruk gelegd op het tegengaan van klimaatverandering en het energievraagstuk.

Veranderingen in besluitvormingsprocedures

Op het terrein van immigratie- en asielbeleid, criminaliteitsbestrijding, en delen van de justitiële samenwerking zal stemming bij unanimiteit in de Raad van Ministers plaats maken voor het stemmen met gekwalificeerde meerderheid. Voor defensiebeleid, buitenlands beleid, en het vaststellen van de begroting blijft het vetorecht bestaan.

Bestuurlijke veranderingen

Oorspronkelijk zou er volgens het Verdrag van Lissabon een kleinere Europese Commissie  komen. Het aantal leden zou worden teruggebracht tot tweederde van het aantal lidstaten. Bij het huidige aantal lidstaten leidt dat tot een Commissie met in totaal 28 eurocommissarissen. Na 2014 zou elk land het één op de drie zittingsperiodes zonder landgenoot in de Commissie moeten doen. Op de Europese top van december 2008 is, om Ierland tegemoet te komen, dit voorstel geschrapt. Elk land houdt dus een eigen eurocommissaris.

Er bestaat nu een vaste voorzitter van de Europese Raad, die voor een periode van 2,5 jaar door de lidstaten wordt benoemd. Naast zijn rol als voorzitter van de vergaderingen onderhoudt de vaste voorzitter de buitenlandse contacten op het niveau van regeringsleiders en staatshoofden.

Ook is er een Hoge Vertegenwoordiger voor Buitenlands en Veiligheidsbeleid die de vroegere Hoge Vertegenwoordiger en de eurocommissaris voor buitenlandse zaken vervangt. Deze mag de Europese Unie alleen vertegenwoordigen in contacten met ministers van buitenlandse zaken, over onderwerpen waar de lidstaten het allemaal over eens zijn. De Hoge Vertegenwoordiger wordt bijgestaan door de Europese diplomatieke dienst. De benoeming vindt plaats in de Europese Raad op basis van gekwalificeerde meerderheid, en met instemming van de voorzitter van de Europese Commissie.

Het Verdrag van Lissabon zorgt ook voor een nieuwe stemmenweging in de Raad die meer rekening houdt met de omvang van de bevolking van een lidstaat, maar door tegenstand van de Polen komt die er pas in 2014.

Het aantal zetels in het Europees Parlement mag niet meer dan 750 bedragen, plus de voorzitter. Nadat Bulgarije en Roemenië lid waren geworden van de EU, was het aantal Europarlementariërs ruim boven de 750 gestegen. Daarom hebben de lidstaten zetels moeten inleveren, waaronder ook Nederland. Nederland zou aanvankelijk van 27 naar 25 gaan, maar kreeg uiteindelijk 26 Europarlementariërs.

Op de Europese top van december 2008 is het totaal aantal leden van het Europees Parlement op 754 vastgesteld. Duitsland hoeft pas na 2014 drie zetels in te leveren.

Democratische controle

Om de democratische controle te versterken hebben de nationale parlementen meer invloed gekregen. Er bestaat nu een 'gele kaart'-procedure waarmee kan worden getoetst of een besluit of Europese regelgeving in overeenstemming is met het subsidiariteitsbeginsel: als één derde van de nationale parlementen een voorstel van de Europese Commissie niet ziet zitten, omdat ze vinden dat het beter nationaal dan Europees kan worden geregeld, moet de Commissie haar voorstellen 'opnieuw in overweging' nemen. Als de Commissie het voorstel toch wil handhaven, dan moet ze duidelijk maken waarom dat voorstel nodig is.

Op aandringen van Nederland is er ook een 'oranje kaart': als meer dan de helft van alle nationale parlementen een voorstel van de Commissie niet wil, dan moet de Commissie overwegen of het voorstel van tafel gaat. Zet de Commissie alsnog door, dan kan de Raad van Ministers met 55% van de stemmen, of een meerderheid in het Europees Parlement, het hele voorstel schrappen.

Ten slotte kan een lidstaat naar het Europees Hof van Justitie stappen als die vindt dat wat er in een voorstel staat, veel beter op nationaal niveau geregeld kan worden, en dat een Europese aanpak geen toegevoegde waarde heeft.

Ook het Europees Parlement krijgt meer te zeggen. Op het gebied van landbouw, structuurfondsen, handelsbeleid en deels voor justitie, migratie en politiezaken heeft het Europees Parlement medebeslissingsbevoegdheid gekregen. Dat wil zeggen dat het ook op die terreinen net zoveel te zeggen krijgt als de Raad van Ministers, en voorstellen kan blokkeren. Onder het Verdrag van Lissabon wordt overigens niet meer gesproken over de medebeslissingsprocedure, maar over de 'gewone wetgevingsprocedure'.

Europese burgers kunnen, door meer dan één miljoen handtekeningen te verzamelen over een onderwerp, de Europese Commissie verzoeken met een voorstel daarover te komen.

Het 'Handvest van de Grondrechten'

De Europese Unie erkent het Handvest van de Grondrechten maar de tekst is niet in het Verdrag van Lissabon opgenomen. Het Handvest heeft weliswaar dezelfde juridische status als het nieuwe verdrag, maar met het voorbehoud dat de Europese Unie op basis van het Handvest geen nieuwe bevoegdheden heeft gekregen.

Groot-Brittannië en Polen hebben ervoor gekozen niet mee te doen aan dit handvest. Ook Tsjechië krijgt een uitzonderingspositie.

Tekst verdrag

Hieronder staat de link naar de volledige tekst met de regels over het bestuur van de Europese Unie en over de Europese bevoegdheden op de verschillende beleidsterreinen volgens het Verdrag van Lissabon .

2.

Goedkeuring van het Verdrag

Een verdrag

Vergelijkingen met de oude grondwet

In 2005 was de teleurstelling bij de voorstanders van de grondwet groot, toen die door Nederland en Frankrijk was verworpen. Maar velen van hen zijn van mening dat die grondwet voor een groot deel behouden is in het nieuwe verdrag. Dat vinden ook de tegenstanders die het Verdrag van Lissabon te ver vonden gaan. Tevreden gestelde tegenstanders wijzen op het feit dat juist de belangrijkste zaken zijn aangepast. Het Verdrag van Lissabon is volgens hen gewoon een verdrag, en geen grondwet.

Staatssecretaris Timmermans van Europese Zaken gaf toe dat het Verdrag van Lissabon en de grondwet voor een groot deel overeenkomen, maar de verschillen die er zijn maken volgens hem wel veel uit. Hij noemde de verschillen zo belangrijk dat we nu niet meer kunnen spreken van een verdrag met een grondwettelijk karakter.

Een historisch verdrag?

Bij de ondertekening van het verdrag van Lissabon sprak de toenmalige Commissievoorzitter Barroso van "een historisch akkoord" en de toenmalige voorzitter van de Europese Unie, de Portugese premier Socrates, van een "historische overwinning". Ook minister-president Balkenende was enthousiast; volgens hem kon Europa nu eindelijk naar de toekomst kijken en met dit verdrag zaken als terrorisme en klimaatverandering aan gaan pakken.

Anderen waren weliswaar tevreden met het resultaat maar kritisch over hoe het tot stand was gekomen. Bij de grondwet waren de burgers er in het begin nog bij betrokken, maar de onderhandelingen over het Verdrag van Lissabon vonden van het begin af aan al achter gesloten deuren plaats.

De Nederlandse Europarlementariërs Jules Maaten (VVD) en Sophie in 't Veld (D66) vonden de onderhandelingen een beschamende vertoning. Maaten noemde de totstandkoming "middeleeuws" en "Europa op z'n kleinst", terwijl In 't Veld een vergelijking maakte met een "wortelkanaalbehandeling waarvoor nog lang pijnstillers nodig zijn". Toch waren zij, net  als de meeste Europarlementariërs, blij dat er een verdrag lag. Het Europees Parlement had immers veel te winnen bij het nieuwe verdrag.

De onderhandelingen over het Verdrag van Lissabon waren ook moeilijk verlopen. Zo was er veel kritiek op de harde opstelling van Polen, dat telkens weer met nieuwe eisen kwam. Ook Italië maakte zich niet geliefd door te dreigen de onderhandelingen te laten mislukken omwille van één extra zetel in het Europees Parlement. Hetzelfde gold voor Bulgarije, dat eiste dat het de eigen spelling voor de euro mocht gebruiken. Voor de harde opstelling van Nederland en Frankrijk, na hun 'nee' en 'non' in de referenda van 2005, en het eurosceptische Verenigd Koninkrijk was meer begrip.

Nadat de Europese leiders het eens waren geworden, brachten een aantal landen het verdrag nog in moeilijkheden. Het ratificatieproces (de goedkeuring van het verdrag door de lidstaten) verliep soms moeizaam en er moest een aantal keer opnieuw worden onderhandeld.

Tijdens het ratificatieproces werden de details van het verdrag nog verder uitgewerkt. Hoewel dit vooral een technische aangelegenheid was die voor een soepele inwerkingtreding van het verdrag zou zorgen, stonden er ook een paar gevoelige punten open. Vooral de overdracht van bevoegdheden op het terrein van buitenlandse betrekkingen lag politiek zeer gevoelig. Zo was nog niet duidelijk wat de precieze rol van de nieuwe vaste voorzitter van de Europese Raad zou gaan worden. Het Europees Parlement en kleinere lidstaten waren bang dat deze voorzitter teveel macht en aandacht naar zich toe zou trekken. Ook de exacte invulling van de toekomstige gemeenschappelijke diplomatieke dienst van de Europese Unie was punt van discussie. Overdracht van bevoegdheden op het terrein van buitenlandse betrekkingen ligt politiek zeer gevoelig.

Problemen bij ratificatie

In een aantal landen speelde de vraag of men een referendum over het verdrag wilde (of moest) houden. Veel landen hadden dat enkele jaren eerder bij de verworpen grondwet wel gedaan. Uiteindelijk werd alleen in Ierland een referendum gehouden. In alle andere gevallen vond men dat een Europees verdrag iets anders was dan een echte Europese grondwet, zodat een referendum niet nodig was.

In sommige landen moest de eigen grondwet worden aangepast om goedkeuring van het verdrag mogelijk te maken. Hierdoor was het politiek lastiger om genoeg steun te krijgen voor goedkeuring van het verdrag, omdat voor grondwetswijzigingen in de meeste landen meer stemmen nodig zijn dan voor normale wetten. Bovendien duurde ratificatie vaak langer dan normaal.

Duitsland

In Duitsland moest het nationale parlement in wetten vastleggen dat er geen verdere overdracht van bevoegdheden zal plaatsvinden zonder dat het parlement daar bij betrokken wordt. Dit was een eis van het Duitse Constitutionele Hof. Het Hof heeft onderzocht of het Verdrag van Lissabon volgens de Duitse grondwet wel ondertekend mocht worden. Het debat in Duitsland heeft ook in andere landen tot discussies geleid of nationale parlementen wel goed toezicht houden op Europese wetgeving. 

Polen en Tsjechië

In Polen en Tsjechië weigerden beide presidenten hun handtekening te zetten. De Poolse president Kaczynski ondertekende het verdrag na het 'ja' in Ierland alsnog. Wel moest de regering - onder druk van de conservatieven - beloven dat zij de Poolse zelfstandigheid nooit mocht opgegeven.

In Tsjechië wilde president Klaus een nieuw debat over het verdrag. Daarnaast speelde er, net als in Duitsland het geval was, een zaak voor het constitutionele hof. Als laatste obstakel legde Klaus een harde eis op tafel; hij wilde een uitzonderingspositie voor Tsjechië in verband met mogelijke claims van tijdens de Tweede Wereldoorlog verdreven Sudeten-Duitsers. Op 29 oktober 2009 zijn de Europese regeringsleiders akkoord gegaan met een uitzonderingspositie voor Tsjechië. Op 3 november heeft het Tsjechische constitutionele hof geoordeeld dat het verdrag niet in strijd is met de Tsjechische grondwet. Klaus ondertekende daarna het verdrag.

Het Verenigd Koninkrijk

De Britse oppositieleider, David Cameron, beloofde dat hij een referendum zou houden over het Verdrag van Lissabon, als dat nog niet door alle landen geratificeerd zou zijn. Met verkiezingen begin 2010 in het vooruitzicht en een ruime voorsprong in de peilingen was een Brits referendum niet ondenkbaar. De Conservatieven wisten dat de Britten bij een eventueel referendum massaal 'nee' zouden stemmen. Maar het verdrag van Lissabon trad in werking vóór de Britse verkiezingen, dus een referendum ging niet door. Het Verenigd Koninkrijk had het verdrag namelijk al geratificeerd.

Ierland

Op 12 juni 2008 stemde de Ierse bevolking in een eerste referendum nog tegen goedkeuring van het verdrag. Volgens Europees onderzoek was dat vooral omdat men dacht dat het Verdrag van Lissabon de Ierse neutraliteit zou aantasten en dat Ierland haar belastingwetgeving zou moeten aanpassen.

Het Ierse 'nee' zorgde voor de nodige ophef. De andere landen gingen door met hun ratificatie, en in december 2008 deden de andere landen een aantal toezeggingen aan Ierland. Elk land zou onder het Verdrag van Lissabon de eigen eurocommissaris behouden, zoals Ierland wilde. Het was eerst de bedoeling het aantal eurocommissarissen te verlagen, zodat niet elk land steeds een eigen vertegenwoordiger in de Europese Commissie zou hebben, maar dat gaat nu dus niet door. Bovendien is vastgelegd dat de Ierse regels rond abortus en euthanasie niet worden aangetast, is opnieuw bevestigd dat de EU niet meer te zeggen krijgt over de belastingwetgeving van de lidstaten dan voorheen het geval was en dat het huidige defensiebeleid van de lidstaten niet gewijzigd wordt.

In 2009 zijn deze toezeggingen uitgewerkt op een manier die voorkomt dat alle andere landen het verdrag opnieuw zouden moeten ratificeren.

De Ierse bevolking stemde op 2 oktober in een tweede referendum vóór goedkeuring van het verdrag. Kort daarna kon het parlement het verdrag goedkeuren.

Op 3 november 2009, bijna twee jaar na ondertekening van het verdrag, keurde Tsjechië als laatste lidstaat het verdrag goed.

3.

Nederland en het nieuwe Verdrag van Lissabon

Volgens minister-president Balkenende zou het Verdrag van Lissabon het functioneren van de Europese Unie verbeteren. Tegelijkertijd deed het Verdrag ook recht aan de nee-stemmers tegen de grondwet in Frankrijk en Nederland. Veel nee-stemmers vonden dat de Europese integratie met die grondwet te snel en te ver zou gaan.

De Nederlandse regering had na het nee tegen de grondwet een aantal eisen opgesteld over hoe de grondwet aangepast moest worden. Aan deze eisen is helemaal of deels voldaan. Het kabinet met de coalitiepartijen CDA, PvdA en ChristenUnie was dan ook tevreden met nieuwe verdrag. Ook GroenLinks en D66 waren vóór, al waren deze partijen teleurgesteld dat een aantal dingen zijn geschrapt. Ook de VVD was overwegend positief.

De SP betreurde het dat Nederland op een aantal terreinen zijn vetorecht heeft weggegeven. De SP heeft daarom tegen dit verdrag gestemd. Wel geeft de partij toe dat het verdrag vergeleken met de eerdere grondwet op een paar belangrijke punten echt veranderd is. De Partij voor de Dieren is tegen het Verdrag van Lissabon omdat er nergens in het verdrag een artikel staat dat de dieren in bescherming neemt. En de PVV van Geert Wilders noemde het verlies van het vetorecht op een aantal terreinen het "verkwanselen" van de Nederlandse belangen.

De Tweede Kamer heeft het nieuwe verdrag in juni 2008 goedgekeurd. Wel heeft de Kamer besloten dat ze meer dan nu betrokken moet worden bij het tot stand komen van Europese regelgeving. Bij politiek gevoelige zaken zal de regering meer informatie moeten geven en mag de regering pas na overleg met de Kamer een definitief standpunt in de Raad van Ministers innemen. 

De Eerste Kamer keurde het verdrag op 8 juli 2008 goed. Daarmee heeft Nederland het verdrag geratificeerd.

Geen referendum

Het kabinet heeft aan de Raad van State gevraagd of er over het Verdrag van Lissabon een referendum gehouden moest worden. De Raad van State concludeerde in maart 2008 dat het Verdrag van Lissabon echt iets anders is dan de verworpen Europese grondwet. Een referendum was daarom niet nodig. Het kabinet voegde hier aan toe dat een tweede 'nee' Nederland in Europa in een onmogelijke positie zou brengen.

De partijen die tegen het Verdrag van Lissabon waren, de SP, PVV en PvdD, wilden wel een nieuw referendum, en kregen daarbij steun van de voorstanders GroenLinks en D66. Tot woede van die partijen was de PvdA niet meer vóór een referendum. De PvdA volgde het advies van de Raad van State. Daardoor was er, tot woede van de partijen die wel een referendum wilden, geen meerderheid was voor een volksraadpleging. Ook het CDA, de VVD, de ChristenUnie en de SGP waren namelijk tegen een tweede referendum.

Veel mensen denken dat het belangrijk is het nieuwe verdrag duidelijk uit te leggen aan de burgers. De hoop is dat de mensen het dan met het verdrag eens zijn. Daarom is de regering met een publieksversie gekomen waarin wordt uitgelegd hoe de Europese Unie werkt na inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon.

4.

Het nieuwe verdrag in werking

Rol van het EP

Vanaf het moment van inwerkingtreding in december 2009 heeft het Europees Parlement meteen gebruik gemaakt van zijn bevoegdheden op een aantal beleidsterreinen. Het eiste zijn rol op in het gevoelige SWIFT-dossier - het akkoord dat de uitwisseling van bankgegevens met de VS regelt.

Diplomatieke dienst

Een jaar na inwerkingtreding van het verdrag kan de nieuwe Europese diplomatieke dienst met zijn werk beginnen.

Het verdrag en de economische crisis

In de loop van 2009 werd duidelijk dat door groeiende overheidstekorten steeds meer Europese landen een steeds hogere rente moesten betalen voor hun leningen. Nadat de Griekse overheid slechts met grote moeite aan haar betalingsverplichtingen kon voldoen en de EU samen met het IMF te hulp schoot, werd een noodfonds ingesteld. Toen Ierland ook moest aankloppen bij de Europese Unie, werd de roep om een permanent noodfonds steeds luider.

Dit leidde ertoe dat de regeringsleiders in december 2010, amper een jaar na de inwerkingtreding van het verdrag, toch besloten dat het Verdrag van Lissabon aangepast moet worden. Zonder een dergelijke verdragswijziging is een vast mechanisme om landen, onder voorwaarden, financiële hulp te verlenen niet mogelijk.

5.

Argumenten in de discussie

Hieronder staan een aantal veel gehoorde argumenten, waarbij bijna altijd wel kanttekeningen te maken zijn. Dat maakt een oordeel niet eenvoudig. Europa is wikken en wegen.

Tip: na het lezen van de argumenten kunt U zelf Uw reactie geven.

  • Nederland raakt door dit verdrag te veel macht kwijt aan 'Brussel'

    Het vetorecht vervalt op de terreinen asiel- en migratiebeleid en justitiële samenwerking. Eén land kan niet langer in zijn eentje een besluit op die terreinen blokkeren; Nederland dus ook niet. Al blijft het veto voor defensiebeleid, buitenlands beleid en het vaststellen van de begroting wel bestaan, Nederland kan minder makkelijk besluiten tegenhouden.

  • Er moet in Nederland een referendum worden gehouden

    In 2004 is in Nederland een referendum gehouden over de Europese Grondwet. Het Hervormingsverdrag verschilt maar weinig van die grondwet. Zonder referendum is het Verdrag van Lissabon dus eigenlijk niet democratisch tot stand gekomen. Het is oneerlijk dat de Nederlandse regering de bevolking heeft gepasseerd

  • Er moet in Nederland geen referendum worden gehouden

    In de Europese grondwet uit 2004 werden symbolen als een vlag en volkslied van de EU genoemd, en was er een hoofdstuk met grondrechten. Dat gaf het verdrag het karakter van een grondwet. In het Verdrag van Lissabon zijn die symbolen echter geschrapt , waardoor het grondrechtelijk karakter van het verdrag verviel, en er dus geen referendum nodig was. Dit werd bevestigd door de De Raad van State, die concludeerde dat het Verdrag van Lissabon zich, ook op andere punten, wezenlijk onderscheidt van de Europese Grondwet. Het gaat daarom om een gewoon verdrag, waarbij de gewone wetgevingsprocedure terecht werd gevolgd: eerst goedkeuring door de Tweede Kamer en daarna door de Eerste Kamer.

    Een referendum is bovendien in strijd met de Nederlandse Grondwet. Veel politieke partijen hadden bij het vorige referendum al van tevoren aangegeven dat ze de kiezers automatisch zouden volgen in hun oordeel. Daardoor is het feitelijk een bindend referendum geworden. De Nederlandse Grondwet kent echter alleen niet-bindende referenda; voor het houden van een bindend referendum zou de grondwet gewijzigd moeten worden.

Uw reactie

Door op Uw reactie te klikken kunt u laten weten, wat u van de verschillende argumenten vindt. Ook kunt u natuurlijk andere argumenten aandragen. Uw reactie wordt zeer op prijs gesteld.

6.

Meer informatie

7.

Uw reactie

Door op Uw reactie te klikken kunt u laten weten, wat u van de verschillende argumenten vindt. Ook kunt u natuurlijk andere argumenten aandragen. Uw reactie wordt zeer op prijs gesteld.

                                                                                                                                                                         

Inhoud

  • Contact
  • Home