Staatscommissie Cals-Donner (1967-1971)

De Staatscommissie-Cals/Donner werd op 26 augustus 1967 ingesteld door het kabinet-De Jong i en moest advies uitbrengen over een algehele herziening van de Grondwet en over daarmee in verband staande wijzigingen van de Kieswet. De commissie bracht op 29 maart 1971 haar eindrapport uit.

De Staatscommissie adviseerde onder meer over de gekozen minister-president, het districtenstelsel, het tweekamerstelsel, referendum en volksinitiatief, de sociale grondrechten en de procedure voor Grondwetsherziening.

De uiteindelijke resultaten van de commissie waren beperkt. In 1983 kwam wel een algehele herziening van de Grondwet tot stand, maar daarin was geen sprake van staatkundige vernieuwing.

Inhoudsopgave van deze pagina:

1. Voorgeschiedenis
2. Samenstelling
3. Adviezen
4. Eerste Kamer
5. Gekozen formateur
6. Beperkt districtenstelsel
7. Wetgevingsreferendum en volksinitiatief
8. Herziening van de Grondwet
9. Resultaten

De commissie bestond uit 17 leden, onder wie de voorzitters Cals en A.M. Donner.

Leden:

De Staatscommissie was op een aantal punten sterk verdeeld. Dat betrof onder meer de positie en rol van de Eerste Kamer, de verkiezing van de formateur, het districtenstelsel en het referendum. Over zaken die geen betrekking hadden op staatkundige vernieuwing bestond meer overeenstemming. Zo sprak de commissie zich uit voor invoering van een Ombudsman en voor opneming van sociale grondrechten (zoals het recht op werk, welvaart en zorg voor het milieu) in de Grondwet.

Bestaan

De meerderheid achtte handhaving van de Eerste Kamer wenselijk. Door haar samenstelling en beperktere wetgevende taken kon, zo werd gesteld, de Eerste Kamer een belangrijke rol vervullen bij het toetsen van wetsvoorstellen. Eventuele nadelen van het tweekamerstelsel werden als minder groot geacht dan de voordelen.

Zeven leden spraken zich uit vóór afschaffing van de Eerste Kamer, omdat die volgens hen geen wezenlijke betekenis had. Er was, zo meenden zij, veelal sprake was van een doublure van de behandeling van wetsvoorstellen in de Tweede Kamer.

Kiesstelsel

Een stelsel waarbij alle 225 leden van de Staten-Generaal tegelijk zouden worden gekozen, waarna het parlement zich vervolgens op diende te splitsen in twee Kamers (het Bataafs-Noorse stelsel) werd in meerderheid afgewezen. Het daarmee bestaande verschil tussen Tweede en Eerste Kamer zou verdwijnen, en dat was als onwenselijk beschouwd.

Een meerderheid sprak zich uit voor rechtstreekse verkiezing van de Eerste Kamer. Voor de uitvoering van de taak van de Eerste Kamer werd getrapte verkiezing niet noodzakelijk geacht. Door de beperkte taak was vrees voor een toenemende politieke betekenis van de Eerste Kamer als deze rechtstreeks zouden worden gekozen, ongegrond.

Een minderheid van acht leden sprak zich uit voor handhaving van de getrapte verkiezing, omdat zij wel vreesde dat rechtstreekse verkiezing tot een grotere politieke rol van de Eerste Kamer zou leiden. Het karakter van de Senaat zou door rechtstreekse verkiezing veranderen, omdat leden ook aan de verkiezingsstrijd zou moeten deelnemen.

Unaniem was de commissie voorstander van het verdwijnen van het in twee gedeelten vernieuwen van de Eerste Kamer. De Eerste-Kamerleden zouden niet langer voor zes, maar voor vier jaar moeten worden gekozen, waarbij alle leden tegelijk dienden af te treden.

Bevoegdheden

Op één lid na wilden de commissie de Eerste Kamer het budgetrecht i ontnemen, omdat behandeling van begrotingen in de Eerste Kamer niet zinvol werd geacht.

Unaniem werd toekenning van een recht van amendement i of recht van initiatief aan de Eerste Kamer afgewezen. Voorstellen om aan de Eerste Kamer een terugzendrecht toe te kennen, werden eveneens afgewezen. Gevreesd werd dat dit tot vertraging in de wetgevingsprocedure zou leiden. De commissie sprak zich uit voor handhaving van het vetorecht van de Eerste Kamer.

Een meerderheid sprak zich uit voor een gekozen kabinetsformateur. De verkiezing van de formateur diende gelijk met de Tweede-Kamerverkiezingen plaats te vinden. Als geen enkele kandidaat een volstrekte meerderheid zou behalen, zou de koning(in) de formateur moeten aanwijzen.

Acht leden spraken zich tegen de gekozen formateur uit.

Als uitgangspunt voor het kiesstelsel werd de evenredige vertegenwoordiging aanvaard. Wel werd voorgesteld de mogelijkheid open te laten het land in afzonderlijke kiesgebieden op te delen, waarbinnen ten minste tien leden dienden te worden gekozen.

Een kleine meerderheid was tegen invoering van een beslissend wetgevingsreferendum. Daarbij zouden kiezers een door het parlement aangenomen wetsvoorstel via een referendum alsnog kunnen laten tegenhouden. Een minderheid meende dat het juist goed zou zijn als Kamerleden gedwongen zouden worden zich te verantwoorden over een aangenomen wetsvoorstel.

De commissie sprak zich uit tegen het invoeren van een mogelijkheid voor burgers om zelf wetsvoorstellen in te dienen (volksinitiatief). Gesteld werd dat het voor burgers onmogelijk was een goede afweging van belangen te maken.

Twee lezingen

Eenstemming werd uitgesproken dat behandeling in twee lezingen gehandhaafd diende te blijven. Het referendum werd als alternatief voor de tweede lezing afgewezen, omdat veel onderwerpen van grondwetsherziening zich daarvoor niet leenden, gelet op de geringe betekenis. Ook invoering van een apart te kiezen Grondwetskamer werd afgewezen, gezien de beperkte taak die deze zou hebben.

Tweederde meerderheid

De commissie wilde vasthouden aan de versterkte meerderheid in de tweede lezing. De tweede lezing zou echter in Verenigde Vergadering dienen plaats te vinden, zodat niet langer een derde van de Eerste-Kamerleden een voorstel zouden kunnen blokkeren.

Indien de Eerste Kamer, anders dan de commissie voorstelde, niet rechtstreeks zou worden gekozen, dan diende de eis van tweederde meerderheid in de Senaat te vervallen. De representativiteit van de Eerste Kamer zou dan niet hoger zijn dan die van de Tweede Kamer. Ontbinding van de Eerste Kamer na de eerste lezing kon achterwege blijven.

Gelet op de verdeeldheid over staatkundige vernieuwing is het niet verwonderlijk dat daarvan niet veel terecht kwam. De positie en bevoegdheden van de Eerste Kamer bleven ongewijzigd, er kwam geen gekozen formateur, er werd geen beperkt districtenstelsel ingevoerd en er kwam geen correctief referendum. Ook de procedure voor Grondwetsherziening bleef tot 1998 ongewijzigd.

Een wetsvoorstel van PvdA en D66 (initiatief-Van Thijn/Goudsmit) om tegelijk met de Tweede Kamer een kabinetsformateur te kiezen, werd in 1970 ingetrokken nadat gebleken was dat er geen meerderheid voor was.

In zijn nota over de Grondwetsherziening stelde het kabinet-Den Uyl in 1974 wel voor de Eerste Kamer rechtstreekse te laten kiezen, en haar het budgetrecht te ontnemen. De Eerste Kamer verwierp dit door aanneming in 1975 van de motie-De Kwaadsteniet die uitsprak dat er geen wijziging mocht komen in de positie van de Eerste Kamer.

De algehele herziening van de Grondwet in 1983 leidde wel een nieuwe, systematische indeling, tot het invoering van sociale grondrechten en tot enkele beperkte staatkundige vernieuwingen. De Eerste Kamer wordt sinds 1983 voor vier jaar gekozen en er vindt niet langer vernieuwing in twee delen plaats. Sinds 1983 kiezen Tweede en Eerste Kamer zelf hun voorzitter en verder is er geen sprake meer van een zittingsperiode, die worden geopend en gesloten, maar kent het parlement vergaderjaren.

In 1972 werd na aanneming van een initiatiefvoorstel van PvdA, D'66 en PPR de kiesrechtleeftijd verlaagd naar 18 jaar. In 1983 werd het tevens vanaf het 18e jaar mogelijk om lid te worden van de volksvertegenwoordiging.