De voortzetting van de behandeling van het wetsvoorstel Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepalingen over het binnentreden in wo... - Handelingen Eerste Kamer 1985-1986 26 maart 1986 orde 3

Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van het wetsvoorstel Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepalingen over het binnentreden in wonin gen (19013). De beraadslaging wordt hervat. D Minister De Korte: Mijnheer de Voorzitter! In het voorstel voor de algemene wet op het binnentreden in woningen dat in de Tweede Kamer in het beginstadium van behandeling is, is opgenomen een ontheffing van de legitimatie-en mededelingsplicht bij het binnentreden in een woning tegen de wil van de bewoner. Het is de Raad van State geweest, die naar aanleiding van deze bepaling geadviseerd heeft om artikel 12, tweede lid, van de Grondwet aan te passen. Het hoogste adviescollege van de regering kwam tot het oordeel dat het -ik citeer -met het oog op de toekomst in het belang van de rechtszekerheid onontkoombaar is dat de ontstane spanning tussen de strikte vereisten die in artikel 12, tweede lid, zijn gesteld en de in andere bepalingen vereiste bescherming van de menselijke integriteit worden weggenomen door enige clausulering van de wetgever toe te staan door middel van een wijziging van artikel 12 van de Grondwet. Dit advies heeft geresulteerd in het door het kabinet ingediende wetsvoorstel waarover wij nu praten. Het wetsvoorstel maakt het mogelijk dat de wetgever expressis verbis in de wet zelf uitzonderingen vastlegt op de bij het binnentreden in acht te nemen verplichtingen van legitimatie en mededeling van het doel van het binnentreden. Deze grondwetswijziging beschouwt de regering met de Raad van State niet tegen de wil van de grondwetgever. De heer Heijne Makkreel, zo constateerde ik met genoegen, bleek Eerste Kamer 26 februari 1986

Grondwet

924

De Korte deze opvatting te delen. De motivering van de regering van haar standpunt is dat de in het tweede lid van artikel 12 voorgeschreven vormvereisten, bezien in samenhang met de in het eerste lid gegeven bevoegdheid en mede gelet op de ontstaansgeschiedenis van de bepalingen, in redelijkheid niet opgevat kunnen worden als absolute garantie. In het spoor van mijn ambtsvoorganger wijs ik ook op andere in de Grondwet beschermde zwaarwegen-de belangen die hier in het geding zijn, zoals de veiligheid van personen en de beveiliging van de samenleving door middel van opsporing van zeer ernstige delicten. Daarop heeft de heer Heijne Makkreel terecht gewezen. Voorts heeft hij een boeiend betoog gehouden over de grondwettigheid van de circulaires van Binnenlandse Zaken en Justitie van 1 983 over artikel 12 van de Grondwet. Deze circulaires bieden een leidraad voor de uitvoeringspraktijk bij het binnentreden inwoningen. Naarde letter geeft het tweede lid van artikel 1 2 van de Grondwet niet de meest perfecte regelingen voor het tegen de wil van de bewoner binnentreden in zijn woning in alle denkbare gevallen. Hij gebruikte de aan de heer Burkens ontleende treffende term 'schuren'. Ik heb hierboven een aantal redenen opgesomd voor de juistheid van de uitleg van de Grondwet in de circulaires. De heer Heijne Makkreel heeft nog andere argumenten aangevoerd op grond waarvan hij die uitleg acceptabel acht. Hij noemde als eerste argument dat het hier niet gaat om het legaliseren van een nieuwe praktijk maar om het grondwettig laten zijn van een bestaande praktijk, waarvan de noodzaak door ieder redelijk denkend mens wordt erkend. Als tweede argument noemt de heer Heijne Makkreel de openbaarheid van de circulaires en als derde een spoedige indiening van het wetsontwerp tot aanpassing van de Grondwet. Ik heb met interesse kennis genomen van dit betoog. Ik meen te kunnen stellen dat het een ondersteuning oplevert van het regeringsstandpunt. De heer Heijne Makkreel doet voorts de suggestie om de door hem vermelde criteria als algemene criteria te gebruiken bij toekomstig vergelijkbare gevallen. Ik vraag mij af of voor gevallen als de onderhavige, algemene criteria kunnen worden gevonden. De praktijk van het rechtsleven, ook met betrekking tot de Grondwet, is zeer divers. Aard en inhoud van rechtsregels waaraan moet worden getoetst verschillen van geval tot geval. Het oordeel over de grondwettigheid van een met de letter van de Grondwet 'schurende' maatschappen lijke of bestuurlijke voorziening zal daarom telkens van een geheel van overwegingen afhangen. Ik wijs op de strekking, de historie en de formulering van een bepaling. Daarnaast noem ik de aard van de geregelde materie, de plaats van de bepaling in het grondwettelijk recht en factoren met betrekking tot de maatschappelijke of bestuurlijke praktijk of voorziening in kwestie. Per geval zal het belang van de genoemde overwegingen moeten worden bezien en gewogen in het licht van hetgeen onder meer in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel inzake grondrechten (13872) is gezegd over de uitleg van grondwetsbepalingen over grondrechten. In dat geheel zal de grammaticale uitleg, de uitleg die een bepaling naar de letter leest, eveneens een functie hebben. Mijn conclusie is, dat algemene criteria als bedoeld door de heer Heijne Makkreel, niet wel lijken te passen bij de variëteit van het recht. Wel ben ik uiteraard van mening, dat in het onderhavige geval de openbaarheid van de circulaires en de spoedige inwerkingtreding van de wijziging van artikel 12, tweede lid, geheel stroken met de zorgvuldigheid die past bij de Grondwet. De geachte afgevaardigde de heer Abma heeft, sprekend namens de drie reformatorische fracties, de aandacht gevraagd voor de motieven die aan de herziening van artikel 12, tweede lid, ten grondslag liggen. Hij wees enerzijds op de bescherming van wie hij zo beeldend noemde 'degenen die de huiselijke soevereine teit genieten'. Ik denk daarbij aan situaties die het leven of de gezondheid van de bewoner bedreigen, zoals brand en bewusteloosheid, waarin om die reden terstond moet worden binnengetreden. Anderzijds wees hij op de bescherming van de samenleving tegen de 'belagers van de vrijheid', zoals dat het geval is bij opsporing en beëindiging van zeer ernstige misdrijven. Dit voorstel valt zijns inziens niet te kenmerken als een verzwakking van het grondrecht, maar juist als een bevestiging ervan. Met dit laatste kan ik instemmen. Grondrechten zijn niet absoluut. Het zijn fundamentele bouwstenen van de democratie waarop slechts als daartoe de noodzaak bestaat, beperkingen mogen worden aangebracht. Dat blijkt ook uit het onderhavige wetsvoorstel. Ik constateer met genoegen dat daarvoor ook in deze Kamer een grote meerderheid bestaat. D Minister Korthals Altes: Mijnheer de Voorzitter! Mij rest de taak, de wat kritisch klinkende geluiden van de heer Vogt van passend commentaar te voorzien. Hij heeft die kritische geluiden doen horen over de in de memorie van toelichting genoemde uitzonderingen op de verplichtingen tot legitimatie en mededeling van het doel bij binnentreden. Hij vond die uitzonderingsgevallen niet waterdicht en te ruim geformuleerd. Deze naar het oordeel van de regering nochtans strikte en in de wet zelf vast te leggen uitzonderingsgevallen, zijn in de toelichting op het wetsvoorstel al genoemd om aan te geven, dat de in artikel 12, tweede lid, te geven mogelijkheid tot uitzondering niet ongelimiteerd is. Over de precieze afbakening van die gevallen zal, naar ik hoop, spoedig verder worden gesproken bij de behandeling van het reeds genoemde voorstel voor een Algemene wet op het binnentreden. Ik geloof dat de heer Vogt gisteren iets te vooruitstrevend was voor zover hij een voorschot nam op de discussie over de reikwijdte van de uitzonderingsgevallen die in het kader van de behandeling van genoemde wet zal worden gevoerd. De heer Vogt gaf te kennen, dat het bezwaar mede is ingegeven door de vrees dat de regering dit wetsvoorstel zou kunnen gebruiken ter opsporing van delicten die in het kader van politieke acties worden gepleegd en die onder de aanduiding 'burgerlijke ongehoorzaamheid' plegen te worden vergoelijkt. Mij is volstrekt onduidelijk hoe voor het binnentreden van woningen ter opsporing van dergelijke delicten het noodzakelijk zal zijn, dat geen toepassing wordt gegeven aan de legitimatie-en mededelingsplicht. Die noodzaak is toch een van de uit het voorstel voortvloeiende vereisten voor de grondwettigheid van een uitzondering? De opmerking van de heer Vogt op dit punt lijkt mij daarom slechts een slag in de lucht.

Eerste Kamer 26 februari 1986

Grondwet

925

De heer Heijne Makkreel (VVD): Voorzitter! Ik dank de bewindslieden voor hun antwoord, in mijn geval in het bijzonder de minister van Binnenlandse Zaken. Ik heb er toch nog behoefte aan een kleine opmerking te maken. Ik stel voorop dat het wetsvoorstel waarover wij spreken in engere zin tussen ons niet in discussie is. Dat heeft de minister zelf ook duidelijk en terecht geconstateerd. Mijn beschouwing van gisteren ging in hoofdzaak ook niet zozeer over het voorstel zelf als wel naar aanleiding daarvan over de vraag onder welke omstandigheden je je enige vrijheden met de interpretatie van de Grondwet mag veroorloven en in het bijzonder wanneer dit het grondrechtenhoofdstuk aangaat. De minister is daarop ingegaan. Hij heeft zich eigenlijk niet willen vastleggen op het hanteren van de criteria die ik gisteren genoemd heb. Hij heeft een aantal andere mogelijkheden genoemd. Voor mijn gevoel heeft hij de zaak daarmee wat te veel ruimte gegeven. Ik ben er in de snelheid van het betoog niet in geslaagd precies alle punten te noteren die hij noemde. Ik heb echter gehoord dat hij onder andere de strekking van de bepaling noemde. Daarmee zitten wij dus weer volledig bij de teleologische interpretatie. Ik heb gisteren juist uitdrukkelijk gezegd dat ik deze in dit geval absoluut niet toelaatbaar acht, omdat ik denk dat de vrijheid van handelen ten aanzien van grondrechten daardoor te groot wordt. Ik heb niet voor niets geconstateerd dat in dit geval om de toelaatbaarheid van de circulaires te beredeneren, grote waarde gehecht moest worden aan het feit dat het gaat om een nieuwe bepaling en een oude praktijk. Voorzitter! Ik denk dat wij er in deze qua omvang beperkte discussie niet in zullen slagen om het eens te worden over de criteria die je in dergelijke gevallen moet aanleggen. Ik wil de minister wel uitnodigen om daar nog eens over na te denken en na te gaan of de lijst van voor interpretatie relevante omstandigheden die hij vandaag aan ons heeft voorgelegd, toch niet iets te veel vrijheid biedt. D De heer Vogt (PSP): Voorzitter! Ik heb er behoefte aan om twee reacties te geven op het betoog van de minister van Justitie. Hij heeft gezegd dat het verhaal dat ik gehouden heb naar aanleiding van de burgerlijke ongehoorzaamheid, het binnentreden van woningen en het verband daartussen, een slag in de lucht was. Ik meen dat ik de minister nu goed interpreteer. Ik heb in eerste instantie het hele verhaal aangehaald als een voorbeeld. Ik heb gevraagd, wie er vaststelt wanneer de rechtsorde ernstig wordt geschokt. Dit is namelijk één van de drie punten die de regering aanhaalt in de memorie van toelichting. Ik heb daarbij een paar voorbeelden gegeven. Ik ben bij voorbeeld van mening dat het ernstig schokken van de rechtsorde door de PSP anders wordt beoordeeld dan door de regering. Ik heb hierbij inderdaad de burgerlijke ongehoorzaamheid aangehaald. Ik denk dus niet dat de slag in de lucht die de minister constateert, uitsluitend hieraan moet worden toegewezen. Ik zal op dit punt een voorbeeldje geven. Ik heb in 1947 een beroep op de Dienstweigeringswet gedaan, waarbij kennelijk de politie werd ingeschakeld om een onderzoek in te stellen naar de politieke betrouwbaarheid of iets dergelijks van de persoon in kwestie. Ik was op dat ogenblik als student in Groningen gehuisvest in een studentenkosthuis -toen waren er daar nog veel van -en de politie kwam daar binnen en vroeg aan mijn hospita, of zij mijn kamer even mocht zien. Gelukkig was die hospita niet zo heel erg gemakkelijk over te halen; zij vroeg om een bevel tot huiszoeking. Dit is een voorbeeld waarbij de politie heeft geprobeerd, misbruik te maken. Wat ik wil is dat in de Grondwet deze dingen waterdicht geregeld worden. Ik kom dan meteen op het volgende onderwerp, waarbij de minister mij te veel vooruitstrevendheid in de schoenen schoof. Ik denk overigens dat dit meestal niet zo heel veel kwaad kan. Er is een wezenlijk verschil tussen datgene, wat de minister naar voren brengt, en datgene, wat ik bedoeld heb. Ik heb bedoeld te zeggen: wij moeten nu al hiermee 'problemen maken'. Immers, alleen in de toelichting op het ontwerp staat iets over de beperkingen. De minister zegt dat dit straks bij het ontwerp zelf aan de orde komt. Ik heb gisteren al gezegd dat de grondwetswijzigingen naar mijn gevoel tegenwoordig te gemakkelijk gebeuren. De drempels die destijds door de grondwetgever zijn opgelegd, zijn te gemakkelijk geslecht in verband met de mannetjesmakerij die ik gisteren heb aangehaald. Desondanks moet ik zeggen dat de Grondwet nog altijd moeilijker kan worden vastgesteld en gewijzigd dan een wet. Als wij dit nu bij Grondwet te gemakkelijk in een toelichting opnemen, komt de zaak er bij de wijziging van de wet door op een manier, die misschien -ik zeg dat met nadruk -niet door meer dan eenderde van de bevolking wordt gedeeld. D Minister De Korte: Mijnheer de Voorzitter! De heer Heijne Makkreel heeft nog enige opmerkingen gemaakt op mijn terrein. Hij heeft genoteerd dat mijn beschouwing in eerste termijn in hoofdzaak ging over het aspect, onder welke omstandigheden enige vrijheid ten opzichte van de interpretatie van de Grondwet veroorloofbaar is. Hij heeft geconstateerd dat die interpretatie vrij ruim is, als ik hem goed begrijp. Hij zegt dat je de vrijheid van handelen ten opzichte van zulke fundamentele grondrechten niet te groot moet maken. Hij heeft in ieder geval wel herhaald -dat heb ik althans geconcludeerd -dat de toelaatbaarheid van de circulaires van Binnenlandse Zaken en Justitie uit 1983 eigenlijk niet in discussie is. Hij vindt wel dat nader zou moeten worden aangegeven wat de criteria zijn, waaronder enige vrijheid wordt verschaft door de overheid. Welnu, daar wil ik graag over nadenken, want dat was de vraag van de heer Heijne Makkreel. De heer Heijne Makkreel (VVD): Het komt er eigenlijk op neer, dat ik heb willen betogen dat de omstandigheden waarom ik de circulaires van 1983 acceptabel acht, tevens zo ongeveer de grens aangeven van wat ik acceptabel acht. Minister De Korte: Ik heb dat goed begrepen. D Minister Korthals Altes: Mijnheer de Voorzitter! Het is inderdaad de bedoeling van dit voorstel, dat aan de wetgever wordt gedelegeerd, welke uitzonderingen er zullen zijn op de hoofdregel van artikel 12 van de Grondwet, een artikel waarvan ik moet beginnen met te zeggen dat het in 1947 nog niet in de Grondwet stond in deze zin. Een voorbeeld dat aan die tijd is ontleend, kan dus op dit ogenblik niet overtuigen. Waar het Eerste Kamer 26 februari 1986

Grondwet

926

De Korte om gaat is dat de wetgever bij het maken van een uitzondering, zich ervan bewust moet zijn dat de hoofdregel in de Grondwet staat en dat het de wetgever slechts geoorloofd is, een aantal uitzonderingen te formuleren. Degenen die die uitzondering toepassen, wetende dat het een uitzondering is, zijn gehouden om die uizondering zo stringent mogelijk te interpreteren omdat de hoofdregel in geval van twijfel altijd voorrang heeft. In die zin blijf ik volhouden, dat de discussie over de vraag, hoe die uitzondering straks geformuleerd zal worden, voorbarig was omdat die bij het wetsvoorstel thuishoort. In die zin vraag ik mij ook af, of er geen sprake is van koudwatervrees, omdat in de voorbeelden die zijn genoemd in de toelichting op deze grondwetswijziging is gesteld dat het gaat om zeer ernstige inbreuken op de rechtsorde. Wanneer men dan verwijst naar dat soort van delicten dat vergoelijkenderwijze wordt aangeduid met burgerlijke ongehoorzaamheid, dan hebben wij in het algemeen niet met die categorie van misdrijven te maken. Mocht dat wel zo worden, dan zal het misschien aanleiding zijn om zowel de term burgerlijke ongehoorzaamheid te herzien alsook deze uitzondering toe te passen. Daar zijn wij ook weer zelf bij. Nu ook weer in tweede instantie, naar mijn smaak enigermate met de haren erbij gesleept, de mannetjesmakerij bij de afgelopen verkiezingen ter sprake is gekomen, merk ik nog één ding op. Juist bij de komende ontbinding van de Eerste Kamer, wanneer de Provinciale Staten in het laatste jaar van hun bestaan geroepen zullen zijn om opnieuw een Eerste Kamer samen te stellen, kunnen zij bij uitstek de grondwettelijke plicht om bij deze kandidaatstelling rekening te houden met het feit dat het een ontbinding is wegens grondwetsherziening en niet een periodieke ontbinding, extra cachet geven.

De heer Vogt (PSP): Mijnheer de Voorzitter! Meent de minister dat nu echt? Laten wij nu reëel zijn. Minister Korthals Altes: Ik meen echt dat het van grote betekenis is dat de Provinciale Staten in de gelegenheid zijn om op dit ogenblik een nieuwe Eerste Kamer te kiezen en dat zij daarbij vrij zijn om bij hun kandidaatstelling alle elementen te laten meewegen die zij van belang achten en dat daarbij de mannetjesmakerij nu juist het minste meetelt omdat er te zelfder tijd verkiezingen zijn voor de Tweede Kamer en daar gaat het om. De heer De Gaay Fortman (PPR): Is niet nog belangrijker dan de vraag wie er in de nieuwe fracties zitten, de vraag wie er straks na de grondwetslezingen in eerste termijn woordvoerders van die fracties zijn geworden? Minister Korthals Altes: Mijnheer de Voorzitter! Ik kan deze vraag in het kader van de omvang van de aan het woord zijnde fractie niet plaatsen. De beraadslaging wordt gesloten. De Voorzitter: Ook de stemming over dit wetsvoorstel zal later op deze dag worden gehouden.