Openbaar Ministerie

Het onderwerp van deze en de volgende paragraaf is in algemene zin eveneens behandeld in het hoofdstuk A1000 van dit Compendium dat over de rechterlijke macht handelt. Het perspectief van deze bijdrage kent een zekere nadruk op historische gegevens.

Het openbaar ministerie houdt zich bezig met de vervolging van strafbare feiten. Binnen de organisatie van het openbaar ministerie zijn drie niveaus te onderscheiden:

  • parketten bij de arrondissementsrechtbanken, hier werken (hoofd)officieren van justitie. Er zijn negentien territoriale parketten en een landelijk parket dat zich vooral met georganiseerde misdaad bezig houdt;
  • parketten bij de vijf gerechtshoven, hier werken (hoofd)advocaten-generaal. Bij gerechtshoven worden zaken in hoger beroep behandeld;
  • een parket bij de Hoge Raad, hier werken advocaten-generaal onder leiding van een procureur-generaal. De leden van het openbaar ministerie hebben geen vervolgende rol: zij adviseren de Hoge Raad. De Hoge Raad kan vonnissen van lagere rechtbanken vernietigen. Een zaak aanspannen bij de Hoge Raad wordt genoemd „in cassatie gaan”: een vonnis ter vernietiging voordragen.

Bij het opsporen van strafbare feiten hebben officieren van justitie het gezag over de politie. Het openbaar ministerie oefent ook toezicht uit over de politie, bijvoorbeeld over de gehanteerde opsporingsmethoden. Deze laatste taak is sinds de Parlementaire Enquête Opsporingsmethoden (ook wel naar haar voorzitter genoemd de commissie Van Traa) verscherpt. Bij deze parlementaire enquête (1995–1996) kwam naar voren dat de politie gebruik heeft gemaakt van ongeoorloofde opsporingsmethoden en dat het openbaar ministerie tekort schoot in sturing en controle over de politie. Men sprak van een „crisis in de opsporing”.

Sinds 1 juni 1999 is het openbaar ministerie gereorganiseerd. Deze reorganisatie is ingeluid door de werkzaamheden van de Commissie openbaar ministerie naar haar voorzitter ook wel Commissie Donner geheten. De commissie is ingesteld op grond van maatschappelijke onrust over het openbaar ministerie. Er bestond onrust over vormfouten op grond waarvan (ook grote) criminelen aan de dans ontsprongen in plaats van achter slot en grendel te moeten verblijven. Op de achtergrond speelde ook een discussie omtrent het „politieke primaat” over het openbaar ministerie. Deze laatste discussie is nog niet beslecht. Aan de ene kant staan aanhangers van de opvatting dat het openbaar ministerie een instrument is in handen van de Minister van Justitie. Aan de ander kant luidt het betoog dat de Minister van Justitie weliswaar politiek verantwoordelijk is voor het openbaar ministerie, maar dat dit niet wil zeggen dat de minister als het ware rechtstreeks kan interveniëren in het functioneren van het openbaar ministerie. Een grote mate van terughoudendheid past de minister volgens deze laatste opvatting.

Eenheid van het openbaar ministerie is de centrale doelstelling van de reorganisatie. De leiding berust bij het college van procureurs-generaal. Dit college geeft centraal leiding aan het openbaar ministerie. Dit betekent dat de procureurs-generaal niet langer zijn geaccrediteerd bij de vijf gerechtshoven in Nederland. Het college bestaat uit maximaal vijf personen, die allen jurist dienen te zijn. Zij zijn bestuurders en anders dan de overige leden van het openbaar ministerie niet verbonden met de zittende magistratuur (rechters). Het college moet de eenheid van het openbaar ministerie bewaken en kan aanwijzigingen geven aan de leden van het openbaar ministerie. Het college streeft naar consensus. Indien die niet wordt bereikt geschiedt de besluitvorming bij meerderheid van stemmen. Bij staken van de stemmen geeft de stem van de voorzitter de doorslag. Het openbaar ministerie valt onder de verantwoordelijkheid van de Minister van Justitie. De minister heeft de bevoegdheid om algemene en bijzondere aanwijzingen te geven aan het openbaar ministerie. In de praktijk zal de minister vooral aanwijzingen geven ten aanzien van het beleid van het openbaar ministerie. Als het gaat om individuele vervolgingszaken zal de minister een grote mate van terughoudendheid dienen te betrachten. Voor bijzondere aanwijzingen bij de opsporing en vervolging van strafbare feiten bestaan procedures om zorgvuldigheid en transparantie van besluitvorming te waarborgen.

De reorganisatie van het openbaar ministerie is omstreden. Tegenstanders zien in de reorganisatie een bevestiging van het rendementsdenken in de justitiële ideologie, waarbij het management vooral let op planning en beheersing van bedrijfsprocessen. Niet de kwaliteit van het werk telt, maar stroomlijning van input naar output en het halen van streefcijfers. De nadruk ligt op effectiviteit en efficiency. Deze tegenstanders zijn bevreesd dat het openbaar ministerie haar magistratelijke rol verliest. Het openbaar ministerie zou niet langer aanspraak kunnen maken op de term „staande magistratuur”. Deze term is afkomstig uit het gebruik dat officieren van justitie tijdens het strafproces staande hun requisitoir houden. Rechters daarentegen zitten en worden ook wel de „zittende magistratuur” genoemd. Een openbaar ministerie dat afhankelijk is van de luimen van „de politiek” die het „primaat” opeist zou niet langer in een magistratelijke rol beslissingen kunnen nemen ten aanzien van verdachten in het strafproces. Officieren van justitie zouden hun professionele autonomie verliezen en dat zou hun relatie ten opzichte van rechters zodanig veranderen dat zij geen aanspraak meer kunnen maken op de magistratelijke status.

Naast een centralistische tendens is bij het openbaar ministerie ook een tegengestelde beweging naar schaalverkleining waar te nemen. Het openbaar ministerie zoekt aansluiting bij het gebiedsgebonden werken van de politie met projecten genaamd „Justitie in de Buurt” (JIB). JIB-projecten zijn samenwerkingsverbanden tussen openbaar ministerie, politie en (para)justitiële instellingen als reclassering, raad voor de kinderbescherming en slachtofferhulp. Deze disciplines vormen een klein team, dat snel reageert op overlast, incidenten en (meestal lichte vormen van) criminaliteit in een (probleem)buurt. Vaak is een JIB-project gevestigd in de wijk waarop het zich richt. JIB-projecten zijn geïnspireerd door buitenlandse voorbeelden. In Frankrijk bestaan „maisons de la justice et du droit” en in de Verenigde Staten is er „community prosecution”.

Zie verder:

  • T.M. Schalken, De maakbaarheid van het strafrecht. Over schijn en werkelijkheid bij de uitoefening van verantwoordelijkheden in de strafrechtspleging, in Delikt & Delinkwent 29 (1999) afl. 9, pp. 851-867.

  • A.C. ‘t Hart, De nieuwe wet op de rechterlijke organisatie en de positie van het OM, in: J.P. Loof (red.), Onafhankelijkheid en onpartijdigheid. De randvoorwaarden voor de reorganisatie van de rechterlijke macht: Leiden, 1999;

  • A.J.A. Dorst (red.), Cassatie in strafzaken, Deventer, 1998;

  • S. Buist, Justitie in de buurt, een experiment, in: Het Tijdschrift voor de Politie, 1997, nr. 3, p. 19 e.v.;

  • Parlementaire Enquêtecommissie Opsporingsmethoden, Inzake opsporing, Tweede Kamer, 1995–1996, 24 072;

  • A. van Ruth. L. Gunther Moor en P. Stal (red.),Vormfouten in de strafvervolging. Achergrondstudie ten behoeve van de Commissie Openbaar Ministerie, Den Haag, Ministerie van Justitie, 1994;

  • A.C. ‘t Hart, Openbaar Ministerie en rechtshandhaving. Een verkenning, Arnhem, 1994;

  • Commissie openbaar ministerie. Het functioneren van het openbaar ministerie bij de rechtshandhaving. Den Haag, 1994 (Commissie Donner);

  • Paul Frielink, Het openbaar ministerie, in: Jan Fiselier, Lodewijk Gunther Moor en Peter Tak (red.), De staat van justitie. Criminaliteit en strafrechtelijk bedrijf: een stand van zaken, Nijmegen, 1992, pp. 93 - 104;

  • H.G. van de Bunt, Officieren van justitie. Verslag van een participerend onderzoek, Zwolle, 1985;