Procedurele aspecten

De procedurele gang van zaken wordt in belangrijke mate gecoördineerd door de minister van Financiën, die hiertoe via de Comptabiliteitswet bevoegd is.

De begrotingsvoorbereiding begint met de technische begrotingsaanschrijving van de minister van Financiën aan zijn collega's, ruim een jaar voor de aanvang van het begrotingsjaar (in november van jaar t-2, dat wil zeggen: 2 jaar voor het jaar waarop de begroting betrekking heeft). Deze aanschrijving bevat voorschriften voor de indiening van stukken; welke stukken moeten wanneer en op welke wijze worden ingediend in het kader van de verdere begrotingsvoorbereiding. Bij het ministerie van Financiën is de directie Begrotingszaken voor deze aanschrijving verantwoordelijk (net als de IRF behoort deze directie tot het Directoraat-Generaal van de Rijksbegroting). De begrotingsaanschrijving bevat geen beleidsinhoudelijke elementen. Ze vormt een jaarlijkse aanvulling op de Rijksbegrotingsvoorschriften, die een meer permanent karakter kennen (vanaf de begrotingsvoorbereiding 1995 zijn de begrotingsvoorschriften en de begrotingsaanschrijving geïntegreerd). Voorafgaand aan verzending van de aanschrijving voert het ministerie van Financiën overleg met de vakdepartementen over de inhoud van de aanschrijving. Dit gebeurt via het overkoepelende overlegorgaan van alle directies FEZ, te weten het Interdepartementaal Overlegorgaan Financieel Economische Zaken (IOFEZ).

Aan het eind van het eerste kwartaal van het jaar voorafgaand aan het begrotingsjaar stuurt de minister van Financiën de Kaderbrief aan de Ministerraad. De Kaderbrief geeft aan wat het beschikbare budgettaire kader is voor het begrotingsjaar, met inachtneming van de begrotingsnorm en de meest recente inzichten in de economische ontwikkeling (steunend op informatie van het Centraal Planbureau - CPB en voorzien van een beleidsadvies van het presidium van de Centrale Economische Commissie, bestaande uit vertegenwoordigers van de ministeries van Algemene Zaken, Financiën, Economische Zaken, Sociale Zaken en Werkgelegenheid en het CPB). De Kaderbrief bevat ook de eventueel noodzakelijke ombuigingsproblematiek en wellicht zelfs een verdelingsvoorstel daarvoor. Uiterlijk april besluit de Ministerraad over de Kaderbrief.

Eind april dienen de departementen de primitieve begroting in bij het ministerie van Financiën. Dit is een voorloper van de ontwerp-begroting waarover technisch en beleidsmatig overleg plaatsvindt tussen het vakdepartement en Financiën. Dit overleg vindt plaats in mei en juni en gaat over de onderbouwing van de ramingen, de verwerkte ombuigingen en over de inhoud van het voorgestelde beleid. Het overleg vindt eerst plaats tussen de directies FEZ van het vakdepartement en de IRF van Financiën en wordt afgesloten met een overleg tussen de Secretaris-Generaal (SG) van het vakdepartement en de Directeur-Generaal van de Rijksbegroting van het ministerie van Financiën (het zogenaamde DG/SG-overleg). Als er dan nog probleempunten resteren volgt een gesprek op politiek niveau.

Eind juni zendt de minister van Financiën een brief aan de Ministerraad, waarin alle nog overgebleven probleempunten uit het bilaterale overleg worden opgesomd. Deze zogenaamde Hangpuntenbrief bevat meestal ook een herberekening van het budgettaire kader, in het licht van nadere inzichten in de economische ontwikkeling (op basis van CPB-gegevens) en ontwikkelingen in het lopende begrotingsjaar. Als deze inzichten in belangrijke mate negatief afwijken van de inzichten ten tijde van de Kaderbrief zijn aanvullende ombuigingen niet uitgesloten. Tot slot wordt in de Hangpuntenbrief in de regel maatregelen aan de ontvangstenkant (belastingen en premies) voorgesteld. In juli besluit de Ministerraad over de Hangpuntenbrief.

De resultaten van de besluitvorming naar aanleiding van de Hangpuntenbrief worden vervolgens in de Totalenbrief van de minister van Financiën aan zijn collega's medegedeeld. De Totalenbrief bevat per begrotingshoofdstuk de toegestane uitgaven, zowel voor het komende begrotingsjaar als de eerste vier jaar (de meerjaren-periode) daarna.

In de tweede helft van augustus is er een laatste mogelijkheid voor resterende besluitvorming. De minister van Financiën zendt hiertoe de Augustusbrief aan de Ministerraad. De meest actuele inzichten worden in deze brief meegenomen. Eventuele gevolgen van deze nadere inzichten - aanvullende ombuigingen, premiepercentages, andere "losse eindjes" - worden in de besluitvorming meegenomen. Dit geldt ook voor het fiscale beleid voor het begrotingsjaar en voor de meerjaren-periode.

Na de finale besluitvorming naar aanleiding van deze Augustusbrief worden alle begrotingsstukken definitief afgerond. De kaders zijn nu voor elk begrotingshoofdstuk duidelijk. De afgeronde begrotingsstukken worden voor advies aan de Raad van State voorgelegd. Na ontvangst van dit advies worden de definitieve ontwerp-begrotingen door de Ministerraad vastgesteld. Dit laatste gebeurt ook bij de door Financiën opgestelde Miljoenennota, waarin het totale financiële en sociaal-economische beleid in hoofdlijnen wordt uiteengezet.

Op de derde dinsdag van september, ook wel Prinsjesdag genaamd, biedt de minister van Financiën de ontwerp-begrotingen en de Miljoenennota aan de Staten-Generaal aan. Dit gebeurt nadat het staatshoofd de Troonrede heeft uitgesproken.

Kort na aanbieding van de begrotingsstukken en de Miljoenennota aan het parlement volgen de Algemene Politieke en Financiële Beschouwingen in de Tweede Kamer. Deze beschouwingen zijn een beleidsdebat met het kabinet (i.c. de minister-president en de minister van Financiën) over het voorgenomen regeringsbeleid, zoals dat uit de Troonrede, de Miljoenennota en de ontwerp-begrotingen blijkt. Later in het jaar vinden Algemene (en meestal ook Financiële) Beschouwingen plaats in de Eerste Kamer.

Direct aansluitend op de Algemene Politieke en Financiële Beschouwingen begint de Tweede Kamer met de behandeling van de afzonderlijke begrotingswetsvoorstellen. Eerst worden er schriftelijke vragen gesteld, daarna vindt een plenaire behandeling plaats. Ook komt het voor dat voor de wat meer technische aspecten (van zowel begrotingswetsvoorstellen voor het komende begrotingsjaar als de slotwet en departementale rekening van het vorige begrotingsjaar) een mondeling overleg, het zogenaamde begrotingsonderzoek, plaatsvindt met de bewindslieden, bijgestaan door enkele ambtenaren. De Tweede Kamer kan begrotingswetsvoorstellen wijzigen via amendementen. Na behandeling door de Tweede Kamer worden de wetsvoorstellen behandeld door de Eerste Kamer, die alleen kan goed- of afkeuren.

Zoals blijkt is de begrotingsvoorbereiding omkleed met een zeer zorgvuldige procedure, die het mogelijk moet maken dat optimale afwegingen kunnen worden gemaakt. Het kan voorkomen dat de gehele procedure tot en met de plaatsing in de Staatscourant van het in de Eerste Kamer afgehandelde wetsvoorstel niet voor het begin van het begrotingsjaar is afgehandeld. Toch moet het desbetreffende departement aan het werk kunnen. Daarom is in de Comptabiliteitswet met artikel 20 voorzien in de mogelijkheid dat in dit geval reeds uitgaven kunnen worden gedaan die nodig zijn voor het gaande houden van de dienst. Hiermee zijn we inmiddels aanbeland bij de volgende fase, de begrotingsuitvoering.