Procedure wijziging Grondwet

Om de Nederlandse Grondwet te wijzigen, moet een voorstel tot wijziging worden ingediend. De wijziging moet twee keer in de Tweede en Eerste Kamer worden behandeld. Zo’n behandeling van een wetsvoorstel in het parlement wordt een lezing genoemd. Er zijn dus twee lezingen nodig voor de grondwet kan worden gewijzigd. Vóórdat de tweede lezing plaatsvindt, moeten Tweede Kamerverkiezingen worden gehouden. Kiezers moeten zich zo over de wijziging(en) kunnen uitspreken. Ook is er bij de tweede lezing een tweederdemeerderheid in beide Kamers vereist.

Reden voor deze zware procedure is dat de Grondwet de belangrijkste beginselen van ons staatsbestel bevat. Herziening van de Grondwet mag daarom niet aan de 'waan van de dag' onderhevig zijn en een herziening mag alleen plaatsvinden als daarvoor brede steun is.

De door kabinet-Rutte II ingestelde Staatscommissie parlementair stelsel stelde voor om de tweede lezing in de Verenigde Vergadering te laten plaatsvinden. Het kabinet heeft deze suggestie overgenomen. Er heeft inmiddels een internetconsultatie plaatsgevonden over de voorgenomen aanpassing.

Inhoudsopgave van deze pagina:

1.

Huidige systeem

Een grondwetswijziging doorloopt twee lezingen in beide Kamers. Vóór de eerste lezing in de Tweede Kamer plaatsvindt moet een voorstel voor een overwegingswet worden ingediend. Hierin zijn de voorgestelde wijzigingen van de Grondwet opgenomen. De behandeling van dat voorstel kan worden gezien als de eerste lezing.

Tijdens de eerste lezing is de gewone wetsprocedure van toepassing. Dat wil zeggen dat de Tweede Kamer het recht van initiatief, amendement en tot aanvaarden of verwerpen heeft. Daarnaast heeft de Tweede Kamer het splitsingsrecht, waarmee een wetsvoorstel in twee of meer wetsvoorstellen kan worden gesplitst. Door het voorstel te splitsen kan worden voorkomen dat het hele voorstel wordt verworpen. De Eerste Kamer heeft dat splitsingsrecht niet, zij kan alleen het voorliggende wetsvoorstel aannemen of verwerpen. In beide Kamers moet het voorstel met een gewone meerderheid worden aangenomen.

Als beide Kamers de overwegingswet hebben aangenomen, vindt ontbinding van de Tweede Kamer plaats. Kiezers kunnen zich zo over voorliggende Grondwetswijzigingen uitspreken. In de praktijk valt de ontbinding samen met de reguliere, vierjaarlijkse verkiezingen van de Tweede Kamer. De Eerste Kamer wordt niet ontbonden.

De nieuwe Tweede Kamer buigt zich vervolgens over de in de eerste lezing vastgestelde teksten. In de tweede lezing worden deze als wetsvoorstel ingediend. In de tweede lezing kunnen beide Kamers het voorstel alleen ongewijzigd aannemen of verwerpen. De Tweede Kamer heeft nog wel het splitsingsrecht, maar deze dient dan met tweederdemeerderheid te worden aangenomen.

Als de nieuwgekozen Tweede Kamer het wetsvoorstel met tweederdemeerderheid aanneemt, behandelt ook de Eerste Kamer het voorstel in tweede lezing. Ook de Eerste Kamer moet het voorstel met tweederdemeerderheid aannemen om de Grondwet te wijzigen.

Grondwetscommissie

Een grondwetscommissie houdt zich bezig met mogelijke grondwetsherzieningen. Vaak is een grondwetscommissie een staatscommissie: een niet-permanent adviesorgaan dat bij Koninklijk Besluit wordt ingesteld door de regering. De grondwetscommissie adviseert de regering en de Staten-General over mogelijke wijzigen.De adviezen kunnen vervolgens door de regering en/of de Tweede Kamer worden overgenomen.

2.

Bezwaren huidige systeem

Doordat de ontbinding vanwege een Grondwetsherziening in de praktijk meestal samenvalt met de reguliere ontbinding speelt de herziening geen rol bij de verkiezingen. Andere thema's, zoals werkgelegenheid, milieu en zorg zijn volop in discussie, maar herziening van de Grondwet niet. De meeste kiezers weten niet eens dat herziening van de Grondwet ook aan de orde is na de verkiezingen.

Het is bovendien onduidelijk hoe kiezers kunnen aangeven dat ze voor of tegen een bepaald voorstel zijn. Vaak zijn gelijktijdig verschillende voorstellen tot Grondwetsherziening aan de orde over uiteenlopende onderwerpen. De kiezers kunnen niet over de afzonderlijke wijzigingen stemmen, maar alleen op één partij.

Een tweede bezwaar is dat de verzwaarde meerderheid in tweede lezing herziening van de Grondwet moeilijk maakt. Doel van die verzwaarde procedure is dat de Grondwet niet lichtzinnig wordt gewijzigd. Dit gebeurt alleen als die wijziging brede steun heeft in het parlement (en theoretisch ook onder de bevolking). Als het echter te moeilijk is om de Grondwet te wijzigen, is er gevaar dat deze verwordt tot een dode letter en daarmee zijn waarde verliest.

Dat ook in de Eerste Kamer een versterkte meerderheid geldt, is in tegenspraak met de gedachte dat kiezers zich kunnen uitspreken over het wetsvoorstel. Zij kunnen de Eerste Kamer immers niet rechtstreeks kiezen. Om die reden vindt er ook geen ontbinding van de Eerste Kamer meer plaats. Het gevolg is dat een relatief klein aantal van 26 Eerste Kamerleden een wijzigingsvoorstel kan verwerpen dat in de Tweede Kamer met een ruime meerderheid is aangenomen en in theorie ook de zegen heeft van de bevolking.

Dit is nog niet zo lang geleden twee keer gebeurd. In 1999 werd tijdens de 'Nacht van Wiegel' een voorstel over het correctief referendum verworpen. In 2005 veroorzaakte PvdA-woordvoerder Ed van Thijn de zogenaamde Paascrisis door met zijn fractie tegen een Grondwetswijziging te stemmen die nodig was om een gekozen burgemeester te kunnen invoeren.

3.

Voordelen huidige systeem

De Nederlandse Grondwet is van hoger orde dan gewone wetten. Dit komt onder andere tot uitdrukking in de eis dat het staatshoofd, de ministers en de leden van de Staten-Generaal er trouw aan zweren en het feit dat uit artikel 140 van de Grondwet volgt dat bestaande wetten aangepast moeten worden aan wijzigingen in de Grondwet.

Omdat de Grondwet van hoger orde is, vinden voorstanders van de huidige herzieningsprocedure dat het niet de bedoeling is om regelmatig veranderingen in de Grondwet te stimuleren. De Grondwet moet volgens hen de gegroeide praktijk vastleggen en stabiliteit garanderen. Zij zien de Grondwet dan ook niet als een belemmering voor staatkundige vernieuwing, maar als een begeleidend document voor die vernieuwing.

De huidige stroeve herzieningsprocedure heeft twee doelen. In de eerste plaats het verzekeren van een geleidelijke, met de algemene volksgeest strokende constitutionele ontwikkeling. In de tweede plaats het verhinderen van een overijld doordrijven van kwalitatief slechte of door een toevallige meerderheid geëiste verandering. Voorstanders van het huidige systeem wijzen er daarom op dat het niet doorvoeren van geplande wijzigingen niet aan de procedure ligt, maar aan het feit dat er niet voldoende overeenstemming over is.

4.

Historische ontwikkeling

Tot 1848

De huidige procedure voor het wijzigen van de grondwet dateert grotendeels uit 1848. Voor die tijd vond een grondwetswijziging ook in twee lezingen in beide Kamers plaats, maar in tegenstelling tot de huidige regeling zag de tweede lezing er anders uit. Speciaal voor de tweede lezing van de grondwetsherziening werd het ledental van de Tweede Kamer verdubbeld. Die dubbele Tweede Kamer besprak het voorstel in tweede lezing. De Provinciale Staten - de kiezers van de toenmalige Tweede Kamerverkiezingen - kozen toen nieuwe Tweede Kamerleden. Het voorstel moest met drievierde van de stemmen worden aangenomen. Voor de Eerste Kamer waren deze extra vereisten niet nodig.

1848: Ontbinding van de Kamers

In 1848 kwam de Grondwetscommissie-Thorbecke met een nieuwe regeling. Tussen de twee lezingen zou een nieuwe Tweede Kamer moeten worden gekozen, die alleen voor de grondwetgevende vergadering zou optreden. Na aanvaarding van de tweede lezing in beide Kamers zou deze Tweede Kamer dan weer worden ontbonden.

De Tweede Kamer vond dat deze procedure te omslachtig was. Een deel van het voorstel werd gehandhaafd: na de eerste lezing werden de Eerste en Tweede kamer ontbonden. Na afhandeling van de tweede lezing konden de nieuw gekozen Kamers, zonder nieuwe verkiezingen, echter blijven voortbestaan.

1921

In 1920 stelde de meerderheid van de Staatscommissie-Ruijs de Beerenbrouck voor om voortaan binnen twee maanden na aanvaarding van een voorstel tot Grondwetsherziening een volksstemming te houden, indien dat voorstel in eerste lezing in één of beide Kamers met minder dan tweederde der stemmen was aangenomen. Om aangenomen te worden, moest het voorstel in de volksstemming eveneens een meerderheid van twee derden van de kiezers krijgen.

Bij de parlementaire behandeling keerden sommige fracties zich tegen een volksstemming. Zij zagen liever dat de Tweede Kamer zou worden ontbonden en nieuwe verkiezingen zouden worden gehouden. Sommige leden wilden dat over alle voorstellen tot Grondwetsherziening een referendum zou worden gehouden. Ook was er verschil van mening over de vraag of bij de volksstemming een tweederdemeerderheid of een gewone meerderheid moest gelden.

Het voorstel werd op 13 december 1921 met 45 tegen 43 stemmen verworpen.

1946

De Staatscommissie-Beel adviseerde in meerderheid tot de instelling van een apart te verkiezen Grondwetskamer. Na de aanvaarding van voorstellen tot Grondwetsherziening zouden niet langer beide Kamers worden ontbonden. Er moest een aparte Grondwetskamer worden gekozen. Om de Grondwet te herzien was in de Grondwetskamer een meerderheid van drie vijfden van het aantal leden nodig.

Het kabinet nam het voorstel over en diende een wetsvoorstel in. Bij de eerste lezing werd het in beide Kamers aangenomen, maar bij de tweede lezing was er in de Tweede Kamer geen tweederdemeerderheid.

1952

De Staatscommissie-Van Schaik stelde in 1951 voor de tweede lezing van een Grondwetsherziening te laten behandelen in een 'Kamer ad hoc'. Deze Grondwetskamer moest naast de bestaande Tweede en Eerste Kamer worden gekozen en zou dan alleen de Grondwetsherziening behandelen.

Anders dan in 1946 was voorgesteld, koos de Staatscommissie-Van Schaik voor de eis van tweederdemeerderheid om een voorstel aanvaard te krijgen.

Het kabinet nam dit voorstel op in een wetsvoorstel, maar toen bleek dat een Kamermeerderheid hier niet voor voelde, werd het voorstel ingetrokken.

1971

De Staatscommissie-Cals/Donner hield vast aan de behandeling in twee lezingen en aan behandeling in tweede lezing na verkiezingen met een vereiste tweederdemeerderheid. Wel stelde zij voor de tweede lezing te laten plaatsvinden in de Verenigde Vergadering.

In de Nota inzake het Grondwetsherzieningsbeleid nam het kabinet-Den Uyl dat advies in 1974 grotendeels over. Het zag echter geen rol bij de tweede lezing weggelegd voor de Eerste Kamer. Het was volgens het kabinet niet logisch om na de kiezersuitspraak nog eens behandeling in de Eerste Kamer te laten plaatsvinden. Ook voor een indirecte rol van de Eerste Kamer, via deelname van Eerste Kamerleden aan de Verenigde Vergadering, voelde het kabinet niet.

Na aanneming in 1975 van de motie-De Kwaadsteniet c.s., die iedere aantasting van de positie van de Eerste Kamer afwees, werd afgezien van verdere voorstellen op dit punt.

1995 Eind ontbinding Eerste Kamer

De bepaling dat beide Kamers moesten worden ontboden verloor met de jaren aan betekenis. Dit had te maken met veranderingen van de zittingsduur van de Eerste Kamer. Tot 1923 werd de Eerste Kamer voor negen jaar gekozen, waarbij iedere drie jaar een derde van de leden aftrad (en kon worden herkozen). In 1923 werd de zittingsduur zes jaar (met vernieuwing van de helft om de drie jaar). In die situatie was ontbinding van de Eerste Kamer enigszins zinvol, omdat dan in een keer alle leden zich aan verkiezing moesten onderwerpen. Sinds 1983 vindt verkiezing van alle Eerste Kamerleden om de vier jaar plaats. Aangezien na ontbinding van de Eerste Kamer haar kiescollege (namelijk de Provinciale Staten) niet worden ontbonden, verloor de verkiezing van een nieuwe Eerste Kamer aan betekenis (de Statenleden kozen dan immers vrijwel dezelfde Eerste Kamerleden als zij eerder al deden).

In 1986 vond voor de laatste keer na aanvaarding van voorstellen in eerste lezing ontbinding gevolgd door verkiezing van een (nieuwe) Eerste Kamer plaats. De Eerste Kamer trachtte tevergeefs de minister (Rietkerk ) te bewegen de verkiezing pas in 1987 te laten plaatsvinden, zodat geen tussentijdse ontbinding en verkiezing nodig was. Na advies van de Raad van State wees minister Rietkerk dit verzoek echter af, gelet op de tot dan geldende praktijk. In 1994 herhaalde dit zich. Ditmaal honoreerde minister Dales wel het verzoek van de Senaat om de ontbinding een jaar uit te stellen.

De Eerste Kamer werd na aanvaarding van voorstellen tot Grondwetsherziening niet in 1994, maar pas in 1995 ontbonden. Daardoor kon de verkiezing van de nieuwe Eerste Kamer samenvallen met het moment dat dit normaal gesproken toch al zou gebeuren.

2006

In 2006 deed de Nationale conventie de aanbeveling de herzieningsprocedure te verkorten tot één lezing. Nadat het door de vereiste tweederdemeerderheid in beiden Kamer zou zijn goedgekeurd, zou het voorstel aan een referendum moeten worden onderworpen.

Deze aanbevelingen hebben niet tot concrete voorstellen geleid.

2018

De Staatscommissie parlementair stelsel stelde voor, en eerder al de Staatscommissie Cals-Donner, om de tweede lezing niet afzonderlijk in achtereenvolgens de Tweede en Eerste Kamer te doen plaats vinden, maar in plaats daarvan in de Verenigde Vergadering van beide Kamers. Omdat de Tweede Kamer twee keer zoveel leden heeft als de Eerste Kamer, vermindert in dat geval de kans dat een relatief klein aantal Eerste Kamerleden het behalen van de vereiste tweederdemeerderheid in de weg staat. Het kabinet heeft deze suggestie overgenomen. Er heeft inmiddels een internetconsultatie plaatsgevonden over de voorgenomen aanpassing..

5.

Meer over