Zijn afsplitsingen in de Tweede Kamer eigenlijk wel een probleem?

woensdag 15 april 2015, analyse van Prof.Mr. Aalt Willem Heringa

Op 1 april 2015 schreef het presidium van de Tweede Kamer een brief aan de TK met aangehangen een notitie over afsplitsingen van fracties (34183, nr. 5). Deze notitie laat zien wat er wel mogelijk is en wat niet juridisch mogelijk is, en hoe andere parlementen met afsplitsingen omgaan. De nota bevat (nog) niet directe oplossingen maar inventariseert varianten en mogelijke denkrichtingen. Hoofdlijn is dat grondwettelijke rechten van Tweede Kamerleden dienen te worden gerespecteerd , maar dat de regeling van werkzaamheden als te vinden in het Reglement van Orde, onder erkenning van de grondwet, kan worden veranderd. Dat kan dus ook de organisatie in fracties betreffen waar het financiële tegemoetkomingen betreft en de werkwijze ten aanzien van de samenstelling van commissies, spreektijd in plenaire debatten en andere kwesties.

De problematiek kan vanuit het formele staatsrecht worden benaderd, namelijk dat kamerleden een individueel mandaat hebben en dus allen gelijkelijk dienen te worden behandeld en dezelfde rechten hebben. Een andere benadering is echter vanuit het feitelijke gegeven dat normaliter gekozenen verkozen zijn via partijlijsten en met minder stemmen dan de kiesdeler. Dat wil zeggen dat zij het op eigen houtje niet hadden gered.

Zuiver staatsrechtelijke benadering

De eerste benadering geeft leden van het parlement, ongeacht de omvang van de fractie of wanneer die ontstaan is, gelijke rechten op alle faciliteiten. Waarom zou namelijk een na de verkiezingen gevormde fractie anders behandeld worden dan een door verkiezingen gevormde fractie? Het formele antwoord kan uiteraard zijn dat er alleen in het tweede geval een expliciet kiezersmandaat is voor de fractie, en in het eerste geval niet. Op zichzelf kan dat verschil doen rechtvaardigen dat nadien gevormde afsplitsingen niet kunnen gaan behoren tot een separate nieuwe fractie. 

Vraag zou echter wel zijn of het grondwettelijk toelaatbaar is om een lid van het parlement in aanzienlijke mate te beperken in de deelname aan debatten of interrupties of aangaande lidmaatschap van een commissie. Lidmaatschap van het parlement houdt toch in, kan betoogd worden, dat alle leden alle parlementaire rechten hebben en horen daar niet alleen het vragenrecht toe, maar toch ook het recht om te kunnen spreken en participeren aan debatten? Is dat niet het wezen van het lidmaatschap zoals dat voortvloeit uit art. 66 en 67 Grondwet? Dat recht mag met praktische regelingen worden beperkt (‘geregeld’) maar toch niet dusdanig dat de kern ervan wordt aangetast? Of dat de beperking niet in verhouding staat tot het ermee te dienen belang. Dat wil zeggen, hoe zwaar zijn de bezwaren en nadelen van afsplitsingen voor het parlementaire werk?

Partij-politieke benadering

Een andere benadering is ingegeven door het feit dat parlementariërs in feite worden verkozen via partijlijsten; weliswaar gaat de grondwet uit van verkiezing en mandaat van individuele leden, maar feit is dat verkiezingen gaan langs de lijn van partijprogramma’s, lijsttrekkers en politieke partijen. Is het dan niet raar dat een individueel lid ‘zo maar’ kan afsplitsen en een eigen nieuwe fractie kan vormen. Het eerste kan grondwettelijk, maar het tweede volgt daar niet expliciet uit. Bezwaar van deze benadering is dat de grondwet parlementariërs nog steeds als individuen ziet, die immuniteit hebben en zonder last stemmen. De ultieme consequentie daarvan lijkt te zijn dat de fracties of de partijen geen dwang kunnen uitoefenen, waarvan de keerzijde is dat een parlementariër moet kunnen ontsnappen aan fractiedwang.

Andere vraag is of het probleem werkelijk zo groot is dat getornd moet gaan worden aan de praktijk dat afsplitsingen erkend kunnen worden als fracties, ook al hebben we de laatste twee jaren wel erg veel afsplitsingen. Is dat werkelijk een onwerkbare situatie, of is de onwerkbaarheid er door de volatiliteit van de kiezers, de versnippering na verkiezingen, met grote partijen die niet groot meer zijn. Dan is de beperking van afsplitsingen een verkeerde remedie.

Het is nu aan de Tweede Kamer om met deze notitie in te stemmen en te doen voorleggen aan de commissie voor de Werkwijze met het verzoek om nadere voorstellen. Wordt vervolgd, al denk ik dat dat vervolg er niet zal komen.