Grondwet en een algemene bepaling

Veel landen hebben voorafgaand aan hun Grondwet een preambule, of een algemene bepaling staan. Doel daarvan is een relatie te leggen tussen de grondwet en degenen voor wie die Grondwet bestemd is. Zo'n preambule of algemene bepaling bevat dan verwijzingen naar begrippen als rechtsstaat, democratie en grondrechten. Nederland kent in de grondwet zo'n algemene bepaling (nog) niet. Een voorstel om in de Nederlandse Grondwet zo'n bepaling op te nemen hebben in eerste lezing zowel Tweede als Eerste Kamer aangenomen en wacht nu op de tweede lezing.

De Staatscommissie Thomassen kwam in 2010 met de aanbeveling aan de Grondwet een preambule op te nemen waarin zou worden bepaald dat:

  • Nederland een democratische rechtsstaat is
  • de overheid de menselijke waardigheid, de grondrechten en de fundamentele rechtsbeginselen eerbiedig eerbiedigt en waarborgt
  • het openbaar gezag alleen uitgeoefend wordt krachtens de Grondwet of de wet

Het kabinet-Rutte I volgde het advies niet, omdat een dergelijke preambule of algemene bepaling qua karakter niet paste in de Grondwet en/of de geschiedenis van de Grondwet. Bij de behandeling van het rapport van de commissie-Thomassen in de Eerste Kamer nam deze Kamer de motie-Engels aan. De Eerste Kamer drong er daarin op aan toch een algemene bepaling in de Grondwet op te nemen waarin wordt uitgedrukt dat Nederland een democratische rechtsstaat.

In 2016 diende het Kabinet-Rutte II daarop een wetsvoorstel in om vóór artikel 1 van de Grondwet een ongenummerd artikel op te nemen met de bepaling dat de Grondwet de grondrechten en de democratische rechtstaat waarborgt.

De Tweede Kamer is op 6 juni 2017 in met het voorstel akkoord gegaan . De Eerste Kamer nam op 6 maart 2018 het voorstel aan zodat het voorstel na de volgende Tweede Kamerverkiezingen in tweede bezing kan worden behandeld.

Inhoudsopgave van deze pagina:

1.

Het voorstel

regeringsvoorstel

Voor hoofdstuk 1 van de Grondwet wordt een ongenummerd artikel toegevoegd

 

De Grondwet waarborgt de democratie, de rechtsstaat en de grondrechten.

amendement-Koopmans

De Tweede Kamer nam het amendement Koopmans aan waardoor het voorgestelde artikel komt te luiden

 

De Grondwet waarborgt de grondrechten en de democratische rechtsstaat.

2.

Historie

Internationale context

Veel andere Europese landen hebben een preambule voorafgaand aan de grondwet. Landen zoals Noorwegen, Tsjechië, Zweden en Spanje verwijzen naar de belangen van democratie, rechtstaat en grondrechten. Ook de Raad van Europa noemt deze drie pijlers. In de Duitse, Italiaanse, Franse, Canadese en Zwitserse Grondwet wordt er naar één of meerdere van de beginselen verwezen. Bijna al deze landen hebben een vorm van constitutionele toetsing. Nederland heeft dit niet en wetten zouden dus niet kunnen worden getoetst aan de algemene bepaling. De bepaling is enkel om een normatief karakter te geven.

Nationale context

Discussie over het toevoegen van een preambule of een algemene bepaling is niet nieuw. Als in de jaren vijftig van de vorige eeuw kwam het aan de orde. Zo bevat Het Statuut van het Koninkrijk der Nederlanden uit 1954 wel een preambule. Deze tekst is gericht op de ondertekenaars van het Statuut. In 2006 adviseerde de Nationale Conventie de regering om een brede discussie over een preambule te beginnen.

De Staatscommissie-Thomassen adviseerde in 2010 om een algemene bepaling aan te nemen.

Voorstel tot algemene bepaling

De regering koos er aanvankelijk voor om het advies van de Staatscommissie niet uit te werken. Het voorstel zou qua karakter niet in de Grondwet(geschiedenis) passen. De Eerste Kamer nam in 2012 de motie-Engels aan waarin de regering gevraagd werd met een voorstel te komen voor de algemene bepaling. Minister Plasterk kwam met een notitie waarin een beknopte, een middellange en een extensieve variant van de algemene bepaling werden genoemd.

In 2016 diende Kabinet-Rutte II geïnspireerd door de formulering van de Staatscommissie en de beknopte variant van Plasterk een voorstel voor opname van een algemene bepaling in. Deze bepaling was: "De Grondwet waarborgt de democratie, de rechtstaat en de grondrechten."

De Afdeling advisering van de Raad van State raadde aanvankelijk af om het voorstel naar de Tweede Kamer te sturen. De afdeling vond dat de normatieve betekenis en reikwijdte van de algemene bepaling niet goed genoeg waren uiteengezet. De regering gaf in een reactie weer de formulering niet te wijzigen, maar bood wel verdere toelichting over de algemene bepaling.

In de Tweede Kamer volgden er een reeks amendementen op het voorstel door onenigheid over de inhoud en het nut van de algemene bepaling. Hierdoor waren er (inclusief het wetsvoorstel zelf) zeven verschillende voorstellen ter stemming gebracht.

Uiteindelijk werd bij stemming gekozen voor het amendement van Koopmans (VVD) dat de bepaling veranderde tot: "De Grondwet waarborgt de grondrechten en de democratische rechtstaat." Dit zou de drieslag (democratie, rechtstaat, grondrechten) beter samenvoegen, gaf de verbinding tussen democratie en rechtstaat weer en behield de indeling van de Grondwet (eerst grondrechten, dan democratie en rechtstaat).