Een Grondwetdag in de Tweede Kamer: dat smaakt naar meer!

maandag 25 april 2022, analyse van mr. dr. Manon Julicher en Joost Sneller

Woensdag 30 maart was het een feit. Een heuse Grondwetdag in de Tweede Kamer! Maar liefst vijf tweede lezingen van grondwetsherzieningen stonden op de agenda. Het ging allereerst om twee bepalingen die aan de Grondwet zouden worden toegevoegd: een algemene bepaling en het recht op een eerlijk proces. Ook werd het brief,- telefoon, - en telegraafgeheim gemoderniseerd zodat ook digitale communicatiemiddelen in de toekomst worden beschermd. En als laatste sprak de Kamer over twee vooral technische wijzigingen: de herijking van de herzieningsprocedure en het vervallen verklaren van enkele additionele artikelen. Allemaal cadeautjes die minister Hanke Bruins Slot op haar bord kreeg uit de vorige Kamerperiode.

Zoveel grondwetswijzigingen op één dag, dat gebeurde voor het laatst in 1995. En toen waren de besproken wijzigingen een stuk minder ingrijpend. Vooral het voorstel om een algemene bepaling aan de Grondwet toe te voegen deed nu stof opwaaien. ‘De Grondwet waarborgt de grondrechten en de democratische rechtsstaat’, luidt het voorstel. Het was de enige wijziging waarvan de vereiste twee derde meerderheid vooraf geen zekerheid was. Uitgesproken tegenstanders waren de PVV, FvD en de SGP. Zij zagen geen toegevoegde waarde in deze ‘louter symbolische’ bepaling. In haar tijd als CDA-Kamerlid was dit argument ook voor minister Bruins Slot reden om tegen te stemmen. Maar tijdens het debat in tweede lezing was het CDA van mening veranderd, vooral door de toeslagenaffaire. De algemene bepaling ziet zij nu als welkome opdracht aan de overheid om ‘de grondrechten in het oog te houden en de weerbaarheid van de democratische rechtsstaat te versterken’. Ook de minister kon zich hierin vinden. Zij had nu immers ‘een andere rol’.

Wat men van de draai van het CDA ook moge vinden, het zorgde voor een twee derde meerderheid in de Tweede Kamer. Wij zijn daar blij mee. De Grondwet is het juridisch fundament onder onze democratische samenleving. Het moet dan ook de essentialia van ons staatsbestel bevatten en daar past een expliciete vermelding van de democratische rechtsstaat en de grondrechten bij. Evenwel is er zeker wat af te dingen op de formulering van de bepaling die nu naar de Eerste Kamer gaat. Beter was het geweest om dichter te blijven bij het voorstel dat de Staatscommissie Grondwet in 2010 deed. Haar voorstel luidde:

  • 1. 
    Nederland is een democratische rechtsstaat.
  • 2. 
    De overheid eerbiedigt en waarborgt de menselijke waardigheid, de grondrechten en de fundamentele rechtsbeginselen.
  • 3. 
    Openbaar gezag wordt alleen uitgeoefend krachtens de Grondwet of de wet.

Hier wordt niet de Grondwet, maar de overheid als de waarborgende actor bestempeld. En wordt de democratische rechtsstaat meer geconcretiseerd en ook het legaliteitsbeginsel genoemd. Maar een amendement om dit te bewerkstelligen haalde het niet en in tweede lezing is aanpassing een gepasseerd station. Dan moeten de knopen worden geteld. De huidige bepaling is alsnog beter dan helemaal geen vermelding van de democratische rechtsstaat in onze Grondwet. Het sluit aan bij het doel van het wijzigingsvoorstel om de essentialia van het staatsbestel beter in de Grondwet op te nemen.

Er is één vraag die evenwel blijft liggen. Naast het beter expliciteren van de essentialia van het staatsbestel was een ander hoofddoel van de voorgestelde wijzigingen – niet alleen van de algemene bepaling, maar ook van de andere voorstellen – om ‘het waarborgkarakter’ van de Grondwet te versterken. Maar als deze twee doelen zo belangrijk zijn, waren dan niet andere wijzigingen ook, of juist meer, geboden?

Voor het versterken van het waarborgkarakter van de Grondwet denken we dan natuurlijk als eerste aan het afschaffen van het toetsingsverbod. Zodat rechters wetten kunnen toetsen aan (onderdelen van) de Grondwet. Dat levert extra rechtsbescherming en machtenspreiding op. Het kan de Grondwet ook meer tot leven brengen. De Tweede Kamer heeft inmiddels meermaals opgeroepen om daar werk van te maken, maar vooralsnog is het wachten op voorstellen van het kabinet.

We denken ook aan de grondrechten. Want met het toevoegen van het recht op een eerlijk proces en het moderniseren van het communicatiegeheim maken we een begin. Maar dan zijn we er zeker niet. Hoe zit het bijvoorbeeld met het artikel over het recht op vrijheid van meningsuiting? In de Grondwet wordt gesproken van ‘de vrijheid van drukpers’ die ‘behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet’ kan worden beperkt. Wie begrijpt dit artikel nog? Je moet er een juridische studie op hebben zitten wil je een beetje weten waar het over gaat. Dat kan niet de bedoeling zijn voor een van de oudste en meest bevochten grondrechten in onze samenleving.

Met de toeslagenaffaire in het achterhoofd zou daarnaast een ‘recht op een behoorlijk bestuur’ in de Grondwet niet misstaan. Een bepaling die aangeeft dat burgers recht hebben op een snelle, fatsoenlijke en onpartijdige behandeling door overheidsorganen. Dat geeft een duidelijk signaal aan wetgever en bestuur om de burger centraal te stellen bij het maken en uitvoeren van wetten. Meer nog dan de algemene bepaling.

We noemen ook het legaliteitsvereiste. De overheid heeft geen bevoegdheden zonder dat de wet die aan haar heeft gegeven. We zagen het misgaan de afgelopen tijd. Denk aan de aanwijzing die de Staatssecretaris van Justitie & Veiligheid aan gemeenten gaf om vluchtelingen op te vangen. Of het online gebiedsverbod dat in Utrecht door de burgemeester is opgelegd zonder dat duidelijk was op welke wettelijke basis dit steunde. Of de procesafspraken die opeens gemaakt worden tussen het OM en verdachten. Allemaal ingrepen van de overheid zonder dat duidelijke wettelijke bevoegdheden vaststaan. Allemaal ingrepen die laten zien dat een geheugensteun in de Grondwet aan de wetgever om het legaliteitsvereiste beter in acht te nemen nodig is.

Ook wat betreft het beter expliciteren van de essentialia van het Nederlandse staatsbestel in de Grondwet kan aan andere wijzigingen worden gedacht. De Grondwet is verouderd; zij ademt nog heel erg de sfeer van het Nederland uit de 19e eeuw. Het meest treffend wordt dat duidelijk als we de rol van de Koning in de Grondwet bezien. Die is groot. Hij krijgt zelfs een apart hoofdstuk met tientallen artikelen, meteen na de grondrechten. Los van de inhoud van deze bepalingen kunnen we de vraag stellen: is dat nog wel van deze tijd? Zou het niet beter zijn om een deel van deze bepalingen over te hevelen naar een wet in formele zin? Wij denken van wel.

Het zou mooi zijn als het kabinet ambitie toont en werk maakt van deze voorstellen. Of deze in ieder geval in overweging neemt. Het sluit aan bij de ‘trend van staatrechtelijk denken’ die de Nederlandse Orde van Advocaten signaleerde toen zij in aanloop naar de Tweede Kamerverkiezingen van 2021 alle verkiezingsprogramma’s doorlichtte op rechtsstatelijkheid. De tijd is rijp voor herzieningen. We zien dat terug in de politieke praktijk. Denk aan de gedraaide positie van het CDA bij de algemene bepaling of de beweging bij partijen op het dossier constitutionele toetsing. Het geeft aan dat men openstaat voor veranderingen. Niet alleen voor de vijf herzieningen die nu naar de Eerste Kamer gaan, maar ook voor andere wijzigingen. Hopelijk kan dit sentiment ook iets betekenen bij de stemmingen over het initiatiefvoorstel van de SP om het correctief bindend referendum in de Grondwet op te nemen. Bij de behandeling in tweede lezing leek de Kamer verdeeld. Maar de kaarten zijn nog niet geschud!

We sluiten af met een oproep aan zowel de Kamer als het kabinet: Laat ons niet blind zijn voor het constitutioneel momentum dat heerst. Een volgende Grondwetsdag mag niet weer 27 jaar op zich laten wachten.

 

Manon Julicher is gepromoveerd op een proefschrift over de Grondwet en is beleidsmedewerker bij de Tweede Kamerfractie van D66.

Joost Sneller is Tweede Kamerlid voor D66.