Om de Nederlandse Grondwet te wijzigen, moet een vrij zware procedure worden doorlopen. Er zijn twee lezingen in het parlement nodig en bij de stemming in de tweede lezing is in beide Kamers een tweederde meerderheid vereist. In 1848 is vastgelegd dat vr de tweede lezing plaatsvindt, verkiezingen moeten worden gehouden. Kiezers moeten zich zo over de wijziging(en) kunnen uitspreken.

Reden voor die verzwaarde procedure is dat de Grondwet de belangrijkste beginselen van ons staatsbestel bevat. Herziening van de Grondwet mag daarom niet aan de 'waan van de dag' onderhevig zijn en een herziening mag alleen plaatsvinden als daarvoor brede steun is.

Hoe is de herzieningsprocedure tot stand gekomen en welke voor- en nadelen zitten daaraan? Tevens wordt in dit issue belicht welke discussies zich hebben afgespeeld rond de wijze van grondwetsherziening en aan alternatieven die daarvoor kunnen worden aangedragen.

1.

Historische ontwikkeling

De huidige procedure voor Grondwetsherziening dateert grotendeels uit 1848. Voor die tijd vond Grondwetsherziening ook in beide Kamers in twee lezingen plaats. Tot 1848 was in de Tweede Kamer een drievierde meerderheid nodig en bovendien moest tweederde van alle leden aanwezig zijn. Voorafgaand aan de tweede lezing werd het ledental van de Tweede Kamer bovendien verdubbeld, waartoe de Provinciale Staten - die toen als kiezers optraden bij de Tweede Kamerverkiezingen - nieuwe Tweede Kamerleden kozen.

In de Eerste Kamer waren toen geen extra vereisten nodig (noch verdubbeling van het aantal leden, noch een versterkte meerderheid).

In 1848 kwam de Grondwetscommissie-Thorbecke met een nieuwe regeling. De twee lezingen werden gehandhaafd, maar het voorstel ging uit van verkiezing van een nieuwe Tweede Kamer, die alleen als grondwetgevende vergadering zou optreden. Na aanvaarding (in beide Kamers) van de tweede lezing zou de Tweede Kamer weer worden ontbonden, om daarna - na nieuwe verkiezingen - als regulier parlement te gaan optreden.

De Tweede Kamer oordeelde dat deze procedure te omslachtig was. Zij handhaafde wel de twee lezingen en bepaalde eveneens dat na aanvaarding van voorstellen in eerste lezing Tweede en Eerste Kamer moesten worden ontbonden. De nieuw gekozen Kamers konden de tweede lezing afhandelen, maar vervolgens - zonder nieuwe verkiezingen - blijven voortbestaan.

Slechts een enkel lid vond ook deze procedure te omslachtig (met name de tweede lezing in de Eerste Kamer, met voorafgaande ontbinding van de Eerste Kamer). De meerderheid stemde echter in met de nieuwe regeling.

2.

Wijziging in 1995

De bepaling dat beide Kamers moesten worden ontbonden, verloor wat de Eerste Kamer betrof allengs aan betekenis. Tot 1923 werd de Eerste Kamer voor negen jaar gekozen, waarbij iedere drie jaar een derde van de leden aftrad (en kon worden herkozen). In 1923 werd de zittingsduur zes jaar (met vernieuwing van de helft om de drie jaar). In die situatie was ontbinding van de Eerste Kamer nog enigszins zinvol, omdat dan in een keer alle leden zich aan verkiezing moesten onderwerpen.

Vanaf 1983 vindt verkiezing van alle Eerste Kamerleden om de vier jaar plaats. Aangezien na ontbinding van de Eerste Kamer haar kiescollege (namelijk de Provinciale Staten) niet worden ontbonden, verloor de verkiezing van een nieuwe Eerste Kamer aan betekenis (de Statenleden kozen dan immers vrijwel dezelfde Eerste Kamerleden als zij eerder al deden).

In 1986 vond voor de laatste keer na aanvaarding van voorstellen in eerste lezing ontbinding gevolgd door verkiezing van een (nieuwe) Eerste Kamer plaats. De Eerste Kamer trachtte tevergeefs de minister (Rietkerk) te bewegen de verkiezing pas in 1987 te laten plaatsvinden, zodat geen tussentijdse ontbinding en verkiezing nodig was. Na advies van de Raad van State wees minister Rietkerk dit verzoek echter af, gelet op de tot dan geldende praktijk.

In 1994 herhaalde dit zich. Ditmaal honoreerde minister Dales wel het verzoek van de Senaat om de ontbinding een jaar uit te stellen. De Eerste Kamer werd na aanvaarding van voorstellen tot Grondwetsherziening niet in 1994, maar pas in 1995 ontbonden. Daardoor kon de verkiezing van de nieuwe Eerste Kamer samenvallen met het moment dat dit normaal gesproken toch al zou gebeuren.

Tegelijkertijd werd de herzieningsprocedure aangepast. De ontbinding en verkiezing van de Eerste Kamer werd uit de Grondwet geschrapt.

3.

Voorstellen tot verandering

Er zijn diverse voorstellen gedaan om tot een andere herzieningsprocedure te komen. In 1921, 1946 en 1952 werden wetsvoorstellen ingediend, maar geen daarvan bereikte de eindstreep.

1921

De meerderheid van de Staatscommissie-Ruijs de Beerenbrouck stelde in 1920 voor om voortaan binnen twee maanden na aanvaarding van een voorstel tot Grondwetsherziening een volksstemming te houden, indien dat voorstel in eerste lezing in n of beide Kamers met minder dan tweederde der stemmen was aangenomen. Om aangenomen te worden, moest het voorstel in de volksstemming eveneens een meerderheid van twee derden van de kiezers krijgen.

Bij de parlementaire behandeling keerden sommige fracties zich tegen een volksstemming. Zij zagen liever dat de Tweede Kamer zou worden ontbonden en nieuwe verkiezingen zouden worden gehouden. Sommige leden wilden dat over alle voorstellen tot Grondwetsherziening een referendum zou worden gehouden. Ook was er verschil van mening over de vraag of bij de volksstemming een tweederde meerderheid of een gewone meerderheid moest gelden.

Het voorstel werd op 13 december 1921 met 45 tegen 43 stemmen verworpen.

1946

De Staatscommissie-Beel adviseerde in meerderheid tot de instelling van een apart te verkiezen Grondwetskamer. Na de aanvaarding van voorstellen tot Grondwetsherziening zouden niet langer beide Kamers worden ontbonden. Er moest een aparte Grondwetskamer worden gekozen. Om de Grondwet te herzien was in de Grondwetskamer een meerderheid van drie vijfden van het aantal leden nodig.

Het kabinet nam het voorstel over en diende een wetsvoorstel in. Bij de eerste lezing werd het in beide Kamers aangenomen, maar bij de tweede lezing was er in de Tweede Kamer geen tweederde meerderheid.

1952

De Staatscommissie-Van Schaik stelde in 1951 voor de tweede lezing van een Grondwetsherziening te laten behandelen in een 'Kamer ad hoc'. Deze Grondwetskamer moest naast de bestaande Tweede en Eerste Kamer worden gekozen en zou dan alleen de Grondwetsherziening behandelen.

Anders dan in 1946 was voorgesteld, koos de Staatscommissie-Van Schaik voor de eis van tweederde meerderheid om een voorstel aanvaard te krijgen.

Het kabinet nam dit voorstel op in een wetsvoorstel, maar toen bleek dat een Kamermeerderheid hier niet voor voelde, werd het voorstel ingetrokken.

1971

De Staatscommissie-Cals/Donner hield vast aan de behandeling in twee lezingen en aan behandeling in tweede lezing na verkiezingen met een vereiste tweederde meerderheid. Wel stelde zij voor de tweede lezing te laten plaatsvinden in de Verenigde Vergadering.

In de Nota inzake het Grondwetsherzieningsbeleid nam het kabinet-Den Uyl dat advies in 1974 grotendeels over. Het zag echter geen rol bij de tweede lezing weggelegd voor de Eerste Kamer. Het was volgens het kabinet niet logisch om na de kiezersuitspraak nog eens behandeling in de Eerste Kamer te laten plaatsvinden. Ook voor een indirecte rol van de Eerste Kamer, via deelname van Eerste Kamerleden aan de Verenigde Vergadering, voelde het kabinet niet.

Na aanneming in 1975 van de motie-De Kwaadsteniet c.s., die iedere aantasting van de positie van de Eerste Kamer afwees, werd afgezien van verdere voorstellen op dit punt.

2006

In 2006 deed de Nationale conventie de volgende aanbevelingen:

  • 1. 
    Grondwetsherziening vindt plaats in n lezing
  • 2. 
    In beide Kamers blijft een tweederde meerderheid vereist
  • 3. 
    Elk voorstel tot Grondwetsherziening wordt na goedkeuring door de Staten-Generaal aan een referendum onderworpen

Deze aanbevelingen hebben niet tot concrete voorstellen geleid.

4.

Vraagpunten

De belangrijkste vraagpunten zijn:

  • Zijn altijd twee lezingen nodig?
  • Welke bijzondere eisen (bijvoorbeeld een versterkte meerderheid) zijn wenselijk?
  • Is een rol van de kiezer altijd nodig?
  • Als een rol van de kiezers wenselijk is, hoe kan dit dan het beste worden vormgegeven?
  • Als een (correctief) referendum wordt ingevoerd, moet daarbij dan een gewone of een tweederde meerderheid worden verlangd?
  • Is een rol van de Eerste Kamer bij de tweede lezing nodig?
  • Moeten alle onderdelen van de Grondwet wel kunnen worden gewijzigd?

5.

Voor- en nadelen diverse varianten

De volgende varianten zijn mogelijk.

Huidige procedure handhaven

Voordeel:

  • de bestaande waarborgen tegen de 'waan van de dag' blijven gehandhaafd;
  • de rol van de Eerste Kamer is hetzelfde als bij de normale wetgevende procedure.

Nadelen:

  • een kiezersuitspraak is door de combinatie met reguliere verkiezingen feitelijk onmogelijk (bij Tweede Kamerverkiezingen staan andere onderwerpen centraal, de Grondwetsherziening speelt in de praktijk geen enkele rol);
  • omdat er meerdere - vaak zeer uiteenlopende - voorstellen aan de orde zijn, is een eenduidige kiezersuitspraak sowieso onmogelijk;
  • zelfs als kiezers in theorie een oordeel uitspreken, dan is er geen enkele garantie dat partijen die keuze volgen;
  • het is onlogisch dat de Eerste Kamer een rol heeft bij de tweede lezing (zeker wanneer wordt vastgehouden aan de fictie dat kiezers zich hebben kunnen uitspreken);
  • het is onlogisch dat een wetsvoorstel dat in de Tweede Kamer een ruime meerderheid heeft gekregen, door slechts 26 Eerste Kamerleden alsnog kan worden geblokkeerd. Bovendien kan het voorkomen dat de Eerste Kamer eerst een voorstel aanneemt en dat die Kamer in zelfde samenstelling bij de tweede lezing het voorstel verwerpt

Afzonderlijk te verkiezen Grondwetskamer

Voordeel:

  • de Grondwet staat centraal bij verkiezingen (een herziening is niet langer 'ondergesneeuwd' door andere onderwerpen).

Nadelen:

  • voor min of meer onomstreden voorstellen (technische wijzigingen) is dit een erg zwaar middel;
  • er is een extra verkiezing nodig; een duidelijke kiezersuitspraak is feitelijk alleen te verkrijgen als voorstellen in n ontwerp worden voorgelegd aan de kiezers.

Behandeling in tweede lezing door de Verenigde Vergadering

Voordelen:

  • de huidige procedure blijft bestaan, maar de relatief belangrijke stem van Eerste Kamer wordt minder groot.

Nadelen:

  • er blijft een rol van de indirect gekozen Eerste Kamer, nadat de kiezers zich hebben uitgesproken;
  • de bezwaren tegen de huidige procedure blijven verder onverminderd bestaan.

Altijd een referendum na de eerste lezing

Voordeel:

  • kiezers kunnen zich rechtstreeks uitspreken.

Nadelen:

  • soms zijn er erg veel uiteenlopende onderwerpen aan de orde;
  • integrale herziening van de Grondwet (zoals in 1983) is bijna onmogelijk, omdat er dan tientallen referenda moeten worden gehouden;
  • niet bij alle onderwerpen is zo'n zware procedure nodig;
  • als bij een referendum slechts een gewone meerderheid wordt verlangd, zijn er minder waarborgen tegen 'de waan van de dag'.

En lezing in beide Kamers (met versterkte meerderheid), maar daarna mogelijkheid correctief referendum

Voordelen:

  • kiezers kunnen zelf aangeven of een volksstemming gewenst is;
  • niet alle voorstellen hoeven te worden onderworpen aan een zware procedure met twee lezingen.

Nadeel:

  • als bij het correctief referendum een gewone meerderheid wordt verlangd, zijn er minder waarborgen tegen 'de waan van de dag'.

Variatie in procedure al naar gelang de aard van het voorstel

Toelichting: In het hoofdstuk 'Verandering van de Grondwet' wordt aangegeven voor welke onderdelen van de Grondwet een verzwaarde (bijvoorbeeld met verplicht referendum) of een gewone herzieningsprocedure moet gelden.

Voordeel:

  • alleen bij essentile wijzigingen zou een referendum kunnen worden verlangd.

Nadeel:

  • het is moeilijk aan te geven voor welke onderdelen een zwaardere procedure moet gelden.

Onveranderbare delen van de Grondwet

Toelichting: van sommige kernwaarden (burger- en mensenrechten) zou kunnen worden bepaald dat ze nooit meer veranderen (wie zou de vrijheid van godsdienst of de vrijheid van meningsuiting willen afschaffen?).

Voordeel:

  • door essientile onderdelen uit te sluiten, is een lichtere procedure bij andere onderdelen van de Grondwet minder bezwaarlijk.

Nadeel:

  • het is moeilijk om aan te geven welke onderdelen 'onveranderbaar' moeten worden verklaard.

                                                                                                                                                                         

 

Inhoud

  • Contact
  • Home