De voortzetting van de behandeling van de wetsontwerpen: Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake grondrechten - Handelingen Eerste Kamer 1978-1979 26 juni 1979 orde 2
Inhoudsopgave van deze pagina:
Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van de wetsontwerpen: Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake grondrechten (13872); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strek kende tot opneming van bepalingen inzake sociale grondrechten (13873).
De beraadslaging wordt hervat. D Minister Wiegel: Mijnheer de Voorzitter! De Minister-President was tot zijn spijt wegens dringende ambtsverplichtingen elders niet in de gelegenheid de eerste termijn van de zijde van uw Kamer bij te wonen. Hij had het stellige voornemen vanmorgen wèl aanwezig te zijn, maar moest daarvan helaas afzien in verband met een extra vergadering van de Ministerraad. Voordat ik begin met de beantwoording van de beschouwingen die verleden week in deze Kamer zijn gehouden en van de vragen die hierbij zijn gesteld, wil ik graag mijn grote voldoening uitspreken over het feit dat thans de eerste van een groot aantal wetsontwerpen tot wijziging van de Grondwet in de plenaire vergadering van deze Kamer aan de orde is. De ontwerpen zijn ingediend onder de primaire verantwoordelijkheid van mijn ambtsvoorganger, thans lid van uw Kamer. Aanvankelijk zag het ernaar uit dat nog onder zijn bewind de ontwerpen in deze Kamer behandeld zouden worden, maar door de politieke loop der dingen in het voorjaar van 1977 is het daarvan niet gekomen. Nu, ruim twee jaar later, is het dan zover. Ik veronderstel dat het mijn ambtsvoorganger genoegen doet om, al is het dan met vertraging en in een andere hoedanigheid, toch als deel van de wetgevende macht te kunnen medewerken aan het feit dat zijn geesteskinderen wellicht het Staatsblad kunnen bereiken. Mijnheer de Voorzitter! Door enkele sprekers is met enige scepsis gesproken over het belang van de thans aanhangige Grondwetsherziening. Ik kom hierop uiteraard nog terug, maar ik wil beginnen met het uitspreken van mijn erkentelijkheid aan het adres van alle geachte afgevaardigden die veel waardering hebben geuit voor het werk dat is verzet. Ik waardeer het bijzonder dat hun dank ook uitging naar mijn medewerkers, van wie ik in de tijd dat ik nu Minister van Binnenlandse Zaken ben, heb kunnen constateren dat zij zich tot het uiterste hebben ingezet en ook bij het vervolg van de Grondwetsherziening willen inzetten om ervoor te zorgen dat tijdig en gedegen de verdere behandeling van de wijziging van de Grondwet ter hand kan worden genomen.
Eerste Kamer 26 juni 1979
Ingekomen stukken Grondwet
1151
Wiegel Over het belang van de Grondwet als zodanig heeft de heer De Gaay Fortman jr. verleden week terecht opgemerkt, dat de Grondwet de basis en de waarborg van de democratische rechtsorde vormt. Er wordt tegenwoordig wel op gewezen dat men het belang van een grondwet voor de staatkundige en maatschappelijke samenleving niet moet overschatten. Ik zal dat niet bestrijden, maar ik meen dat er evenzeer op gewezen mag worden dat de betekenis van de Grondwet ook niet moet worden onderschat. De vastlegging van een aantal staatkundige waarden in de Grondwet heeft er zonder twijfel in belangrijke mate toe bijgedragen dat Nederland een democratische rechtsstaat is. Vanzelfsprekend is het niet zo dat de beleving van de waarden van die rechtsstaat geheel van de formulering afhangt in de grondwettelijke bepalingen, maar wel kan worden gezegd dat bij de verdediging en de verdere ontwikkeling van deze waarden de grondwetsbepalingen een belangrijke rol hebben gespeeld, zowel in het verdere als in het meer recente verleden. Ik behoef maar enkele elementen uit onze Grondwet te noemen om dat te onderstrepen: de vrijheid van onderwijs, de ministeriële verantwoordelijkheid, het algemeen kiesrecht met de evenredige vertegenwoordiging, de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, de eigen positie van de lagere openbare lichamen en niet in de laatste plaats de grondrechten die ongetwijfeld het belangrijkste onderdeel vormen van de thans in deze Kamer aan de orde zijnde grondwetsherzieningsontwerpen. Wat is nu de betekenis van de grondwetsherziening die wij thans ondernemen? Die vraag is door een aantal sprekers aangeroerd. Verschillende van hen -ik noem mevrouw Van der Meer en de heren Voute, Diepenhorst en Feij -hebben in verschillende bewoordingen twijfel geuit over het nut van de grondwetsherziening die thans aan de orde is. Zij vroegen zich af, of deze herziening -gezien de toch beperkte inhoudelijke wijzigingen -alle inspanningen wel waard is. Bij de heren Teijssen en De Gaay Fortman meende ik een wat meer instemmende opstelling te signaleren. Mijnheer de Voorzitter! Ik ga daarop graag in en ik beperk mij tot enige algemene opmerkingen, waarbij ik aanknoop aan de reactie die de heer Feij heeft gegeven. Die reactie prikkelde mij. De heer Feij zei dat de Regering ervoor is teruggeschrokken om wezenlijke vernieuwingen in ons staatsbestel ter discussie te stellen. Hij memoreer-de hierbij de motie-De Kwaadsteniet, waarbij de Regering zich indertijd heeft neergelegd. Naar mijn mening deed de Regering dat toen terecht. De fundamentele discussie over de vernieuwing van ons staatsbestel is door beide Kamers gevoerd bij de behandeling van de nota inzake het grondwetsherzieningsbeleid. Dat tijdens de behandeling door de Eerste Kamer rekening is gehouden met de resultaten van het overleg met de Tweede Kamer, ligt naar mijn mening voor de hand. Bij wetsontwerpen is dat niet anders. Op basis van de uitkomsten van de behandeling van de nota is vervolgens door onze ambtsvoorgangers een aanvang gemaakt met het indienen van wetsontwerpen. Van een ingrijpende vernieuwing van ons staatsbestel is daarbij inderdaad geen sprake. Dat neemt evenwel niet weg dat ik de stellige overtuiging ben toegedaan dat het zinvol is, de in gang gezette grondwetsherziening te voltooien. Ik meen te kunnen stellen dat de onderwerpen die vandaag aan de orde zijn, daarvoor reeds voldoende bewijs vormen. De herformulering, de uitbreiding van de klassieke grondrechten en de opneming in de Grondwet van een aantal sociale grondrechten behoren tot de belangrijkste onderdelen van de algehele grondwetsherziening. Zij houden naar mijn mening ook een duidelijke verbetering van de huidige Grondwet in. Maar ook afgezien van de grondrechten, meen ik dat het alleszins de moeite waard is, de Grondwet in haar geheel doorte lichten en alle onderdelen op hun waarde en betekenis voor de tegenwoordige tijd te toetsen. Als ik dan zie naar die toetsing, naar de bijstellingen die worden aangebracht als de voorstellen worden aanvaard, naar de vernieuwingen en naar de vereenvoudiging, dan ben ik van mening dat er toch nog wel wat gebeurt. Wat de vernieuwingen betreft -als wij spreken over de wetsontwerpen ter zake van de grondrechten -wijs ik nog eens op de daarin vervatte staatsrechtelijke gelijkstelling van godsdienst en levensbeschouwing. Voorts wijs ik op de opneming van nieuwe grondrechten, zoals de bescherming van de privacy en het recht tot betoging. Ook wijs ik op de uitbreiding van het grondrecht van de vrijheid van meningsuiting. De huidige Grondwet beperkt zich tot de vrijheid van drukpers; het nieuwe voorstel betrekt in het grondrecht ook alle andere uitingsmedia, zoals film, toneel, radio en televisie. Ik hecht aan de vernieuwingen, moderniseringen en vereenvoudigingen groot belang en acht het een voorrecht en een uitdaging, eraan mee te werken, in deze kabinetsperiode de eerste lezing van de herziening tot een goed einde te brengen. Mevrouw Van der Meer bleek nogal moeite te hebben met de omstandigheid dat de Eerste Kamer de wetsontwerpen waarover de herziening is verdeeld, gespreid moet behandelen en hierdoor, zoals zij het formuleerde, onvoldoende in staat is, tot een samenhangende beoordeling van de gehele herziening te komen. Het vraagstuk waarmee de geachte afgevaardigde zit, kan ik begrijpen. De Grondwet is één wet en als zodanig één geheel. Tussen de verschillende onderdelen, al regelen deze geheel verschillende onderwerpen, moet dus een zekere samenhang bestaan. Deze is het gemakkelijkst in het oog te houden, wanneer alle ontwerpen tegelijk worden behandeld. Aan een dergelijke werkwijze, die dan ook door de Tweede Kamer moet worden gevolgd, zitten grote praktische bezwaren. Stelt u zich voor hoe de gang van zaken is, als alle 36 herzieningsontwerpen als één groot pakket door beide Kamers worden behandeld. De schriftelijke voorbereiding zou dan enorm veel tijd kosten. De voorbereiding zou immers pas zijn voltooid, nadat de Kamer 36 voorlopige verslagen en de Regering 36 memories van antwoord zouden hebben geproduceerd. Als wij ons vervolgens aan één mondelinge behandeling zetten, is dit een behandeling die alleen al qua tijdsduur van monsterachtige omvang is. Het lijkt mij overigens geen oplossing -deze suggereerde de geachte afgevaardigde in haar betoog -weliswaar de behandeling gespreid te laten plaatsvinden, maar vervolgens de stemmingen uit te stellen tot na de behandeling van het laatste ontwerp. Een samenhangende beoordeling van alle ontwerpen is dan immers nauwelijks beter verzekerd dan wanneer de Kamer de behandeling van elk ontwerp met de stemming erover afsluit. Bovendien rijst dan het bezwaar dat beraadslaging en besluitvorming uit elkaar worden getrokken. Dit acht ik niet wenselijk, want beraadslaging en besluitvorming behoren bij elkaar. Ik meen dat het niet bevredigend is, als wij bij voorbeeld vandaag na de re-en duplieken uit elkaar gaan in het vooruitzicht dat de neerslag van de discus-
Eerste Kamer 26 juni 1979
Grondwet
1152
Wiegel sie van vandaag en de vorige week in de besluitvorming pas in 1981 zal plaatsvinden. Ik meen dus dat de door de Regering beoogde werkwijze, zien-de naar de gang van zaken eromheen en alle omstandigheden in aanmerking genomen, de beste is. Als de geachte afgevaardigde zegt dat het de minst slechte is, is mij dit ook wel. De heer Teijssen heeft gewezen op het tijdschema dat in het overleg met de commissie voor de Grondwet en de Kieswet van de Tweede Kamer als richtlijn is aanvaard. Hij heeft aangedrongen op overleg met de Tweede Kamer over een snellere procedure van behandeling dan in het schema is voorzien. Ik zal morgen bij leven en welzijn weer een gesprek hebben met de desbetreffende commissie uit de Tweede Kamer over de stand van zaken ten aanzien van de verschillende wetsontwerpen die in behandeling zijn. Ik durf vandaag geen uitspraken te doen over de mogelijkheden van versnelling. Wij zullen deze mogelijkheden zeker niet laten liggen als zij er zijn. Ik erken heel duidelijk de klem van de motieven die de heer Teijssen heeft genoemd om met de grondwetsherziening spoed te betrachten. Daarom ook hecht ik er zo aan dat de eerste lezing in 1981 haar beslag zal krijgen. Of dit zal gelukken, hangt af van Regering, Tweede en Eerste Kamer en van de tijd die dit kabinet is gegeven. Daarover hebben de heer Teijssen en mevrouw Van der Meer wellicht een verschillend waardeoordeel. Wat mij betreft, zullen wij trachten, onder verantwoordelijkheid van dit kabinet in 1981 de eerste lezing voltooid te krijgen. Mevrouw Van der Meer is nog ingegaan op de beschouwing in de nadere memorie van antwoord naar aanleiding van opmerkingen van de CDA-fractie over de ontbinding van de Eerste Kamer in 1981. Zij meende dat in die beschouwing herzieningsvoorstel 14223 over het hoofdwas gezien. Ik meen niet dat die opmerkingen van de geachte afgevaardigde terecht zijn. In-gevolge het in wetsontwerp 14223 voorgestelde artikel 3.1.6 wordt de Eerste Kamer, behoudens ingeval van ontbinding opnieuw samengesteld binnen vier maanden na de verkiezing van de leden van provinciale staten. Het zal dus afhangen van het tijdstip van inwerkingtreding van de herziene Grondwet of reeds aansluitend aan de statenverkiezingen van maart 1982 een verkiezing van de Eerste Kamer volgens de nieuwe grondwettelijke bepalingen zal plaatsvinden. Hoe dit verder ook zij, in ieder geval is het duidelijk dat het ook voor de handhaving van de normale zittingsduur van de Eerste Kamer van belang is dat de eerste lezing in 1981 zal worden voltooid. Het verheugt mij overigens dat mevrouw Van der Meer aan het slot van haar betoog heeft gezegd dat zij zich realiseert dat er ten aanzien van de bij de algehele grondwetsherziening te volgen procedure in het verleden afspraken zijn gemaakt tussen de Regering en beide Kamers, welke afspraken zij zal respecteren. De heer De Gaay Fortman heeft, terugblikkend op de gang van zaken in het voorjaar van 1977, een vraagteken gezet bij de beslissing van de Kamer om de onderhavige grondwetsherzieningsontwerpen niet met een demissionair kabinet te behandelen. Ik meen dat deze beslissing niet de enig mogelijke is geweest. Ik wil mij verder van een beoordeling van die beslissing onthouden. Ik zou hem niet direct willen bijvallen in de gedachte dat nadere bezinning nodig is op de vraag wat een demissionair kabinet wel en niet kan behandelen. Ik meen dat het niet goed mogelijk is, daarvoor algemene regels te formuleren. Waarschijnlijk zouden wij niet veel verder komen dan vage aanduidingen die ook nu al worden gehanteerd, zoals: zaken die urgent zijn wel en zaken die politiek controversieel zijn niet. Beslissend zal toch altijd het oordeel zijn dat de Kamers hierover van geval tot geval hebben. Dit waren mijn eerste algemene opmerkingen. Ik kom dan nu bij de twee eerste wetsontwerpen die thans in behandeling zijn. Ik begin met het vraagstuk van de toetsing van de wet aan de Grondwet, waarover mevrouw Van der Meer en de heren Teijssen en Voute hebben gesproken. Mevrouw Van der Meer kwam in haar betoog, na een bespreking van de verschillende voor-en nadelen, tot de conclusie dat het eindoordeel over de grondwettigheid van vast te stellen formele wetten wordt uitgesproken door de formele wetgever zelf en niet door de onafhankelijke maar politiek niet-verantwoordelijke rechter. De heer Teijssen stelde dat na overweging van het betoog over de toetsing in de memorie van antwoord de gedachten van zijn fractie in de richting gaan van het standpunt, dat de rechter geen algemeen toetsingsrecht moet krijgen, omdat de rechter door hantering van een toegekend toetsingsrecht in bepaalde gevallen in politieke tegenstellingen kan worden betrokken, het politieke element ook in de rechterlijke uitspraken kan doordringen en de rechter daardoor iets van zijn onafhankelijkheid zou kunnen verliezen. De heer Teijssen noemde vervolgens het bezwaar dat, als de rechter via toetsing een wettelijke bepaling onverbindend verklaart, de formele en feitelijke gevolgen daarvan overheid en burgers in zeer belangrijke mate kunnen treffen. Verder heeft de geachte afgevaardigde de heer Teijssen gewezen op de adviezen van de Raad van State die een toetsing van de wet aan de Grondwet zullen inhouden en de taak van beide Kamers der Staten-Generaal, zelf te waken tegen aantasting van de Grondwet bij het aanvaarden van wetsontwerpen. De geachte afgevaardigde heeft gevraagd naar het standpunt van de Regering over de suggestie om een stelsel in te voeren waarbij in de wetten zelf wordt bepaald wanneer bepalingen van wetten aan de klassieke grondrechten mogen worden getoetst. De heer Voute heeft verklaard dat de kleinst mogelijke meerderheid van zijn fractie tegen toetsing is, omdat de toetsingsbevoegdheid van de wet aan de Grondwet in strijd wordt geoordeeld met de positie van de wetgeven-de organen in onze democratische eenheidsstaat. Die meerderheid meent dat het huidige systeem, waarin de wetgever het laatste woord heeft over de grondwettigheid van wetten, redelijk functioneert. De beoordeling van mogelijke strijdigheid van de wet met de Grondwet moet niet worden opgedragen aan een college met een klein aantal personen, dat in beslotenheid zijn oordeel velt, zo is het standpunt van de kleinst mogelijke meerderheid van de liberale fractie in dit huis. De grootst mogelijke minderheid van de fractie, waaronder de geachte afgevaardigde de heer Voute zelf, is vóór invoering van de toetsing. Die minderheid is tot op heden niet overtuigd van de argumenten, dat toetsing de rechter in politieke strijdvragen zou verwikkelen en in een conflictverhouding tot de wetgever, zou kunnen brengen. Uit deze korte weergave van de betogen van de geachte afgevaardigden blijkt al hoe gecompliceerd het vraagstuk van de toetsing van de wet aan de Grondwet is en hoezeer ook verschillende argumenten vóór en tegen -ik erken datkunnen worden aangevoerd die telkens verschillende aspecten van de toetsing belichten. En dan doe ik met mijn korte weergave nog onrecht aan de uitvoerige en diepgaande betogen die de geachte afgevaardigden hebben gehouden.
Eerste Kamer 26 juni 1979
Grondwet
1153
Wiegel Bij gecompliceerde vraagstukken als deze is het vrijwel nooit zo dat zonder meer alle argumenten in één richting wijzen. Ik meen wel dat de hamvraag bij de toetsing is, bij welk orgaan in het staatsverband de beoordeling van de verenigbaarheid van wetten in formele zin met de Grondwet moet worden opgedragen: aan de organen die met de wetgeving zijn belast of aan de rechter. Eerdere kabinetten, het kabinet-De Jong, en het kabinet-Den Uyl, hebben zich steeds op het standpunt gesteld dat de beoordeling van de verenigbaarheid van wetgeving met de Grondwet aan de wetgevende organen moet worden blijven opgedragen. Ook dit kabinet deelt dat standpunt. Onder de huidige Grondwet is toetsing van de wet aan de Grondwet steeds een taak van de wetgevende organen geweest; een taak die getuigde van wetgevingstraditie, een taak ook die steeds gewetensvol en nauwgezet is vervuld. De bijdrage van deze Kamer aan de toetsingsarbeid is daarbij zeker niet de minste geweest. In de toekomst zal men bij de beoordeling van de grondwettigheidsvragen bovendien over de dan ook openbare adviezen van de Raad van State kunnen beschikken. Ik meen dat in een democratische eenheidsstaat het oordeel over de grondwettigheid van wetgeving bij de wetgevende organen behoort te liggen.Zijzijndoorhun plaats in deconstitutionele orde, hun wijze van samenstelling, hun wijze van functioneren naar mijn mening het meest geroepen te beslissen over de vraag, of wettelijke bepalingen in overeenstenv ming zijn met de bepalingen der Grondwet. Verder meen ik dat in de praktijk niet is gebleken dat zij hun toetsende taak niet goed zouden verrichten. De rechter, zo kan mij worden tegengeworpen, is wel bevoegd wetgeving aan een ieder verbindende bepaling van verdragen te toetsen. Verder kan hij alle andere regelingen dan de wet in formele zin aan de Grondwet toetsen. Bij eerste kennisneming van dit argument lijkt het inderdaad alsof afwijzing van rechterlijke toetsing van wet aan Grondwet een niet consequente beslissing is. Voor een juiste beoordeling van de rechterlijke toetsingstaak van wetten aan verdragen en van regelingen buiten de wet aan de Grondwet moet men echter zien naar de toetsingspraktijk. Sinds in 1953 toetsing van de wet aan een ieder verbindende bepaling van verdragen mogelijk is gemaakt, heeft zich nog geen enkel duidelijk geval voorgedaan, waarin de rechter een wet of een wettelijke bepaling onverbindend heeft verklaard wegens strijd met verdragsbepalingen. In de toetsingspraktijk blijkt de Nederlandse rechter zich uiterst terughoudend op te stellen. Ik geloof daarom dat het niet om een van de algemene rechterlijke toetsingsbevoegdheid afwijkende uitzondering gaat, indien rechterlijke toetsing van wet aan Grondwet wordt afgewezen. In feite past die afwijzing heel wel bij de toetsingstraditie in de Nederlandse rechtsorde. Dat de rechter wel andere regelingen dan de wet aan de Grondwet mag toetsen, vind ik geen overtuigend argument voor toetsing van wet aan Grondwet. De grote verschillen tussen inhoud en wijze van totstandkoming van wetten en andere regelingen en de grote verschillen tussen de staatsrechtelijke positie van wetgever en andere overheidsorganen leveren voldoende rechtvaardiging op om toetsing van wet aan Grondwet uitte sluiten en toetsing van andere regelingen aan de Grondwet toe te laten. Uit de rechterlijke toetsingspraktijk blijkt naar mijn mening dat verschil ook. Heeft de rechter van de bevoegdheid wetten aan verdragen te toetsen zeer marginaal gebruik gemaakt, diezelfde schroom blijkt de rechter niet te hebben indien hij ministeriële verordeningen of verordeningen van lagere openbare lichamen aan de Grondwet toetst. De heer Voute stelde verder dat het argument dat rechterlijke toetsing van wet aan Grondwet de rechter in politieke strijdvragen zou wikkelen, hem niet overtuigde. De rechter wordt dagelijks geconfronteerd, zo zei hij, met politieke strijdvragen en het zou struisvogelpolitiek zijn dat niet te willen in-zien. Ik ben het geheel met de heer Voute eens, dat de rechter -niet in een politiek of maatschappelijk ivoren toren zit. De rechter krijgt mede over geladen maatschappelijke vragen te beslissen. Er is echter een groot en naar mijn mening ook principieel verschil tussen het geval waarin de rechter met een geladen kwestie wordt geconfronteerd, waarover de wetgevende organen geen beslissing hebben genomen, en het geval waarin de rechter voor de beoordeling van dezelfde vraag wordt gesteld nadat de wetgevende organen daarover een besluit hebben genomen. Bij brandende kwesties, waarover de wetgever een beslissing heeft genomen, heeft in het algemeen ook tijdens de voorbereiding en de parlementaire behandeling van die kwesties een diepgaand en vaak met politiek strijdgewoel gepaard gaand proces van oordeelsvorming plaatsgevonden, in en tussen de politieke en maatschappelijke groeperingen. Dat is een proces, dat zijn culminatie vindt in het parlementair overleg tussen Staten-Generaal en Regering en dat uiteindelijk tot een bepaalde oplossing leidt. Die oplossing kan een moeizaam tot stand gebracht compromis zijn, waarmee niet alle partijen het eens zullen zijn. Kan men dan vervolgens de desbetreffende wettelijke voorziening aan de rechter voorleggen? Dan zal de gehele discussie en de politieke strijd rond de rechterlijke procedure opnieuw los kunnen branden; dit keer echter is de rechter de centrale instantie in het strijdgewoel. De rechter wordt in zo'n geval tot rechtstreekse concurrentie gedwongen met de wetgevende organen en kan met de door deze genomen beslissingen in een scherp conflict komen. Die concurrentie en de daarmee verband houdende mogelijkheid van scherpe conflicten tussen wetgevende organen en rechter passen niet in onze staatsrechtelijke verhoudingen. Zij zouden de positie van de wetgevende organen ondergraven en het gezag van de rechter ernstig kunnen aantasten. Mijn conclusie blijft daarom dezelf-de als die van mijn ambtsvoorgangers. Rechterlijke toetsingsbevoegdheid van wet aan Grondwet zou bepaald geen winst betekenen voor het functioneren van ons staatsbestel. Die conclusie baseer ik zowel op principiële redenen -omtrent de verhouding tussen de wetgevende en de rechtsprekende organen binnen ons staatsverband -alsook op de grote praktische problemen en risico's, die aan toetsing verbonden zijn. Tegen de suggestie om de wetgever zelf bepaalde wetten aan te laten wijzen -de heer Teijssen heeft daarnaar gevraagd -waarvoor de toetsing aan de Grondwet zou zijn toegestaan, gelden dezelfde bezwaren. Met betrekking tot de aangewezen wetten doen zich immers dezelfde vragen en problemen voor. Zij zouden voor dit voorstel misschien zelfs wel eens in versterkte mate kunnen gelden. Wat zou het gevolg van dat voorstel zijn, als het zou worden aanvaard? Van geval tot geval, van wet tot wet, misschien zelfs van onderdeel tot onderdeel moet worden bepaald, of toetsing zal zijn toegestaan. Voor zulk een
Eerste Kamer 26 juni 1979
Grondwet
1154
Wiegel aanwijzing van een wet of een onderdeel ervan zullen echter goede redenen aanwezig moeten zijn. De met wetgeving belaste organen zullen dus blijkbaar in onzekerheid moeten verkeren of een wet of een onderdeel ervan in het licht van de Grondwet wel aanvaardbaar is. Anders zou men dat probleem niet opwerpen. Zijn zij dan niet zelf het meest aangewezen om die onzekerheid op te lossen en zelf tot een beslissing te komen? In die gevallen, waarin zij geen twijfel hebben over de grondwettigheid van wetgeving zijn er anderzijds geen redenen de mogelijkheid van toetsing aan de Grondwet te openen. Mijn conclusie op dit stuk, dat ook de suggestie om een door de wetgevende organen zelf te bepalen toetsingsmogelijkheid in te voren, bepaald geen aanbeveling verdient. De Regeringscommissaris zal op het vraagstuk van de toetsing van wet aan de Grondwet nader in-gaan. Mijnheer de Voorzitter! Ik kom thans te spreken over het vraagstuk van de horizontale werking van de grondrechten, waarover mevrouw Van der Meer en de heren Voute en Teijssen hebben gesproken. De teneur van hun beschouwingen was, dat de betogen, die van regeringszijde over horizontale werking van de grondrechten zijn gegeven, ertoe zullen leiden dat de rechtsvorming op het terrein van de doorwerking van grondrechten in de verhouding tussen burgers vrijwel geheel aan de rechter wordt overgelaten. Zij vrezen, dat daardoor de rechtsvormende taak van de wetgever in het gedrang zou kunnen komen. De vraag of en in hoeverre bepalingen overgrondrechten ook doorwerken op rechtsverhoudingen tussen burgers speelt niet alleen bij de grondwettelijke bepalingen over grondrechten. Ook bij de goedkeuringswet van de internationale verdragen over grondrechten, die vorig najaar door de Staten-Generaal is behandeld, is de horizontale werking van de verdragsbepalingen besproken. In geen van beide Kamers zijn bij de behandeling van die verdragen bezwaren aangevoerd tegen de opvatting, dat de bepalingen van die verdragen horizontale werking zouden kunnen hebben. Ik meen ook dat voor bezwaren tegen de opvatting, dat grondwettelijke bepalingen over grondrechten onder omstandigheden kunnen doorwerken in rechtsverhoudingen tussen burgers geen aanleiding behoeft te zijn. De voorzichtige en genuanceerde gedachten die de Regering heeft uitgesproken omtrent de horizontale werking brengen namelijk niet iets nieuws, noch als men ziet naar internationaal recht, noch als men ziet naar het recht van met Nederland vergelijkbare landen. In de Nederlandse rechtsorde is in wetgeving en jurisprudentie de doorwerking van grondrechtelijke bepalingen, ook in de verhouding tussen burgers, praktisch erkend. Ik verwijs daarvoor naar de wettelijke regelingen en de rechterlijke uitspraken die in de memorie van antwoord aan deze Kamerblz. 17 -zijn vermeld. Globaal gezien kan in de landen die met het onze vergelijkbaar zijn een soortgelijke ontwikkeling worden geconstateerd. Voorzichtig, stapje voor stapje, wordt gezocht naar oplossingen voor de vraag, in hoeverre grondrechten in horizontale verhoudingen doorwerken. Men wordt daarbij geleid door het inzicht dat het in bepaalde situaties wenselijk is, de bescherming van grondrechten zich ook te laten uitstrekken over deze verhoudingen, door het inzicht dat de juridische handelingsvrijheid en het principe van de eigen verantwoordelijkheid bij rechtshandelingen in beginsel moeten blijven gehandhaafd. De betekenisvan grondrechten voor horizontale verhoudingen is daarom over het geheel genomen duidelijk beperkt gebleven. Deze algemene kanttekeningen mogen verduidelijken dat het bij de horizontale werking van grondrechten niet om een bijzonderheid, specifiek voor de Nederlandse rechtsontwikkeling gaat, of om een initiatief van de ondertekenaars van de memorie van toelichting op het wetsontwerp grondrechten. De door hen aan de horizontale werking gewijde opmerkingen volgen in hoofdzaak een bestaande rechtsontwikkeling. Het laten doorwerken van grondrechten of van daaraan ten grondslag liggende beginselen is in de Nederlandse rechtstraditie in het bijzonder een taak van de wetgever geweest. Ik wil hiervan de volgende voorbeelden noemen: wetgeving over rassendiscriminatie, het uitoefenen van passief kiesrecht door werknemers, wetgeving over gelijke behandeling voor mannen en vrouwen en de in voorbereiding zijnde wetgeving over het beschermen van de persoonlijke levenssfeer. In de gevallen waarin gehele terreinen van maatschappelijk leven moeten worden geregeld, ligt het ook voor de hand dat de wetgevende organen deze regelen aan zich trekken. Ik geloof daarom dat er, gezien de Nederlandse rechtstraditie, geen reden tot vrees is, dat de wetgever door rechtspraak op het tweede plan zou worden teruggedrongen. De jurisprudentie toont een zich in het algemeen geleidelijk en behoedzaam ontwikkelend proces van rechtsvorming. Ik wil nog een opmerking van algemene aard maken over deze problematiek. Ik vind de tegenstelling tot het standpunt van de staatscommissie en de Raad van State niet zo groot als men wel pleegt te stellen. Beide erkennen dat aan de grondrechten bepaalde algemene rechtsbeginselen ten grondslag liggen, welke in de gehele samenleving doorwerken. Ook wees de staatscommissie erop, dat de rechter bij voorbeeld bij de in-terpretatie van het begrip 'goede zeden' zich naar die beginselen kan richten en daarbij steun kan zoeken bij de grondrechten. Men zou nu kunnen zeggen, dat de grondrechten dan wel niet rechtstreeks in de particuliere verhoudingen doorwerken, maar het komt er toch wel heel dicht bij. In de schriftelijke en mondelinge gedachtenwisseling is nogal eens de vaagheid van het standpunt van de Regering aangekaart en dit gebeurde min of meer op een verwijtende wijze. De •Regering is gevraagd, voor elk grondrechtsartikel aan te geven, of daarvoor horizontale werking mogelijk zou zijn. Mijnheer de Voorzitter! Ik kan u zeggen, dat in alle uitingen van Regeringszijde aan dit vraagstuk gewijd, bewust een dergelijke detaillering is vermeden. Het zou onverstandig zijn om door een uitlating op dit punt de ontwikkeling moeilijker te maken. Wij denken dat de herziene Grondwet en zeker het hoofdstuk inzake de grondrechten zeer veel jaren dienst zullen moeten doen. Zij moeten zoveel mogelijk een uitgangspunt vormen voor een eventueel gewenst geachte ontwikkeling. Dat is beoogd met de bewust genuanceerde uitspraken van de Regering over dit onderdeel. Mevrouw Van der Meer heeft in verband met artikel 1.1 gevraagd, of daarmee een uitspraak wordt gedaan over de fundamentele gelijkwaardigheid of ongelijkwaardigheid van het huwelijk en andere samenlevingsvormen. Dit artikel bevat het gebod, gelijke gevallen gelijk te behandelen. Verder verbiedt het artikel discriminatie op welke grond dan ook, dus ook discriminatie op grond van het feit dat iemand gehuwd is of juist niet is gehuwd. Het probleem is echter, te bepalen in welke gevallen gehuwden en ongehuwden een gelijke behandeling moeten krijgen.
Eerste Kamer 26 juni 1979
Grondwet
1155
Wiegel De Regering heeft, onder meer om de discussie hierover te bevorderen, een boek gepubliceerd met de titel 'Anders geregeld'. Daarin zijn alle overheidsregelingen, zowel wetten als lagere regelingen, waarin onderscheid wordt gemaakt naar onder meer het huwelijk, vermeld. Verder zijn verschillende werkgroepen op ambtelijk niveau bezig en belast met het onderzoek van de mogelijkheden voor gelijke behandeling van gehuwden en ongehuwden. Het gelijkheidsbeginsel, zo mag uit mijn woorden blijken, brengt met zich dat op genuanceerde wijze wordt bezien, in welke situaties voor het huwelijk en andere samenlevingsvormen dezelfde of verschillende regels dienen te gelden. De heerTeijssen heeft, sprekend over artikel 1.4' terecht gesteld dat in het nadere voorlopige verslag hierover een belangrijke en brede inbreng is geleverd. De daarbij gestelde vragen boden de Regering de gelegenheid, haar visie op de betekenis van dit artikel nader uiteen te zetten. Met genoegen heb ik vernomen, dat de heer Teijssen de door de Regering gegeven uiteenzetting zeer verhelderend vond en dat hij van oordeel was dat de onzekerheid omtrent de vraag, in hoeverre het artikel op intergemeentelijke samenwerkingsorganen van toepassing is, werd weggenomen. Ik zou het daar, juist vanwege de duidelijke conclusie die de geachte afgevaardigde heeft getrokken, bij willen laten, omdat ik anders kom tot een herhaling, bij een vraagstuk waarvan de geachte afgevaardigde van mening is dat het in de stukken duidelijk uit de doeken is gedaan.
De heerTeijssen (CDA): Mijnheer de Voorzitter! De geachte bewindsman zal het, dunkt mij, toch wel met mij eens zijn -ik wil het graag van hem horen -dat de uiteenzetting van de Regering in de memorie van antwoord naar aanleiding van het nader voorlopig verslag van deze Kamer een authentieke uitleg is, die doelgericht kan worden gehanteerd door samenwerkingsorganen en gemeentebesturen die bij samenwerking betrokken zijn.
Minister Wiegel: De nadere memorie van antwoord is duidelijk vanuit die gedachte geschreven. Ik kom dan tot artikel 1.7, vierde lid, de handelsreclame. Ik denk dat daarover wel wat meer discussie zal ontstaan. De Kamer, met name de heren Teijssen en Voute, zijn die discussie gestart. Zij hebben nogal wat kritische vragen gesteld over het voorgestelde vierde lid, waarin met zoveel woorden wordt bepaald, dat artikel 1.7, over de vrijheid van meningsuiting, niet van toepassing is op handelsreclame. In de opmerkingen van de geachte afgevaardigden klonk een zekere ongerustheid door over hetgeen in de toekomst, indien het vierde lid van artikel 1.7 van kracht zal zijn, wellicht mogelijk zal worden. Met name de geachte afgevaardigde de heer Voute heeft beeldend geschetst hoe een en ander naar zijn oordeel zou kunnen gaan verlopen. De kritische kanttekeningen van de geachte afgevaardigden bieden mij de gelegenheid, de opvattingen van de Regering over de draagwijdte van het voorgestelde lid uiteen te zetten. Ik hoop dat ik er daarmee in kan slagen, de gebleken ongerustheid toch zoveel mogelijk weg te nemen. Die ongerustheid bestaat overigens niet alleen in dit huis. Ook aan de overzijde van het Binnenhof heeft zij bestaan. Ik herinner mij dat nog zeer nadrukkelijk uit een vroegere positie. De bepaling over handelsreclame is voortgevloeid uit inzichten blijkend uit wetgeving en ook uit jurisprudentie, dat reclame-uitingen in de commercië-le sfeer niet zonder meer tot het eigenlijke gebied van vrijheid van meningsuiting behoren. De bepaling beoogt bij die inzichten aan te sluiten. De strekking van de bepaling is, uitsluitend die uitingen op reclamegebied buiten de grondwettelijke bepaling over het openbaren van gedachten of gevoelens te houden waaraan het ideële, maatschappelijke of politieke aspect ontbreekt. Reclame-uitingen voor goederen of diensten met een ideëel aspect -ik denk aan reclame voor boeken, kranten, tijdschriften, onderwijs enz. -vallen gezien deze strekking niet onder de bepaling, ook al betreft het goederen en diensten die voor commerciële doeleinden worden aangeprezen. De vraag ligt natuurlijk voor de hand, wat nu wel en wat niet goederen met een ideëel aspect zijn. Ik meen dat de verdere concretisering daarvan aan de rechtsontwikkeling, doorwetgevende organen en rechter, moet en kan worden overgelaten. Die organen zijn onder het huidige artikel 7 ook met die taak belast. Zij hebben in bepaalde gevallen reclame-uitingen buiten de grondwettelijke bepaling over de meningsuiting gelaten. Daarvan zijn wel enkele voorbeelden te noemen. De betekenis van de bepaling over handelsreclame sluit dus aan bij de huidige opvattingen over artikel 7 van de Grondwet. In het licht van die opvattingen moet het artikel worden geïnterpreteerd.
Die interpretatie dient naar mijn mening met het oog op de bescherming van het grote goed van de vrijheid van meningsuiting het begrip 'handelsreclame' te beperken tot het aanprijzen van goederen en diensten zonder enig ideëel aspect voor commerciële doeleinden. Reclameuitingen die wel onder het vierde lid vallen en dus volgens de door mij gegeven uitleg niet onder artikel 7 van de Grondwet vallen, vallen buiten de werkingssfeer van de voorgestelde grondwettelijke bepalingen over het openbaren van gedachten of gevoelens. De heren Voute en Teijssen hebben tegen die achtergrond gezegd, dat het vierde lid van artikel 1.7 het mogelijk zou maken, in de toekomst door wetgeving de handelsreclame in alle media en voor ieder produkt te verbieden of aan voorwaarden te onderwerpen. Ook het invoeren van preventieve censuur op alle reclame zou mogelijk worden, hebben zij gezegd. Daartegen wil ik aanvoeren, dat het vierde lid van artikel 1.7 niets verbiedt, dus ook allerminst het maken van handelsreclame. Het wel buiten dit huis geuite verwijt dat een groep personen in hun beroepsuitoefening zou worden beperkt, is dan ook niet juist. Het vier-de lid beperkt op zichzelf in geen enkel opzicht het maken van handelsreclame. Het bepaalt alleen dat de bijzondere grondwettelijke bescherming van de vrijheid van meningsuiting, gegarandeerd in de eerste drie leden van dat artikel, nietvoor handelsreclame geldt. Ik wijs er verder op, dat alle waarborgen die ons staatsrecht aan de burgers biedt tegenover de overheid en tegenover overheidsmaatregelen die de burger beogen te beperken in zijn vrijheid, uiteraard blijven gelden. Verbodsbepalingen of andere beperkende regelingen ten aanzien van handelsreclame zullen daarom altijd bij de wet moeten worden gegeven of op een wet moeten zijn gebaseerd. Gemeenten of provincies kunnen verder slechts voorschriften voor handelsreclame geven binnen het kader van hun in de gemeentewet en de Provinciewet vastgelegde bevoegdheden en dan nog voor zover ze daarmee niet in strijd komen met hogere regelingen. Er zijn naar mijn mening dus voldoen-de garanties voor de rechtszekerheid terzake. Verder spreekt het voor zich, dat bij het treffen van regelingen de verschillende belangen ter dege tegen elkaar moeten worden afgewogen en uitsluitend op goed gemotiveerde gronden tot regeling mag worden overgegaan.
Eerste Kamer 26 juni 1979
Grondwet
1156
Wiegel Je zou dus kunnen zeggen dat de handelsreclame in staatsrechtelijk opzicht dezelfde bescherming heeft als tal van andere zaken. Ik noem bijvoorbeeld de vestiging van bedrijven, maatregelen omtrent de prijzen, het fabriceren van produkten en vele andere voorschriften die de bedrijfsuitoefening raken. Handelsreclame neemt dus krachtens onze voorstellen bepaald niet zo'n uitzonderingspositie in als wel is gesteld. Het maken van handelsreclame is aan dezelfde regelingsbevoegdheden van overheidszijde onderworpen als vele andere zaken waarmee het mijns in-ziens nogal wat gelijkenis vertoont. Ik meen daarom dat de opmerking onjuist is, dat de handelsreclame door dit voorstel vogelvrij zou worden verklaard. Dat is ten aanzien van de handelsreclame evenmin het geval als met betrekking tot de zoeven door mij bij wijze van voorbeeld genoemde activiteiten. Verder moet iedere bepaling ter beperking van handelsreclame in overeenstemming zijn met artikel 10 van het Europese mensenrechtenverdrag en met artikel 19 van het in maart van dit jaar van kracht geworden internationale verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten. Om mij te beperken tot artikel 10 van het Europese verdrag: dat artikel stelt een aantal eisen, waaraan elke beperking van de handelsreclame moet voldoen. Die eisen zijn: regeling bij wet in materiële zin, nodig in een democratische samenleving in het belang van onder meer de openbare orde, de veiligheid van het land, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen. Iedereen die van mening is dat een concrete beperking van zijn vrijheid reclame te maken in strijd is met het Europees verdrag, kan naar de rechter stappen om dit te laten nagaan, eerst naar de Nederlandse rechter en vervolgens, overeenkomstig de bij het Europees verdrag voorziene procedure, naar de Europese Commissie en het Europese Hof voor de Rechten van de Mens in Straatsburg. Mijnheer de Voorzitter! Dit is geen dooddoener, maar het aangeven van een reële rechtsbescherming die de reclame in ons land momenteel heeft en in de toekomst zal hebben. De heer Voute heeft in zijn betoog ook nog opgemerkt dat het bezien van artikel 1.7, lid 4, het kabinet een goede gelegenheid biedt aan te tonen dat het het ernst is met steun van het bedrijfsleven. De geachte afgevaardigde kent de houding van dit kabinet tegenover het bedrijfsleven. Ik heb niet de indruk dat, als dit grondwetsartikel wordt aanvaard, dit kan worden uitgelegd als een antihouding van de Regering jegens het bedrijfsleven. Ook wil ik nog ingaan op de totstandkoming van het vierde lid van artikel 1.7, en wel in verband met de vraag van de geachte afgevaardigde de heer Voute over de indiening van een novelle. De fractie in de Tweede Kamer waarvan ik de eer en het genoegen heb gehad enige tijd deel uit te maken, heeft zich, zoals de geachte afgevaardigde de heer Voute weet, van meet af aan kritisch opgesteld tegenover het vierde lid van artikel 1.7. Het amendement tot het doen vervallen van dat lid is door die fractie dan ook gesteund, omdat de bedoeling achter dit lid naar de mening van die fractie niet duidelijk was. Deze Kamer weet echter dat dit amendement niet is aangenomen en dat daarna het artikel en het wetsvoorstel wèl door de Tweede Kamer zijn aangenomen. Ik hoop dat deze Kamer uiteindelijk tot precies dezelfde conclusie zal willen komen. Als ik zie naar het verloop en de uitkomst van de discussies aan de overzijde van het Binnenhof, meen ik dat nadere overweging van het vierde lid van artikel 1.7 door de Regering, met name met het oog op een mogelijke novelle, weinig zin heeft. Indiening van een novelle geeft immers allerminst de garantie (en dan zeg ik het nog maar vriendelijk) dat deze ook in de Tweede Kamer zal worden aangenomen. Er zijn geen aanwijzingen dat de huidige Tweede Kamer tot een ander oordeel zal komen dan enkele jaren geleden bij de behandeling van het nu aan de orde zijnde wetsvoorstel. Ik ben vervolgens aangeland bij artikel 1.9 over het recht op betoging, waarover de heer Teijssen heeft gesproken. De geachte afgevaardigde heeft over dit voorgestelde artikel enige opmerkingen gemaakt. Hij heeft met name gezegd, dat dit artikel met zich brengt dat de formele wetgever alle bevoegdheid krijgt terwijl de regeling van de betoging toch ten nauwste verband houdt met de lokale orde. De regeling van de betoging moet daarom, zo zou ik het betoog van de geachte afgevaardigde kort en, naar ik hoop, op correcte wijze willen samenvatten, niet worden gecentraliseerd, maar aan de gemeenteraden worden overgelaten. Die kunnen hun regelingen dan afstemmen op de plaatselijke omstandigheden. In die lijn heeft de geachte afgevaardigde zijn betoog gehouden.
De voorgestelde bepalingen over betogingen laten aan de wetgever alle ruimte om aan gemeenten die bevoegdheden tot regeling en beperking van het grondrecht te geven welke passen in de bestuurlijke sfeer van de gemeenten. Ingevolge het tweede lid van artikel 1.9 kan de wetgever aan gemeentelijke organen, dus desgewenst ook aan de gemeenteraad, bevoegdheden geven omtrent het betogingsrecht op het terrein van het verkeer, de gezondheid en de bestrijding en voorkoming van wanordelijkheden. Het artikel biedt daarmee de mogelijkheid aan gemeenten, een eigen lokaal beleid ten aanzien van betogingen te voeren dat is afgestemd op de plaatselijke omstandigheden. Wel verhindert het voorgestelde grondwetsartikel de wettelijke overdracht van bevoegdheden aan gemeenten om regelingen te treffen die betogingen verbieden vanwege het onderwerp of die bij voorbeeld bepaalde teksten op spandoeken verbieden. De voorschriften daarover horen naar mijn mening niet op lokaal niveau te worden voorgesteld. Dergelijke voorschriften behoren door de wetgever -bij voorbeeld in de strafwet -te worden gegeven. Daarmee ben ik gekomen bij de sociale grondrechten. Verleden week heeft de geachte afgevaardigde, mevrouw Van der Meer, gezegd dat zij niet staat te juichen bij dit onderwerp. De geachte afgevaardigde, de heer Teijssen, betuigde tot mijn verheugenis zijn in-stemming met de uiteenzetting in ons schriftelijk antwoord over de nauwe samenhang tussen klassieke en soci ale grondrechten. De geachte afgevaardigde, de heer Heijne Makkreel gaf te kennen -ook dat heeft mij tot vreugde gestemd -dat zijn fractie het principe van de opneming van sociale grondrechten in de Grondwet steunt. De heer De Gaay Fortman heeft een indringend betoog gehouden, waarin hij heeft gesteld dat er reden voor dankbaarheid is voor de verworvenheden van onze democratische rechtsorde. Hij heeft daarbij ook zijn zorg uitgesproken over de huidige maatschappelijke ontwikkeling. Ik kom daar straks nog over te spreken. Allereerst moet ik iets zeggen over de nauwe samenhang tussen vrijheidsrechten en sociale grondrechten. Thorbecke heeft eens in een parlementaire redevoering gezegd -ik vond hem geciteerd in het preadvies van C. H. F. Polak voor de Nederlandse Juristenvereniging over de sociale grondrechten -'Niemand ziet voorbij, hoezeer van dien stoffelijken bloei we-
Eerste Kamer 26 juni 1979
Grondwet
1157
Wiegel derom de vrijheid van den geest en de zedelijke vorming afhangen, zodat men deze eerst mag verwachten wanneer aan die stoffelijke voorwaarden is voldaan.'. Die gedachte vindt men in de beschouwingen van regeringszijde over dit wetsontwerp telkens weer terug, wanneer wordt gesproken over de nauwe samenhang tussen klassieke en sociale grondrechten. Die visie deel ik en van harte heb ik dan ook op mij genomen, de verdediging van het ontwerp van het vorige kabinet hier in de Staten-Generaal te vervolgen. De geestelijke vrijheid van de mens en zijn persoonlijke ontplooiing hangen af van de mate waarin hij materiële belemmeringen ondervindt. Sociale grondrechten betreffen de materiële vrijheid van de mens -kort gezegd: het gevrijwaard zijn van gebrek -en zij vullen de klassieke grondrechten aan die meer de formele vrijheid van de mens op het oog hebben. Omgekeerd ook vullen de vrijheidsrechten op hun beurt de sociale grondrechten aan. Een sprekend voorbeeld is de vrijheid van vereniging. Mede dank zij de verenigingsvrijheid kon de vakbeweging zich ontwikkelen en haar bijdrage leveren aan een verdere ontwikkeling van de sociale verworvenheden. Gezien die nauwe samenhang tussen vrijheidsrechten en sociale grondrechten zou er een belangrijk hiaat in de Grondwet ontstaan als de sociale grondrechten niet in de Grondwet zouden worden opgenomen. Door opneming in de Grondwet wordt recht gedaan aan het aspect van de materiële vrijheid van de mens, naast de vrijheidsrechten die in het bijzonder de formele vrijheid benadrukken. Vastlegging in de Grondwet van sociale grondrechten betekent dat in het hoogste staatsdocument ervan wordt blijk gegeven dat het de Nederlandse staat en zijn burgers ernst is met de uit die rechten voortvloeiende verplichtingen voor de overheid. Nu hebben sommige sprekers de vorige week niet zozeer de gedachten op zich zelf van opneming van sociale grondrechten van vraagtekens voorzien, als wel de uitwerking daarvan in dit wetsvoorstel. Ik wil hierop nu ingaan. De geachte afgevaardigde de heer Heijne Makkreel achtte het belang van samenbrenging van klassieke en sociale grondrechten in één hoofdstuk discutabel. Hij vroeg zich af of de artikelen 1.16 en 1.17 niet beter in het hoofdstuk rechtspraak hadden kunnen worden opgenomen. Er zijn waarschijnlijk boeken vol te schrijven over de vraag welke factoren bepaalde fundamentele waarden tot een grondrecht maken. Toch is er een zekere eenheid van opvatting. De vrijheid van meningsuiting wordt bij voorbeeld in de Grondwet en ook in de universele verklaring en in de mensenrechtenverdragen als grondrecht beschouwd. Zo zijn er meer te noemen. Ik begrijp de gedachtengang van de geachte afgevaardigde ten aanzien van de artikelen 1.16 en 1.17 zeer goed, maar ik durf ook de stelling aan dat de erin vervatte rechten eerder thuishoren in het hoofdstuk grondrechten dan in het hoofdstuk rechtspraak. De bepaling van artikel 1.16 dat niemand tegen zijn wil mag worden afgehouden van de rechter die de wet hem toekent, heeft natuurlijk een verband met de rechtspraak, maar bevat ook een element van 'zelfbepaling', een element van vrijheid en een waarborg tegen de uitvoerende macht en lagere regelgeving. Deze elementen komen wij ook bij andere vrijheidsrechten tegen. Artikel 1.17, het recht om zich te doen bijstaan in rechte, heeft ook een relatie met de rechtspraak, maar wordt in artikel 6 van het Europese mensenrechtenverdrag en artikel 14 van het Internationale verdrag burgerrechten en politieke rechten als grondrecht beschouwd. De bepaling beoogt, de onervaren en ondeskundige justitiabele bescherming te bieden bij een proces. Ik zeg de geachte afgevaardigde dat ik erken dat deze bepalingen ook in het hoofdstuk over de rechtspraak hadden kunnen staan, maar acht ze beter op hun plaats in het hoofdstuk grondrechten. De geachte afgevaardigde de heer Heijne Makkreel heeft in zijn betoog verleden week naar voren gebracht dat er samenhang bestaat tussen de bepalingen inzake sociale grondrechten en die over wetgeving en bestuur. Hierbij verwees hij naar de meerderheid van de staatscommissie die het door haar ontworpen hoofdstuk aanhaakte bij het hoofdstuk wetgeving en bestuur, omdat het bij deze grondrechten overwegend om opdrachten aan de wetgever en het bestuur zou gaan. Ook ik hang de visie aan dat vrijheidsrechten en sociale grondrechten nauw met elkaar samenhangen. Hierbij vind ik de geachte afgevaardigden de heren Teijssen en De Gaay Fortman aan mijn zijde. In deze visie kan het nauwelijks anders dan dat deze samenhang bij afweging de doorslag geeft boven een eventuele samenhang tussen de bepalingen inzake de sociale grondrechten en die over wetgeving en bestuur. De bepalingen over sociale grondrechten zijn niet zo maar taakstellingen voor wetgever en bestuur. Zij zijn taakstellingen met een zeer bepaalde inhoud. Zij hebben betrekking op waarden die van evenveel belang voor de mens en zijn ontplooiing worden geacht als de vrijheidsrechten. In deze opvatting staan de bepalingen over sociale grondrechten dus niet op één lijn met de bepalingen uit het hoofdstuk over wetgeving en bestuur die overwegend op procedures, organisatie en financiën betrekking hebben. Natuurlijk hebben de bepalingen over wetgeving en bestuur ook raakpunten met de positie van de burger, maar deze zijn van een andere or-de dan de fundamentele waarden in de sociale grondrechten. Mevrouw Van der Meer heeft in haar betoog de relevantie van opneming in de Grondwet van sociale grondrechten in twijfel getrokken, omdat zij de strekking zouden hebben van intentieverklaringen met een zeer grote mate van vrijblijvendheid voor de wetgever en de overheid. Zij noemde als voorbeelden de artikelen 1.18, de bevordering van voldoende werkgelegenheid, en 1.19, de zorg voor bestaanszekerheid. Mevrouw Van der Meer heeft er in haar betoog zelf al op gewezen dat de bepalingen die in wetsontwerp 13873 in de opdrachten aan de wetgever of aan de overheid verwoord zijn het in het algemeen noodzakelijk maken, een belangrijke beleidsmarge te laten aan de tot behartiging van deze belangen geroepen overheidsorganen, omdat de materiële mogelijkheden voor de overheid niet onbeperkt zijn. Dat brengt met zich mee dat het merendeel van de betrokken bepalingen niet als sub-jectieve rechten van de burger kan worden geformuleerd. Dat eenmaal zo zijnde, dringt de vraag zich op hoe de bepalingen die nu zijn geformuleerd als instructienormen voor de wetgever of de overheid anders hadden moeten worden geredigeerd dan zoals zij zijn geformuleerd. Ook in het advies van de SER over de Proeve en in het ontwerp van de staatscommissie kwamen al dergelijke instructienormen voor. Mevrouw Van der Meer noemt de in het wetsontwerp opgenomen instructienormen 'intentieverklaringen'. Naar mijn mening zijn zij meer dan dat. Het zijn ook rechtsnormen, die de overheid en de wetgever verplichten tot activiteit ter verbetering van de mogelijkheden voor de ontplooiing van de mens
Eerste Kamer 26 juni 1979
Grondwet
1158
Wiegel en tot motivering van de prioriteiten die eventueel zouden moeten worden gesteld. Ook de heer De Gaay Fortman heeft erop gewezen dat het hierbij in het bijzonder gaat om inspanningsverplichtingen van de overheid. Ik hoop dat mevrouw Van der Meer over haar teleurstelling met betrekking tot de redacties van de bepalingen heen zal willen stappen en dat zij haar stem zal willen geven aan het ontwerp, met het oog op de belangrijke waarden waaraan dit ontwerp uiting wil geven en met het oog op het hiaat dat zou ontstaan als niet naast de vrijheidsrechten ook de sociale grondrechten in de Grondwet werden opgenomen. Mevrouw Van der Meer heeft ook nog een opmerking gemaakt over het stakingsrecht. Zij meent dat een bepaling over het stakingsrecht ten onrechte in het ontwerp ontbreekt. Zij heeft gevraagd of de kaarten met betrekking tot een wettelijke regeling van het stakingsrecht nog net zo liggen als bij de behandeling van dit grondwetsherzieningsontwerp in de Tweede Kamer. Mijn antwoord kan kort zijn; het luidt 'ja'. Ook op dit ogenblik zie ik geen uitzicht op de totstandkoming van een wettelijke regeling van het stakingsrecht in de private sector. Ik vind het derhalve niet het moment om in de Grondwet een bepaling omtrent het stakingsrecht op te nemen. De heer Teijssen heeft verleden week het vraagstuk aan de orde gesteld van de spreiding van de uitvoering van de in dit wetsontwerp opgenomen instructienormen over de verschillende overheidsorganen. Ook de competentie ten aanzien van de uitvoering is, zo heeft hij gezegd, niet geregeld. Nu heeft hij er niet voor gepleit dat deze spreiding en deze competentieverdeling in de Grondwet zouden moeten worden geregeld. Hij heeft wel benadrukt dat de voorgestelde grondwetsbepalingen inzake sociale grondrechten op enigerlei wijze een vervolg moeten krijgen, in de vorm van een al dan niet wettelijk stramien van taaktoescheiding aan de verschillende overheden. De opdrachten aan de overheid die dit wetsontwerp bevat en waarop de heer Teijssen het oog heeft, richten zich tot de overheid, zonder nadere specificatie. Nu beoogt de heer Teijssen te voorkomen dat de bepalingen over sociale grondrechten tot een dode letter worden, bij voorbeeld doordat de ene overheid zich afwachtend of terughoudend opstelt op een bepaald punt, in de veronderstelling dat hier een taak ligt voor een andere overheid.
Voor die opvatting heb ik bepaald oog. Toch merk ik in de eerste plaats op dat ons bestuurlijk systeem, zoals het ook is vastgelegd in de Grondwet, tot uitgangspunt heeft dat iedere bestuurslaag verantwoordelijk is voor het bestuur van haar eigen huishouding. Hier ligt ook een taak voor de vertegenwoordigende organen op de verschillende bestuursniveaus. Naast het uitgangspunt van de autonomie is er in ons bestuurlijk stelsel ook een zekere mate van hiërarchie. Aan hogere organen staan instrumenten ter beschikking waardoor het beleid dat die overheden wenselijk achten ook tot uitvoering kan worden gebracht, bij voorbeeld de mogelijkheid dat lagere overheden worden geroepen tot medewerking aan uitvoering van hogere regelingen. Ik vraag mij in het licht hiervan af, of er reden tot bezorgdheid is met betrekking tot de uitvoering van de sociale grondrechten. Ik herhaal dat hier een belangrijke taak ligt, ook met name voor de vertegenwoordigende organen die de uitvoerende organen waar nodig op hun verplichtingen, voortvloeiend uit de bepalingen inzake de sociale grondrechten, kunnen, en zonder twijfel ook zullen, wijzen. Ik kom tot de beschouwingen die de heer De Gaay Fortman heeft gehouden. Ik ben het van harte met hem eens; hij zei aan het adres van mevrouw Van der Meer: Je moet die sociale grondrechten niet bagatelliseren, je zou ze moeten oppeppen. In de grondwettelijke terminologie is dit misschien een wat al te modern woord, maar iedereen weet wat het betekent. Ik ben het van harte met hem eens waar hij spreekt over de grondrechten, zowel de klassieke als de sociale, als van beginselen der democratie. Juist door de algemene erkenning van grondrechten wordt de weg naar de democratie geopend. De heer De Gaay Fortman heeft er terecht op gewezen dat de instructienormen die het wetsontwerp bevat de staat verplichtingen opleggen om bepaalde doeleinden te bereiken. De sociale grondrechten, zo zei C.H.F. Polak het ongeveer in zijn preadvies uit 1953 over de sociale grondrechten voor de Nederlandse Juristenvereniging, verlangen een overheid, niet in rust maar in beweging. En die overheid in beweging te krijgen en te houden, zo voeg ik daaraan toe, is een zaak voor de bestuurders en de volksvertegenwoordigers, terwijl ook de burgers hen steeds tot activiteit kunnen stimuleren. De heer De Gaay Fortman heeft aandacht gevraagd voor de afschuwelijke positie van de bootvluchtelingen. De Regering begrijpt en deelt de zorg die de geachte afgevaardigde daar verleden week over heeft uitgesproken. De geachte afgevaardigde zal begrijpen dat ik in dit verband slechts heel kort inga op datgene, wat hij heeft gezegd. De positie van vluchtelingen valt in beginsel onder de zorg van de Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen. Indien het gaat om drenkelingen, behoort het land waar zij aanspoelen hen op te nemen en in samenwerking met de Hoge Commissaris verder te zoeken naar mogelijkheden voor hun toekomst. Wat betreft vluchtelingen die zich in grote nood in open zee bevinden, geldt dat passerende schepen verplicht zijn hen aan boord te nemen, overeenkomstig het internationaal verdrag ter beveiliging van mensenlevens op zee van 1960. Voor de nazorg is het land verantwoordelijk welks vlag het schip voert. Zo zijn er ook enkele groepen Vietnamese vluchtelingen in Nederland aangekomen. De nood is zo groot, dat de Regering van mening is dat de internationale volkerengemeenschap moet pogen daarvoor een oplossing te vinden. De Minister van Buitenlandse Zaken zet zich daarvoor in. Hij steunt de inspanningen om met spoed een internationale conferentie over de Vietnamese bootvluchtelingen van de grond te krijgen. De ministers van Buitenlandse Zaken die in het kader van de Europese politieke samenwerking in Parijs bijeen waren, zijn inmiddels met het nouden van zo'n spoedconferentie akkoord gegaan. Het zal de Kamer duidelijk zijn dat de zorg, die spreekt uit het betoog van de geachte afgevaardigde en die ongetwijfeld leeft in de harten van andere volksvertegenwoordigers, ook zeer leeft bij de Regering. In het vervolg van zijn betoog is de heer De Gaay Fortman ingegaan op de problematiek van de huidige sociale en economische ontwikkeling. Hij heeft daarbij gezegd dat sociale grondrechten onvoldoende compensatie bieden voor een slopende sociale desintegratie. Ik zal daar gaarne enkele kanttekeningen bij plaatsen. Ik doe dat ook met een zekere schroom omdat de heer De Gaay Fortman een analyse heeft gegeven van de maatschappelijke ontwikkeling, zoals hij die ziet, waarop niet één, twee, drie een allesomvattend en ook sluitend antwoord is te geven. Hij heeft als oorzaak voor de door hem gesignaleerde sociale desintegratie aangegeven de economische ontwikkeling, die op arbeidsverdeling, specialisatie en ruil is gebaseerd. Naar
Eerste Kamer 26 juni 1979
Grondwet
1159
Wiegel mijn gevoel is daarmee niet alles gezegd. In de eerste plaats is er sprake van sociale desintegratie? Het antwoord op die vraag hangt af van de waardering van de maatschappelijke werkelijkheid. Gesteld dat er inderdaad gesproken moet worden van zo'n proces, dan zijn er toch meer factoren die tot dat proces kunnen leiden dan alleen de op arbeidsverdeling gebaseer-de economische ontwikkeling. Ik noem bij voorbeeld de voortgaan-de verstedelijking, de verkrotting van stadswijken, misschien het pessimisme, dat wel wordt geconstateerd, over de toekomst van onze samenleving, de gevaren van technologische ontwikkelingen, de bedreigingen van het milieu, de onveiligheid, de energieproblematiek, de oorlogsdreiging. Er zijn meer factoren. Ik neem aan dat de geachte afgevaardigde het met mij eens is dat zij een rol spelen als kan worden gesproken van sociale desintegratie. Biedt nu het vastleggen in de Grondwet van sociale grondrechten op die ontwikkeling een antwoord? Dat is op zich zelf natuurlijk niet het geval. Het vastleggen van die rechten beoogt wel de overheid in te scherpen op diverse probleemgebieden te beginnen en voort te gaan met het scheppen en verbeteren van mogelijkheden voor de mens en zich steeds te bezinnen op mogelijke negatieve maatschappelijke ontwikkelingen. De vastlegging in de Grondwet van sociale grondrechten is niet een eindpunt in de rechtsontwikkeling. In de beschouwing van de heer De Gaay Fortman kwam ook de zorg tot uitdrukking voor het recht op arbeid. Hij zei onder meer dat de hulp van de overheid voor de werkzoekende verder moet gaan dan puur bemiddeling op de arbeidsmarkt. Het betoog van hem op dat punt heeft mij uiteraard aangesproken. Het gevaar dreigt van gevoelens van apathie, van maatschappelijk uitgesloten zijn als mensen die werkloos zijn het gevoel krijgen dat zij geen nuttige werkzaamheden meer kunnen verrichten. Hun uitkeringsgerechtigheid biedt voor velen -dat is volstrekt duidelijk -onvoldoende compensatie tegen die gevoelens. Ik acht het tot de zorg voor de maatschappelijke ontplooiing te behoren -art. 1.21 van wetsontwerp 13873 -dat de overheid zich aanhoudend bezint op maatregelen waardoor mogelijk wordt gemaakt dat mensen zich door deelneming aan het arbeidsproces kunnen ontplooien. Ik rond mijn betoog over wetsontwerp 13873 af. Ik heb benadrukt het belang van opneming van sociale grondrechten in de Grondwet. Ik hoop dat ik daarmee eventuele twijfelaars over de streep heb kunnen trekken, tegenstanders misschien heb bekeerd en voorstanders nog overtuigender heb gemaakt. Gaarne zou ik zien dat in dit huis dit ontwerp wordt aangenomen. Ik wil ten slotte nog ingaan op het betoog van de heer Van der Jagt die heeft gepleit voor het opnemen van een preambule. Hij heeft naar aanleiding van de opneming van de sociale grondrechten, waartegen hij overigens geen bezwaar heeft, nog eens de wens verwoord dat de Grondwet een preambule zou kennen. Daarin zouden overheid en burgers gewezen moeten worden op een publiek nationaal doel en zou de richting moeten worden aangewezen waarin onze samenleving zich dient te ontwikkelen. Ik wil mij in mijn antwoord aansluiten bij mijn ambtsvoorganger de heer W. F. De Gaay Fortman. Daarbij doel ik niet alleen op hetgeen hij hierover bij de verdediging van deze wetsontwerpen in de Tweede Kamer naar voren heeft gebracht, ik doel ook op hetgeen de geachte afgevaardigde de heer De Gaay Fortman zeer recent over de vraag van een preambule in de grondwet heeft geschreven in zijn bijdrage Godsdienst en Grondwet in het Liber amicorum voor prof. Scholten. Ons land heeft een zeer pluriform samengestelde bevolking, juist ook op geestelijk terrein. Indien nu in een grondwet een preambule wordt opgenomen met oriënteringsnormen voor het overheidsoptreden, zal dat betekenen, dat wordt opgenomen wat de natie verdeelt. Bij meerderheidsbeslissing zal worden vastgesteld, wat het richtsnoer zou zijn. Ik acht dit hoogst onbevredigend. Zo men in een preambule wil verwoord zien, hoe de ontwikkeling van het staatsieven verder moet worden geleid, dan kan dat alleen zeg ik de heer De Gaay Fortman na, indien hetzij een algemene overtuiging is gevormd, hetzij daarover een bevredigend compromis tussen de verschillende geestelijke stromingen in het volksleven is verkregen. Dat nu is niet het geval. De preambule bedoeld als gemeenschappelijke bron van inspiratie, zou als een splijtzwam werken. In dit verband voerde de heer De Gaay Fortman aan, dat een preambule een uiting van geestelijke dwang kan zijn. Zij zou immers 'degene, die zich niet gelovig acht, dwingen te leven onder een grondwet, die hem als inspiratie en stimulans iets oplegt, wat in strijd is met zijn levensovertuiging, ook al zou diezelfde grondwet hem niet beletten in het belijden van die levensovertuiging in een strikt persoonlijke zin.' Hangen de grondrechten zonder preambule in de lucht? Het antwoord is duidelijk neen. De rechten van de mens hebben een lange geschiedenis. In de eerste grondwet van ons land, die van 1814, zijn enkele grondrechten opgenomen, waarmee het rechtskarakter van de grondrechten de nadruk kreeg. De ontwikkeling op het gebied van de grondrechten is voortgeschreden. Dat zien wij terug in de onderhavige grondwetsherzieningsontwerpen. Mij dunkt, dat in historisch en grondwettelijk perspectief de grondrechten zwaar verankerd zijn. • De heer Simons, Regeringscommissaris voor de Grondwetsherziening: Mijnheer de Voorzitter! Ik stel het op hoge prijs dat ik wederom in deze vergadering het woord mag voeren ter verdediging van voorstellen van de Regering. Mijn vorig optreden dateert van ruim 4 jaar geleden. Het betrof toen de nota inzake het grondwetsherzieningsbesluit. Ik werd daaraan herinnerd, toen ik nog eens nalas, wat destijds in deze Kamer omtrent hettoetsingsrecht is gesproken. In het bijzondertrof mij hetgeen de toenmalige Minister van Binnenlandse Zaken, die thans deel uitmaakt van dit hoge college daarover heeft gezegd. Hij wees op de gevaren, dat de rechter in een politieke controverse wordt betrokken en vroeg voorts aandacht voor het feit, dat invoering van het toetsingsrecht een periode van onzekerheid zou doen ontstaan; is de wet geldig of niet? Een verlenging van de rechtsgang zou mede het gevolg zijn, wanneer men in aanmerking neemt, dat in vele gevallen juist ten aanzien van de grondrechten nu al de weg openstaat naar de organen in Straatsburg, die over geschillen omtrent de Conventie van Rome moeten beslissen. Die behandeling in de Eerste Kamer, nu 4 jaar geleden, is slechts een van de gelegenheden geweest, waarin over het toetsingsrecht in het parlement is gesproken. Dat volledig op te halen is niet mijn bedoeling en zeker niet na hetgeen de Minister over dit onderwerp heeft gezegd. Ik wil echter toch op enkele belangrijke punten wijzen, om daarna meer gedetailleerd in te gaan op hetgeen enige geachte afgevaardigden de vorige dinsdag in deze Kamer over dit vraagstuk hebben gezegd. Het spreekt wel vanzelf dat men niet mag zeggen dat de mogelijkheid van
Eerste Kamer 26 juni 1979
Grondwet
1160
Simons toetsing van wetten aan de Grondwet altijd en overal onjuist is. Er zijn landen, waarvan ik noem de Verenigde Staten en de Bondsrepubliek Duitsland, waar deze mogelijkheid bestaat. Daar wordt zij in ruime mate aangegrepen om beslissingen van de daartoe bevoegde rechterlijke instanties te verkrijgen. Daartegenover staat het stelsel van andere staten, waaronder Nederland, die de formele wetten onschendbaar hebben verklaard en die daardoor hebben uitgesloten dat hun conformiteit met de Grondwet tot een twistpunt voorde rechter wordt gemaakt. De regel van de onschendbaarheid van de wet betekent, zoals bekend, in het geheel niet dat de Grondwet niet de hogere regeling zou zijn, die de wetgever zou moeten eerbiedigen. AI-leen is het oordeel daarover niet gelegd in de handen van de rechter. Die zou door een incidentele beslissing een wellicht jaren gegolden hebbende wet kunnen opzij zetten, of er zou misschien een fase moeten worden ingevoegd, waarin betwisting van de grondwettigheid van wetten mogelijk zou zijn. Neen, in het tot dusver geldende Nederlandse systeem is het de wetgever die zich bij de vaststelling van de wet bewust moet zijn van zijn plicht, te handelen in overeenstemming met de Grondwet. Ik heb de indruk dat het Nederlandse parlement in dit opzicht zeer nauwgezet te werk gaat. Ik dacht ook -het zij mij veroorloofd dit erbij te zeggen -dat deze Kamer als Kamer van heroverweging juist aan dit punt van inachtneming van de Grondwet bijzondere aandacht pleegt te besteden. In ons stelsel wordt dit nog ondersteund door twee belangrijke elementen. Het eerste is de advisering door de Raad van State over de wetsontwerpen. Zoals in de Wet openbaarheid van bestuur is bepaald zullen deze adviezen van de Raad van State over wetsontwerpen aan de Kamers worden overgelegd in de zeer nabije toekomst. De geachte afgevaardigde, de heerTeijssen heeft hierop reeds gewezen. Ik acht dit element van bijzonder grote betekenis, omdat een college als de Raad van State bij uitstek bevoegd kan worden geacht over de grondwettigheid van wetsvoorstellen een oordeel uit te spreken. De praktijk leert ook dat de Raad van State niet aarzelt om bedenkingen of twijfels op dit punt onder de aandacht van de Regering te brengen. Zelfs in-dien bij de Regering de geneigdheid zou bestaan over een mogelijke strijd met de Grondwet wat gemakkelijk heen te wandelen -ik meen dat hiervoor geen vrees behoeft te bestaan, maar ik zeg het even als veronderstelling -dan zouden toch in de toekomst door de overlegging van de adviezen van de Raad van State aan de Kamers, de Kamers als het ware met de neus worden gedrukt op een mogelijke strijdigheid van het voorgestelde wetsontwerp met de Grondwet. Een tweede element dat hiermee nauw samenhangt is de in onze democratische samenleving essentiële factor van de openbaarheid van de schriftelijke en mondelinge behandeling in het parlement. Mochten bij belanghebbenden of bij wetenschappelijk geïnteresseerden twijfels ontstaan over de grondwettigheid van een voorstel, dan zullen zij zeker niet nalaten hierop rechtstreeks of door publikaties de aandacht van de Kamer te vestigen. Dat geldt dan voor Nederland, maar ik zou die reserve iets willen uitwerken. In andere landen is onder bepaalde omstandigheden -men zal zich misschien afvragen, waarom daar dan wel en hier niet -die toetsing door de rechter als een onontbeerlijk element te beschouwen. Ik noem als landen met deze toetsingsmogelijkheid de Verenigde Staten en de Bondsrepubliek Duitsland. Daar waren hiervoor wel argumenten aan te voeren. Beide landen zijn federaties en een federale grondwet is in zekere zin een verdrag tussen de staten of landen die te zamen die federatie hebben aangegaan. Het is dan wel zeer begrijpelijk dat in een dergelijk stelsel de controle op de naleving van de constitutie, die men tevens een verdrag zou kunnen noemen, in laatste instantie aan een ander orgaan wordt toevertrouwd dan aan de parlementen, die bij die constitutie zijn ingesteld. Er is nog een tweede reden, waarom het voor die landen wèl goed is. Men vindt die reden in de geschiedenis van die landen. Ik zal op die van de Verenigde Staten niet ingaan en zal mij beperken door erop te wijzen, dat de Bondsrepubliek Duitsland slechts een jonge democratische gemeenschap vormt. Instellingen als Regering en parlement moesten zich daar gewennen aan een samenspel, waarbij eerbiediging van de daarvoor in de Grondwet gestelde regels als allesoverheersend gebod zou moeten gelden. Het is daarom geen wonder dat ook op die grond de reeds wegens het federatieve karakter wenselijke toetsing door de rechter als een noodzakelijk element voor de handhaving van de Grondwet werd ingevoerd.
Welnu, dergelijke factoren doen zich in ons land niet voor en ook daarom meen ik, dat wij er goed aan zullen doen, de bestaande traditie te handhaven. Daarbij blijven Regering en parlement, gesteund door de adviezen van de Raad van State en door een ongehinderde en geïnteresseerde publieke opinie zélf waken voor de naleving van de plicht, bij het vaststellen van de wetten de Grondwet in acht te nemen. Ik zou deze inleiding willen besluiten met nog even stil te staan bij de schijnbare tegenstelling, die er is tussen het feit dat formele wetten voor de rechter onschendbaar zijn en dat de rechter wetten en zelfs de Grondwet buiten toepassing moet laten wanneer die toepassing niet verenigbaar zou zijn met een ieder verbindende bepalingen van verdragen of van besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Het verschil wordt veroorzaakt door de omstandigheid, dat de Nederlandse Staat in dat opzicht deel uitmaakt van een hogere internationale rechtsgemeenschap. Om die reden moeten de regels van die gemeenschap boven het nationale recht voorrang hebben. Dit argument is in de stukken en ook tijdens de mondelinge behandeling vaak aangevoerd, maar ik acht het van belang, het hier nog eens met nadruk onder de aandacht te brengen. Ik wil voorts trachten, het argument te versterken door op het volgende te wijzen. Wanneer wetten worden vastgesteld, beschikt de wetgever over de tekst van de geldende Grondwet en hij heeft dus de mogelijkheid om zich van de strekking van die Grondwet rekenschap te geven. Wanneer echter een verdrag wordt aangegaan of een volkenrechtelijke organisatie, waarvan Nederland partij is, besluiten neemt waarbij voor ieder verbindende bepalingen worden vastgesteld, kan dit met zich brengen dat vroegere formele wetten daarmee strijdig zijn. Bij de vaststelling van die wetten kon met die latere verdragen of besluiten nog geen rekening worden gehouden. Wil men inderdaad die verdragen en besluiten rechtstreeks voor de burger laten werken en hiervoor niet vooraf een aanpassing van de wetgeving verlangen, dan is het noodzakelijk, de voorrang van die verdragen en besluiten boven formele wetten te laten gelden. Het zal dan zeker gewenst zijn, dat de nationale wetgever later zijn formele wetten daarmee in overeenstenv ming brengt, maar voor de directe toepasbaarheid van de internationale regeling moet de rechter bevoegd zijn, daaraan ter stond voorrang te geven.
Eerste Kamer 26 juni 1979
Grondwet
1161
Simons Ik meen, dat dit een ondersteunend argument vormt voor de regel van de voorrang van verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties boven de formele wetten. Maar het betreft hier een regel, die geenszins met zich behoeft te brengen dat wij in ons nationale rechtssysteem een einde zouden moeten maken aan het stelsel van de onschendbaarheid van de wet. Ik zou nu aandacht willen geven aan het vele belangwekkende dat door sommige geachte afgevaardigden te berde is gebracht. Men zal begrijpen, dat ik met genoegen heb geconstateerd dat mevrouw Van der Meer zich aansluit bij het standpunt van Prakke, die een diepgaande studie wijdde aan het toetsingsrecht. Hij kwam tot de conclusie dat wij in ons land het voorbeeld van de landen, die het toetsingsrecht wèl kennen, niet moeten volgen. De geachte afgevaardigde, die ook na haar afstuderen nog grondige studie verrichtte, heeft echter ook verwezen naar een andere belangwekkende studie, namelijk de meer recente dissertatie van de heer Alkema, 'Studies over Europese grondrechten.'. Deze hecht veel betekenis aan het toetsingsrecht dat de Nederlandse rechter en de internationale rechter toekomt op grond van het EEG-verdrag en de Conventie van Rome. In grote lijnen, zo meen ik, kunnen wij vasthouden aan het onderscheid tussen rechtsbedeling in een nationale gemeenschap en die in een internationale gemeenschap. Het is inderdaad denkbaar, dat hierdoor weleens een afwijkend oordeel zou kunnen blijken. Naar mijn mening zou dit, wanneer zich zulk een geval voordeed, moeten leiden tot herbezinning in de nationale sfeer op wat wettelijke regeling zou moeten zijn. Daarbij ligt dan aanpassing aan het oordeel van de internationale rechter in het algemeen voor de hand. De mogelijkheid van zulk een afwijking acht ik echter niet zo groot, dat daarvoor over de gehele linie in de nationale sfeer aan de nationale rechter de bevoegdheid zou moeten worden toegekend, de wet aan de Grondwet te toetsen. Ik zou met deze enkele opmerking over haar betoog, waarvoor ik overigens grote waardering had, thans willen volstaan. Ik kom dan tot de tweede afgevaardigde die hierover heeft gesproken, de heerTeijssen. Ik heb de indruk dat deze ook ten aanzien van zijn opmerkingen over het toetsingsrecht in wezen al geheel door de Minister is beantwoord. Ik wil nog een aanvullende opmerking maken over een gedachte die hij aanhaalt en waarover hij de mening van de Regering vraagt, van de heer Kortmann in een artikel in het Nederlands Juristenblad van 1977. Deze vraagt overweging van een bepaling in de nieuwe Grondwet van de volgende inhoud. De wetten zijn onschendbaar; een wet kan bepalen dat haar voorschriften niet van toepassing zijn, indien deze toepassing niet verenigbaar zou zijn met de bepalingen van de artikelen.... Daarmee werden de klassieke grondrechten bedoeld. De gedachte is zeker ingenieus. Als zodanig kan ik haar appreciëren. Ik voer er toch het volgende tegen aan. Het is de taak van de wetgever zelf, bij het vaststellen van de wet zich rekenschap te geven van de inhoud van de Grondwet. De wetgever moet er zorg voor dragen, dat de wet op de Grondwet geen inbreuk zal maken. Zou hij een clausule als de heer Kortmann voorstelde in de wet opnemen, dan zou hij eigenlijk zichzelf een brevet van onvermogen uitreiken. Ik wil nog op een tweede punt wijzen. De rechter zal, wanneer hij een wetsbepaling moet interpreteren en toepassen, ervan uitgaan dat de wetgever niet heeft bedoeld op de Grondwet inbreuk te maken. Hij zal dus geneigd zijn, die wetsbepaling in grondwetsconforme zin uit te leggen en toe te passen. Dat is ook een van de redenen waarom ik afwijzend sta tegenover de gedachte van de heer Kortmann. Dan kom ik te spreken over hetgeen de geachte afgevaardigde de heer Voute heeft opgemerkt. Hij heeft ons tevens deelgenoot gemaakt van het standpunt en de argumenten van de meerderheid van zijn fractie, die zich tot ons genoegen met de gedachte van de onschendbaarheid van de wetten kon verenigen. Maar de geachte afgevaardigde persoonlijk, en met hem een minderheid van zijn fractie, heeft bezwaren tegen die onschendbaarheid. Ook hier heb ik de indruk, dat zijn voornaamste bezwaren al door de Minister zijn weerlegd. Ik zal mij daarom beperken tot een bespreking van de gevallen die de geachte afgevaardigde speciaal heeft genoemd. Hij mocht voor het eerste verwijzen naar zijn lezenswaardig artikel -ik veroorloof mij die appreciatie -in het Nederlands Juristenblad van oktober 1977. Hij noemde daar de mogelijkheid dat, indien de rechter het toetsingsrecht zou hebben gehad, hij weleens wegens strijd met de Grondwet onverbindend kon hebben verklaard een wijziging van de Kieswet waarbij actief kiesrecht voor de verkiezing van de Tweede Kamer werd toegekend aan Nederlanders buiten Nederland die in Nederlandse openbare dienst zouden zijn. Misschien heeft hij in die veronderstelling gelijk. Zij levert echter naar mijn mening een treffend argument op voor het afwijzen van het rechterlijk toetsingsrecht in Nederland. Het gaat hier om de interpretatie van een grondwetsartikel. Meer dan een mening is daarover vaak mogelijk, maar na nauwgezette overweging -ik wijs erop dat een door amendering verder gaand voorstel op dit terrein juist wegens grondwettelijke bezwaren van de Eerste Kamer is gesneuveld -kwam het parlement met de Regering tot de conclusie, dat het naar in-houd bijzonder wenselijk geachte wetsontwerp de toets van de overeenstemming met de Grondwet kon doorstaan. Hoe weinig aanvaardbaar zou het nu zijn geweest en met hoeveel moeilijkheden zou het wellicht gepaard zijn gegaan, indien over die vraag door de rechter had rhoeten worden beslist, met de mogelijkheid -ik laat dit in het midden, maar men moet er toch aan denken -dat een wellicht reeds uitgeschreven verkiezing ongeldig zou zijn verklaard. Dan heeft de geachte afgevaardigde nog opgemerkt, dat de Regering over het hoofd heeft gezien dat de horizontale werking van de grondrechten de rechter zou dwingen tot toetsing van de wet aan de Grondwet. Hij heeft zijn stelling toegelicht met een voorbeeld, dat de promotie van een Nederlandse werknemer ten koste van een buitenlandse werknemer betreft. Dat zou discriminatoir kunnen zijn en dus in strijd met het gelijkheidsartikel in de herziene Grondwet. De heer Voute heeft gezegd, dat de werkgever voor het niet bevorderen van de buitenlandse werknemer een beroep op artikel 6, eerste lid, van de Wet arbeid buitenlandse werknemers zou kunnen doen. Volgens die wet is het de werkgever verboden, een vreemdeling arbeid te doen verrichten zonder vergunning. Die wet maakt onderscheid tussen Nederlanders, sommige vreemdelingen enerzijds en bepaalde andere vreemdelingen anderzijds. Bij de parlementaire behandeling is de vraag aan de orde geweest, of dit onderscheid geoorloofd was dan wel dat er sprake is van discriminatie. De wetgever is tot de conclusie gekomen dat dit niet het geval was.
Eerste Kamer 26 juni 1979
Grondwet
1162
Simons Dan komt de vraag aan de orde, wat de rechter in zulk een geval zou kunnen doen. Hij zou ongetwijfeld bezien, of het gevolgde beleid van de werkgever in overeenstemming is met de Wet arbeid buitenlandse werknemers. Hij zou dus eventueel een vergunning die daarbij nodig was, aan die wet toetsen. De wet zelf kan hij niet toetsen aan de Grondwet. Dat is immers in ons rechtsstelsel niet de taak van de rechter. Dat is al gebeurd door de wetgever bij het tot stand komen van de wet. De stelling van de geachte afgevaardigde, 'dat de rechter eerst zal constateren, dat wet en Grondwet elkaar tegenspreken', acht ik dan ook onjuist. De rechter komt aan die vraag niet toe. Zal de rechter de vraag onder ogen kunnen zien, of de werkgever discriminatoir handelde, doordat hij binnen de normen van de vergunning de buitenlandse werknemer niet bevorderde? Zo ja, dan kan de rechter zich bezighouden met de doorwerking van een grondrecht in de verhouding tussen werkgever en werknemer. Daarmee zijn wij beland bij de horizontale werking van het verbod van discriminatie. Het is echter duidelijk, dat die horizontale werking nooit zover zou kunnen gaan, dat zij de formeel onschendbare wet opzij zou kunnen zetten. Dan kom ik toe aan de horizontale of derdenwerking. Daarover is eigenlijk al veel in het antwoord van de Minister opgemerkt. Ik zou zijn betoog nog met een enkel woord willen aanvullen. Ik wend mij dan allereerst weer tot hetgeen de geachte afgevaardigde mevrouw Van der Meer heeft gezegd. Zij meent dat door hetgeen de Regering ter zake van dit vraagstuk heeft gesteld, de rechter te veel zou worden gestimuleerd tot rechtsontwikkeling. Na een uitspraak van de rechter zou dan een andere regeling, afwijkend daarvan, bij wet moeilijk zijn. Nu meen ik dat niet behoeft te worden gevreesd, dat de rechter al te lichtvaardig de grondwetsartikelen voor horizontale verhoudingen rechtstreeks zou willen toepassen. Onze rechters plegen zeer voorzichtig te zijn met hun rechtsvorming. Zij kunnen zeker niet in het voorzichtige standpunt dat in de stukken hieromtrent is ingenomen, een vrijbrief zien om nu maar de allereerst en in hoofdzaak voor de verhouding tot de overheid vastgestelde grondrechtsbepalingen te gebruiken voor horizontale verhoudingen. Dat gevaar zou wèl bestaan, indien naar de wens van velen die nogal geuit is in de debatten, voor ieder artikel zou zijn aangegeven of het al dan niet in aanmerking zou komen voor horizontale werking en, zo ja, hoever die werking zou kunnen gaan. Om al die redenen vrees ik niet voor een overneming van de rechtsontwikkeling op dit punt door de rechter. Maar men bedenke hierbij ook: de rechter doet slechts uitspraak voor één bepaald geval. Daar kan vaak een richtsnoer aan worden ontleend voor andere gevallen, maar, wanneer de wetgever zich met het onderwerp gaat bemoeien, zal hij ongetwijfeld een ruim terrein willen regelen. Dan kan het zeker zo zijn dat hij voor sommige groepen gevallen een andere regel stelt dan die welke de rechter juist oordeelt. Kort samengevat komt mijn mening op dit punt op het volgende neer. Toepassing van horizontale werking doet zich, gezien de jurisprudentie, toch al voor. De rechter krijgt hiervoor in de stukken betreffende deze wetsontwerpen misschien wel een aanmoediging, maar tevens door hun formulering een waarschuwing daarbij omzichtig te werkte gaan. Ik heb mij hierdoor eigenlijk ook al beziggehouden met het betoog van de geachte afgevaardigde de heer Teijssen. Hij sprak de vrees uit dat de gelijke rechtstoepassing in de knel zou geraken bij rechterlijke beslissingen tot horizontale werking van grondrechten. Ik moet zeggen dat ik deze vrees niet kan delen. Er is in ons land gelukkig een langjarige traditie van uitstekende rechtspraak. Die rechtspraak baseert zich allereerst op de wet en daarnaast schenkt de rechtspraak werking toe aan recht dat zich naast de wet ontwikkelt. Ik laat de sporadische gevallen, waarin de jurisprudentie tot van de wet afwijkende beslissingen leidt, nu buiten beschouwing. Niet is aan te nemen dat de rechter niet even voorzichtig als in andere opzichten te werk zal gaan, wanneer hem de vraag wordt voorgelegd of de strekking van een grondrechtsbepaling al dan niet in de verhouding tussen burgers moet doorwerken. Het spreekt vanzelf, dat de rechter op allerlei wijzen, ook bij de verticale werking van de grondrechtsbepalingen, met vragen zal kunnen worden geconfronteerd, maar dat is een normale rechterlijke functie. Ik herhaal mijn opmerking ten aanzien van de horizontale werking, dat juist de genuanceerde benadering in de gewisselde stukken de rechter in dit opzicht tot omzichtigheid zal voeren. Ik kom vervolgens te spreken over hetgeen de geachte afgevaardigde de heer Voute omtrent de horizontale werking heeft gezegd. Ik dacht dat ik al een groot deel van zijn betoog had besproken in mijn verdediging van de genuanceerdheid, die de rechter hierbij in acht zal nemen en waarmee over dit vraagstuk in de stukken is gesproken. Ik herhaal dat voor de theoretische vraag die ook de geachte afgevaardigde de heer Voute uitspreekt, mijns inziens niet voldoende gronden bestaan. Ik in ieder geval heb genoegzaam vertrouwen in de wijsheid van de Nederlandse rechter om ter zake een voorzichtig beleid te voeren. De heer Voute heeft echter na zijn algemeen betoog nog een speciaal argument aangevoerd. Hij ziet een omverwerping van het systeem van ons nieuwe verbintenissenrecht in horizontale werking en hij doet daartoe een beroep op artikel 1 van boek 6: Verbintenissen kunnen slechts ontstaan indien dit uit de wet voortvloeit. Ik moet bekennen dat ik de geachte afgevaardigde op dit punt niet geheel kan volgen. Het spreekt vanzelf dat ik de moeite heb genomen van het thans bij deze Kamer aanhangige boek 6 van het nieuwe BW nog eens erop na te kijken. Het artikel 1 behoort tot de algemene bepalingen van het boek, maar voor de privaatrechtelijke verhoudingen (en daarover gaat het hier dan toch) zullen wij in hoofdzaak te maken hebben met verbintenissen uitovereenkomst en die uit de onrechtmatige daad. Kijken wij dan in dat nieuwe boek, dan is van belang een ander artikel, namelijk artikel 1 van de afdeling 6.5.3. Dat geeft in belangrijke mate mogelijkheden om ook hetgeen tussen partijen geldt door het ongeschreven recht te laten beheersen. Positief zegt dit artikel dat een overeenkomst niet alleen de tussen partijen overeengekomen rechtsgevolgen heeft, maar ook die welke naar de aard van de overeenkomst uit de wet, de gewoonte of de eisen van redelijkheid en billijkheid voortvloeien. Negatief bepaalt het dat een tussen partijen krachtens overeenkomst, wet of gewoonte geldende regel niet van toepassing is voor zover dit in de gegeven omstandigheden naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar zou zijn. Dat biedt naar ik meen voldoende mogelijkheden voor een -ik herhaal het -voorzichtig gebruik van horizontale werking van grondrechtsbepalingen indien daarvoor aanleiding zou bestaan. In het nieuwe artikel over de onrechtmatige daad wordt de bekende formulering van de Hoge Raad van 1919 overgenomen, met een toevoeging: Als onrechtmatige daad worden
Eerste Kamer 26 juni 1979
Grondwet
1163
Simons aangemerkt een inbreuk op een recht en een doen of nalaten in strijd met een wettelijke plicht of met hetgeen volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt. Ook hier is er alle mogelijkheid voor de rechter om de inhoud te bepalen van wat volgens het ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt. Het ongeschreven recht kan best een steun vinden in een geschreven bepaling in het hoofdstuk grondrechten. Ik kan dus geenszins een moeilijkheid constateren die door het systeem van de genuanceerde toelating van de horizontale werking zou kunnen rijzen voor de toepassing van ons nieuw Burgerlijk Wetboek. Ik hoop de vrees hiervoor bij de geachte afgevaardigde te hebben weggenomen. Ten slotte heb ik op dit punt nog een opmerking te beantwoorden van de heer De Gaay Fortman. Hij vraagt hoe dezerzijds de horizontale werking van de sociale grondrechten wordt gezien. Dat sociale grondrechten ook een horizontale werking kunnen hebben, ligt naar mijn mening voor de hand. De ruime formulering van de doeleinden die hierin wordt uitgedrukt, brengt met zich dat de overheid zich zeer vaak zal moeten inlaten met ook horizontale verhoudingen. Ik geef daarvan een voorbeeld. Artikel 1.18 bepaalt in het tweede lid dat de wet regels stelt omtrent de rechtspositie van hen die arbeid verrichten en omtrent hun bescherming daarbij, alsmede omtrent medezeggenschap. Dat geeft een taak aan de wetgever die overigens reeds voor een groot deel is vervuld. Die taak betreft horizontale verhoudingen. Ik ben het eens met de geachte afgevaardigde dat de sociale rechten als dynamische rechtsbeginselen ook invloed behoren uit te oefenen op het gedrag van de burgers. Met hem ben ik het ook eens dat niet direct gezien kan worden hoe dit uitwerkt. Naar mijn mening is hierbij allereerst een taak gelegen voor de wetgever. Wanneer de vrije maatschappelijke krachten zelf die problemen oplossen, zal die wetgever zich ongetwijfeld en terecht terughoudend opstellen. Ook de rechter kan hiermee worden geconfronteerd. Ook deze zal hierbij echter voorzichtig constructief moeten optreden. Ik vertrouw hiermee de opmerkingen over dit vraagstuk te hebben beantwoord. Ik kom dan tot het punt van de beperking van grondrechten. Allereerst vind ik tegenover mij de geachte afgevaardigde mevrouw Van der Meer. Zij is ingegaan op een ander artikel van de heer Kortmann in het Nederlands Juristenblad. Dat artikel betrof de algemene en bijzondere beperkingen van grondrechten. Zij vraagt het oordeel van de Regering over de conclusie van het artikel. Die conclusie luidt: het ontwerp is sterk centralistisch georiënteerd. De gedecentraliseerde wetgeving wordt grotendeels afhankelijk van door de formele wetgever te verlenen delegaties. In de tweede plaats meende de heer Kortmann dat de bescherming van grondrechten door de rechter wordt teruggedrongen. Waar eenmaal is gedelegeerd, is voor rechterlijke controle nauwelijks meer plaats. Ik wil hierop graag een reactie geven. Daarbij ga ik ook in op de bijzonder vriendelijke vraag van de geachte afgevaardigde om nogmaals uiteen te zetten welke de mogelijkheden zijn van delegatie in dit kader, te weten het kader van de beperkingen van grondrechten. Bij het formuleren van grondwettelijke bepalingen met rechtstreeks werkende grondrechten is het uitgangspunt bij deze herziening dat de Grondwet naast de omschrijving van het recht zelf tevens zo duidelijk mogelijk het kader van de bevoegdheid tot het stellen van beperkingen aangeeft. In de desbetreffende bepalingen van het ontwerp is dit gedaan door het zwaartepunt bij de beoordeling aan welke beperkingen een recht mag worden onderworpen te leggen bij de wetgever en verder in de Grondwet zo nauwkeurig mogelijk de grenzen te omschrijven van de bevoegdheid tot het stellen van beperkingen. Dit uitgangspunt sluit aan bij bepalingen over rechtstreeks werkende grondrechten in de huidige Grondwet. Ik noem de artikelen over vereniging en vergadering, binnentreden van woningen tegen de wil van de bewoner, het biefgeheim, de vrijheid van onderwijs en de vrijheid tot het belijden van godsdienstige meningen. In al deze geldende bepalingen is het regelen van beperkingen met eventueel de bevoegdheid tot delegatie aan de formele wetgever opgedragen. Anders ligt het bij het recht, geschriften te verspreiden. Hiervoor heeft de jurisprudentie geoordeeld dat lagere openbare lichamen, zoals gemeenten, krachtens een autonome regelingsbevoegdheid zekere beperken-de regels mogen stellen. Verder bevat de huidige Grondwet geen bepaling over het recht tot betoging en geen algemene garantie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Hierover bevat het wetsontwerp dat de Kamer is voorgelegd, wèl bepalingen.
In de lijn van de huidige grondwettelijke bepalingen wordt ten aanzien van de rechten tot betoging en de algemene privacygarantie primair aan de formele wetgever de bevoegdheid gegeven, te beslissen over de beperkingen van de grondrechten. Wij achten deze opdracht ten aanzien van de grondrechten juist, want het betreft rechten die fundamentele aspecten van de persoonlijke vrijheid betreffen. De wetgevende organen zijn nu eenmaal in een democratische rechtsstaat het meest aangewezen voor de vaststelling van de inhoud van beperkingen van grondrechten. Ook zijn zij aangewezen voor de bepaling van de omvang van de bevoegdheid van lagere overheidsorganen als een gemeenteraad om zelf beperkingen te regelen. Deze opdracht aan de formele wetgever verzekert verder rechtsgelijkheid en algemeenheid ten aanzien van wezenlijke aspecten van grondrechten. Anderzijds moet de regeling van voorzieningen in verband met de uitoefening van grondrechten omtrent belangen als het goede verloop van het verkeer, de bescherming van de gezondheid of de bestrijding en voorkoming van wanordelijkheden niet in een al te strak centralistisch keurslijf worden gegoten. De beslissing over dergelijke voorzieningen, die ten opzichte van het grondrecht een neutraal bestuurlijk karakter hebben en die een grondrecht beperken, maar dit niet doen vanwege de inhoud van bij voorbeeld de betoging en zich niet inlaten met de politieke of maatschappelijke betekenis van een gedraging, zal in het algemeen het beste door organen van bij voorbeeld de gemeente kunnen worden genomen. Voor het verlenen van bevoegdheden hiervoor biedt het wetsontwerp alle ruimte. Het laat verder ten aanzien van meningsuitingen organen van lagere openbare lichamen vrij tot het treffen van regelingen, zolang deze niet op de inhoud van de uiting zijn gericht. De regelingsbevoegdheden die de gemeenten thans op grond van de jurisprudentie van de Hoge Raad hebben ten aanzien van de verspreiding van geschriften, blijven onaangetast. In de lijn van vele huidige bepalingen van de Grondwet over grondrechten ligt het uitgangspunt dat de bepalingen over rechtstreeks werkende grondrechten zelf het kader voor het stellen van beperkingen aangeven. Zij leggen hierbij het zwaartepunt bij de wetgever en zij laten aan deze ruimte, de nodige bevoegdheden te scheppen voor organen van bij voorbeeld de gemeente tot het stellen van beperkingen, passend in de bestuurlijke sfeer.
Eerste Kamer 26 juni 1979
Grondwet
1164
Simons Afgewezen is de gedachte, aan overheidsorganen in het algemeen de bevoegdheid te laten, buiten uitdrukkelijke grondwettelijke bepalingen om op eigen gezag algemene beperkingen te stellen. Ik meen dat de bescherming van de grondrechten met een dergelijke bevoegdheid niet is gediend. Elk overheidsorgaan zou dan in beginsel elke beperking op grondrechten, mits op de juiste voorzichtige wijze geformuleerd en ingekleed, tot stand kunnen brengen. Pas wanneer de rechter erover zou moeten oordelen -dit is lang niet altijd het geval -of indien een ander tot vernietiging bevoegd overheidsorgaan ervan kennis krijgt, zou er een mogelijkheid zijn, onwenselijke beperkingen ongedaan te maken. Met de geachte afgevaardigde meen ik daarom dat de erkenning van de bevoegdheid, zonder grondwettelijke grondslag beperkingen tot stand te brengen, niet juist is. Daarbij teken ik aan dat elk geheel van regels in de rechtspraktijk in redelijkheid moet worden toegepast. Daarop is in de schriftelijke stukken ook zeer vaak gewezen. Dit zal ook moeten gelden ten aanzien van het beperken van grondrechten. Het uitgangspunt is dat niet allerlei bestuursorganen zo maar op eigen houtje, buiten de grondwettelijke bepalingen om, beperkingen aan grondrechten mogen stellen. Dit betekent echter niet dat elke maatregel die op de één of andere wijze aan een grondrecht raakt, zonder er een reële belemmering voor op te werpen, terwijl de maatregel, de regeling of het besluit een bestuurlijkmaatschappelijk belang dient, als een beperking moet worden opgevat en dienovereenkomstig moet worden beoordeeld. Het geheel van grondwettelijke regels zal in redelijkheid moeten worden uitgelegd en toegepast. Voor de beoordeling daarvan kan ook de rechter een belangrijke functie vervullen. Ook het verwijt dat de rechter geen controle meer kan uitoefenen op regelingen die formeel binnen de mogelijkheden van grondwettelijke bepalingen tot stand zijn gebracht, lijkt mij overtrokken. Daaruit spreekt weinig vertrouwen in de goede taakuitoefening van de wetgever zelf en van de andere, met regelgeving belaste organen. Ik meen dat het met die taakuitoefening nog wel meevalt. In de tweede plaats kan de rechter een gemeentelijke regeling die bij voorbeeld een grondrecht onnodig aantast maar die mogelijk tot een wet is te herleiden en daarom formeel in overeenstemming met de Grondwet is te achten, toetsen aan rechtstreeks werkende bepalingen van onder meer het Europees mensenrecht. Mijn conclusie op grond van het voorgaande is dat ik de bezwaren op dit punt niet deel. Ik kom dan tot een uiteenzetting over het Statuut. De Minister heeft nog niet over het Statuut gesproken; hij heeft dat bewust aan mij willen overlaten. Ik zal hierover uitvoerig moeten spreken, omdat de heer Voute daarover een betoog heeft gehouden met op het eerste gezicht sterke troeven. Zijn betoog heeft de Regering niet overtuigd. Ik zal het standpunt van de Regering over deze interessante maar weerbarstige materie nader uiteenzetten. Ik wil proberen, daarmee de geachte afgevaardigde op mijn beurt te overtuigen. Het gaat hierbij over de uitlegging van een statuutsbepaling, namelijk artikel 45. Ik laat duidelijkheidshalve de tekst van dat artikel nog even verkort horen. Het artikel zegt dat wijzigingen in de Grondwet, betreffende onder meer de klassieke grondrechten en de macht en de bevoegdheden van de Koning, geacht kunnen worden, in de zin van artikel 10 de Nederlandse Antillen te raken. Artikel 10 schrijft voor dat de gevolmachtigde minister kan deelnemen aan het beraad in de ministerraad, die dan een koninkrijksministerraad zal zijn. Nu bevat artikel 45 nog een tussenzin. Daarop heeft de heer Voute zich beroepen:'... onverminderd het bepaalde in artikel 5'. Het geval wordt wel ingewikkeld. Ik verontschuldig mij daarvoor; ik kan er echter ook niets aan doen. Wij moeten nu teruggrijpen op artikel 5. Dat zegt, voor zover het hier van belang is, dat op wijziging van de Grondwet inzake aangelegenheden van het Koninkrijk de artikelen 15 tot en met 20 van toepassing zijn. Deze artikelen zal ik nu niet gaan voorlezen. Zij wijzen op een behandeling volgens de rijkswetprocedure. Zou nu worden aangenomen dat 'onverminderd het bepaalde in artikel 5', dat verwijst naar de rijkswetprocedure, slaat op alle grondwetswijzigingen die in artikel 45 zijn genoemd, dan zou het hoofdvoorschrift van artikel 45, het 'raken van de Nederlandse An-tillen' en dus het feit dat de gevolmachtigde minister deelneemt aan de ministerraad waarin de zaak wordt behandeld, geen eigen betekenis hebben. Daarom moeten de woorden 'onverminderd het bepaalde in artikel 5' een andere zin hebben. Zij moeten slechts beogen, eraan te herinneren dat voor sommige, maar niet voor alle, van de in artikel 45 bedoelde grondwetswijzigingen de in artikel 5 voorgeschreven rijkswetprocedure van toepassing is. Die rijkswetprocedure is nodig voor de grondwetswijzigingen betreffende aangelegenheden van het Koninkrijk. En welke dat dan weer zijn, kan men lezen in de artikelen 3 en 5, maar niet in artikel 45, dat die term ook niet noemt.
De heer Voute (VVD): Ik heb met grote belangstelling naar uw uiteenzetting geluisterd, maar ik mis hierbij een beschouwing over artikel 43, waar de grondrechten juist aangewezen worden als aangelegenheden van het Koninkrijk.
De heer Simons: Daarop wil ik gaarne ingaan. Ter afsluiting van het eerste gedeelte van mijn betoog wijs ik er nog op dat bij de grondwetsontwerpen met deze onderscheiding nauwkeurig rekening wordt gehouden. Ik geef een dichtbij de hand liggend voorbeeld: wetsontwerp 14200, dat ook heden zal worden besproken en dat onder meer het Nederlanderschap betreft, is een ontwerp van rijkswet. Het is als zodanig ingediend en daarover hebben de Staten van de Nederlandse Antillen zich ook uitgesproken. Het is een koninkrijksaangelegenheid ingevolge artikel 3 van het Statuut. Hetzelfde geldt onder meer ook voor reeds ingediende en nog in te dienen ontwerpen inzake macht en bevoegdheden van de Koning, wanneer die ook aangelegenheden van het Koninkrijk kunnen betreffen, maar het betreft niet de wetsontwerpen inzake grondrechten. En nu kom ik ook tot de beantwoording van hetgeen de geachte afgevaardigde de heer Voute bij interruptie heeft aangevoerd. Voor de wetsontwerpen inzake grondrechten geldt alleen het voorschrift, dat uiteraard in acht genomen moest worden, dat ze in de rijksministerraad moesten worden behandeld. De heer Voute beroept zich in zijn betoog op de artikelen 43 tot en met 45 van het Statuut. Daarom moet ik wel naderingaanopdeinhouden betekenis van deze artikelen. Artikel 43, eerste lid, bepaalt dat elk der landen zorg draagt voor de verwezenlijking van de fundamentele menselijke rechten en vrijheden, de rechtszekerheid en de deugdelijkheid van het bestuur. Deze zorg is derhalve een landsaangelegenheid. Maar het werd in het belang van het Koninkrijk geacht dat deze aan ieder der landen toegewezen taak inderdaad zou worden vervuld. Daarom werd in het
Eerste Kamer 26 juni 1979
Grondwet
1165
Simons tweede lid van artikel 43 bepaald, dat het waarborgen van deze rechten, vrijheden enz. een koninkrijksaangelegenheid is. Het gaat hier dus om eigen landsaangelegenheden met een koninkrijksaspect. Gezien het karakter van deze aangelegenheden werd het wenselijk geacht dat het Koninkrijk enige greep hierop zou kunnen hebben. Het waarborgen van artikel 43, tweede lid, is nader uitgewerkt in enige volgende bepalingen van het Statuut. Ik beperk mij nu tot de artikelen 44 en 45. In beginsel zijn de landen vrij ten aanzien van hun eigen staatsinrichting -dat volgt ook uit artikel 42 van het Statuut-, maar gewaarborgd moet zijn dat deze staatsinrichting aan redelijk te stellen eisen voldoet. Vanwege het Koninkrijk moet worden voorkomen dat wijzigingen tot stand worden gebracht die in strijd zouden zijn met normen die de landen ingevolge het Statuut in acht hebben te nemen. Daartoe is een voorschrift opgenomen; artikel 44, eerste lid, bepaalt dat een landsverordening tot wijziging van de staatsregeling van de Nederlandse Antillen in een aantal gevallen moet worden overgelegd aan de Regering van het Koninkrijk en dat een dergelijke landsverordening niet in werking treedt dan nadat de Regering van het Koninkrijk haar instemming hiermee heeft betuigd. Zulk een landsverordening wordt daartoe behandeld in de ministerraad van het Koninkrijk. De rijkswetgever wordt daarbij niet betrokken. Nu kom ik aan de wijzigingen van de Nederlandse Grondwet die in artikel 45 zijn genoemd. Daarvoor wordt ook het andere rijksdeel gehoord. Men gaat op gelijke wijze te werk om een zekere gelijkheid te handhaven tussen de verschillende rijksdelen. Voor het land geldt dat er nog een goedkeuring moet zijn van de rijksregering en dat de zaak daarvoor in de rijksministerraad moet worden behandeld. Zo wordt tenminste bepaald voor de behandeling van de wijzigingen van de Nederlandse Grondwet die in artikel 45 genoemd zijn, dat zij moeten worden behandeld in de rijksministerraad. Artikel 45 is een pendant van artikel 44. Ook de staatsinrichting van Nederland is in beginsel een eigen Nederlandse aangelegenheid, maar ook ten aanzien van Nederland heeft het Koninkrijk te waarborgen dat die staatsinrichting aan redelijke eisen voldoet. Daarvoor dient de behandeling in de rijksministerraad. Zo wijst ook het gehele systeem van het Statuut, met name het bepaalde in de artikelen 43 en 44, in de richting dat de zienswijze van de Regering -ik zeg het in alle bescheidenheid -als juist moet worden aangemerkt. Die zienswijze is dat voorstellen tot grondwetswijziging van de in artikel 45 genoem-de bepalingen in de ministerraad van het Koninkrijk aan de orde dienen te komen en dat niet kan worden volstaan met behandeling in de Nederlandse ministerraad. De rijkswetprocedure is slechts vereist voor de elders in het Statuut als koninkrijksaangelegenheden aangemerkte zaken. De tussenzin 'onverminderd het bepaalde in artikel 5', waarvan ik al om juridisch/technische redenen kon zeggen dat die een beperkte betekenis moest hebben, heeft ook daarom een beperkte betekenis. Mijn argumenten daarvoorwil ik versterken met een passage uit het welbekende boek van de heer Van Helsdingen over het Statuut. De geachte afgevaardigde weet dat de heer Van Helsdingen in deze materie niet de eerste de beste is. Als algemeen adviseur van de diverse Nederlandse delegaties heeft hij alle conferenties van 1948 tot en met 1954 die tot de totstandkoming van het Statuut hebben geleid, bijgewoond. Hij heeft in die totstandkoming een zeer groot aandeel gehad. Zijn boek moet derhalve niet worden beschouwd als het werk van een buitenstaander maar als dat van een ooggetuige, ik zou bijna zeggen: een medeschepper van het Statuut. Ik citeer: 'Het is hier de plaats na te gaan, wat de betekenis is van de tussenzin aan het slot van artikel 45, luidende: 'onverminderd het bepaalde in artikel 5'. Dat artikel is de pendant van artikel 44. Evengoed als Nederland betrokken wordt bij wijziging van sommige bepalingen van de Staatsregelingen van Suriname en van de Nederlandse An-tillen (door de vereiste instemming van de Regering van het Koninkrijk), zo hebben ook Suriname en de Nederlandse Antillen bij wijziging van de overeenkomstige bepalingen van de Nederlandse Staatsregeling medezeggenschap (door deelname aan het ministerieel overleg). Nu wil het geval, dat enkele der hier genoemde bepalingen dezelfde zijn als in artikel 5 worden bedoeld en waarvoor bij wijziging de artikelen 15-20 (de rijkswetprocedure) van toepassing zijn verklaard, dat wil zeggen een verder gaande medezeggenschap dan alleen in het ministerieel overleg. Als de tussenzin 'onverminderd het bepaalde in artikel 5' niet was opgenomen, zou de vraag rijzen of de bijzondere bepaling van artikel 45 bedoelde de daarin genoemde bepalingen aan de toepassing van de artikelen 15-20 te onttrekken, met andere woorden of artikel 45 derogeert aan artikel 5. Die vraag is derhalve dank zij de tussenzin niet aan de orde.'. Einde citaat. Ik kan aan dit betoog weinig toevoegen. De slotzin van de officiële toelichting op artikel 44 moet daarom zowel naar de mening van de heer Van Helsdingen alsook naar de mijne als een misslag worden beschouwd. Ik zou mij ook nog willen beroepen op de ter zake zeer deskundige heer Logemann, die ook door de geachte afgevaardig-de is genoemd. Het is niet juist dat de heer Logemann in het door de heer Voute aangehaalde artikel in het Nederlands Juristenblad 1956 voor een groot deel op zijn eerste artikel, op die duidelijke mening van dezelfde aard zou zijn teruggekomen. Hij protesteer-de in dat artikel van 1956 wel tegen de opvatting van de regering dat wijziging in de samenstelling der Staten-Generaal een louter Nederlandse aangelegenheid zou zijn. Daarbij beriep hij zich op de officiële toelichting bij het Statuut. Hoewel de zienswijze van Logemann in dezen onjuist voorkomt, moet wel gesteld worden dat hij zich niet beriep op artikel 45 en de officiële toelichting daarop, maar op artikel 5 en de daarbij behorende officiële toelichting. Hij betrok -en terecht -artikel 45 in het geheel niet in dat vraagstuk. Zijn mening van 1955 bleef volledig overeind staan. Ik vat mijn conclusie nog samen. Gelet op de artikelen 5 en 45 van het Statuut zien wij dat in de Nederlandse Grondwet drieërlei soort bepalingen voorkomt: 1. Bepalingen betreffende Koninkrijksaangelegenheden, waarop artikel 5 van toepassing is. Ingevolge het der-de lid van artikel 5 dient een voorstel tot wijziging van deze bepalingen de rijkswetsprocedure te volgen. 2. Bepalingen betreffende Nederlands eigen aangelegenheden, waar-van het waarborgen koninkrijksaangelegenheid is. Daarop is artikel 45 van toepassing. Wijziging dient te worden behandeld in de ministerraad van het Koninkrijk. 3. Bepalingen betreffende Nederlandse aangelegenheden, waarin Nederland vrij is eenzijdig wijziging aan te brengen. Ik hoop de heer Voute te hebben overtuigd dat de Regering ten aanzien van de onderhavige grondwetsherzieningsontwerpen de juiste procedure
Eerste Kamer 26 juni 1979
Grondwet
1166
Simons heeft gevolgd. Een procedure, die ook geheel in overeenstemming is met de sinds de totstandkoming van het Statuut gevolgde praktijk. Hiermee hebben de Nederlandse Antillen, en vroeger ook Suriname, zich altijd verenigd. Ten slotte zou ik nog op een enkel aspect van de handelsreclame willen wijzen. Is er reden het vierde lid van artikel 1.7 op te nemen? De rechtspraak over de vraag of artikel 7 van de huidige Grondwet van toepassing is op de handelsreclame, is niet altijd duidelijk geweest. De Raad van State meende dat artikel 7 niet van toepassing is op het maken van handelsreclame en kon zich dan ook met de strekking van het voorgestelde vierde lid verenigen. Op dit punt schept het vierde lid dus duidelijkheid. De Minister wees hierop reeds. De bepaling sluit verder aan bij verschillende formeelwettelijke regelingen, waaruit kan worden opgemaakt dat het maken van handelsreclame buiten de werking van artikel 7 valt. Ik noem bij voorbeeld artikel 2 van de Uitverkopenwet 1956. Voor de toekomst kan artikel 1.7, vierde lid, van belang zijn in verband met een eventuele behoefte het maken van handelsreclame voor bepaalde commerciële doeleinden te verbieden of aan beperkingen te onderwerpen. Te denken valt aan regelingen in verband met de volksgezondheid of energievoorziening. Om elke twijfel over de toelaatbaarheid van dergelijke regelingen, ook door de lagere wetgever, uit te sluiten is daarom gekozen voor opneming van het vierde lid. De geachte afgevaardigde de heer Voute noemde in zijn betoog een alternatieve tekst voor artikel 1.7, vierde lid. Deze tekst is, als ik het mij goed herinner, voorgesteld door prof. Slagter. Volgens deze tekst kan het maken van handelsreclame aan voorafgaand verlof worden onderworpen, indien dit een gevaar voor de volksgezondheid oplevert. Zo'n redactie biedt mijns inziens te weinig armslag voor de toekomstige regelgevers. Ik noemde zoeven reeds beperkingen op het maken van handelsreclame in verband met de energievoorziening. Een verbod om gedurende bepaalde tijden lichtreclame te maken bij voorbeeld. Dit heeft tijdens de energiecrisis in 1973 gespeeld, en wie weet wordt het in de toekomst weer actueel. Zo'n beperking op het maken van handelsreclame valt niet te rechtvaardigen met een beroep op het belang van de volksgezondheid. Men zal dan een beroep moeten doen op de bescherming van de openbare orde om deze beperking te rechtvaardigen. Dit voorbeeld toont mijns inziens voldoende aan, dat de alternatieve tekst, die de geachte afgevaardigde noemde, geen oplossing biedt voor mogelijk toekomstige problemen. Wat dit betreft, meen ik dat de tekst van het voorgestelde vierde lid van artikel 1.7, ook na alles wat de Minister hierover reeds heeft gezegd, alleszins aanvaardbaar is.
De beraadslaging wordt geschorst.