De behandeling van de ontwerpen van (rijks)wet: Verandering in de Grondwet van bepalingen inzake grondrechten - Handelingen Eerste Kamer 1981-1982 27 april 1982 orde 2

Inhoudsopgave van deze pagina:

1.

Tekst

Aan de orde is de behandeling van de ontwerpen van (rijks)wet: Verandering in de Grondwet van bepalingen inzake grondrechten (16905); Verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake de toelating, uitzetting en uitlevering, het Nederlanderschap en het ingezetenschap (16906, R 1169); Verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van een bepaling betreffende het recht op onaantastbaarheid van het menselijk lichaam (16907); Verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van bepalingen inzake sociale grondrechten (16908); Verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake het koningschap (16909, R 1170); Verandering in de Grondwet van bepalingen inzake de Koning en de ministers alsmede de staatssecretarissen (16910); Verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van een bepaling inzake de ministerraad alsmede tot wijziging van de bepaling inzake het contraseign (16911, R 1171);

Ingekomen stukken Grondwet

Dinsdag 27 april 1982 Aanvang 10.00 uur Verandering in de Grondwet van bepalingen inzake de inrichting en samenstelling van de Staten-Generaal (16912); Verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake de verkiezing van de Tweede Kamer en de Eerste Kamer der Staten-Generaal (16913); Verandering in de Grondwet van bepalingen inzake de werkwijze van de Staten-Generaal (16914); Verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake het geven van inlichtingen door de ministers en de staatssecretarissen en het recht van onderzoek (16915, R 1172); Verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake de Raad van State, de Algemene Rekenkamer en vaste colleges van advies en bijstand (16916, R 1173); Verandering in de Grondwet van bepalingen betreffende de wetgeven-de macht en de algemene maatregelen van bestuur alsmede tot opneming van bepalingen betreffende andere voorschriften (16917, R 1174); Verandering in de Grondwet van bepalingen inzake de buitenlandse betrekkingen (16918, R 1175); Verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake uitzonderingstoestanden (16919); Verandering in de Grondwet van bepalingen inzake de belastingen (16920); Verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake de begroting (16921); Verandering in de Grondwet, strekkende tot het doen vervallen van de artikelen 73 en 190-192, alsmede tot het opnemen van een bepaling inzake het geldstelsel (16922); Verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake de regeling van delen van het recht in algemene wetboeken en tot opneming van een bepaling inzake algemene regels van bestuursrecht (16923); Verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van een bepaling betreffende de instelling van een of meer algemene, onafhankelijke organen voor het onderzoek van 349

Voorzitter klachten betreffende overheidsgedragingen (16924); Verandering in de Grondwet van bepalingen inzake ambtenaren (16925); Verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van een bepaling inzake de openbaarheid van bestuur (16926); Verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake adeldom en ridderorden (16927, R 1176); Verandering in de Grondwet van bepalingen inzake de justitie (16928); Verandering in de Grondwet van bepalingen inzake de Hoge Raad der Nederlanden (16929, R 1177); Verandering in de Grondwet van bepalingen inzake de berechting van ambtsmisdrijven (16930, R 1178); Verandering in de Grondwet van bepalingen inzake provincies en gemeenten (16931); Verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van een bepaling inzake de mogelijkheid kiesrecht voor de gemeenteraad te verlenen aan ingezetenen die geen Nederlander zijn (16932); Verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake de waterstaat (16933); Verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake openbare lichamen voor beroep en bedrijf en andere dan in de Grondwet genoemde lichamen met verordenende bevoegdheid (16934); Verandering in de Grondwet van de bepaling met betrekking tot de voorziening in aangelegenheden, waarbij twee of meer gemeenten zijn betrokken alsmede van de bepaling inzake geschillen tussen openbare lichamen (16935); Verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake veranderingen in de Grondwet alsmede tot opneming van bepalingen inzake splitsing van een voorstel (16936); Verandering in de Grondwet, strekkende tot het doen vervallen van de artikelen 1 en 2 (16937, R 1179); Verandering in de Grondwet, strekkende tot het doen vervallen van het additionele artikel inzake heerlijke rechten (16938).

De Voorzitter: Ik stel voor, deze ontwerpen van (rijks)wet gezamenlijk te behandelen. Daartoe wordt besloten. De beraadslaging wordt geopend.

De heer Vermeer (PvdA): Mijnheer de Voorzitter! Bij het begin van deze laatste ronde van de parlementaire behandeling van de voorstellen tot herziening van onze Grondwet, wil ik niet alleen namens mijzelf, maar ook namens alle andere woordvoerders even onze aandacht richten op de regeringscommissaris professor. Simons, die -de ministers verdwenen, maar de commissaris bleef -tijdens de lang lopende behandeling van deze herziening hierin een substantieel aandeel heeft gehad. Zoals generaties studenten hebben geprofiteerd van zijn grote kennis en heldere inzichten, zo hebben Regering en parlement geprofiteerd van zijn inbreng: duidelijk, zonder omhaal, met grote kennis van zaken. Alleen al omdat van de mogelijkheid om een regeringscommissaris te benoemen zelden gebruik wordt gemaakt, was zijn optreden een zeldzaamheid, maar toch niet alleen daarom, veel meer door het belangrijke aandeel dat hij in deze langdurige operatie heeft gehad. Mijnheer de Voorzitter! Na de uitvoerige en ook gedegen beantwoording van de in het verslag door ons gestelde vragen, kan ik in deze laatste ronde van de behandeling van de voorstellen tot herziening van de Grondwet met een paar algemene opmerkingen volstaan. De constatering, dat de in formele zin afzonderlijke voorstellen -34 in getal -in tweede lezing nog meer dan in de eerste lezing als een geheel moeten worden beoordeeld, delen wij. In ieder geval zullen tegenstemmers zich realiseren, dat een gekwalificeerde minderheid nu een voorstel kan blokkeren. Onze fractie had indertijd zwaarwegende redenen om te stemmen tegen stuk nr. 13990, nu stuk nr. 16931, bepalingen inzake provincies en gemeenten. De redenen zal ik hier niet herhalen; zij zijn bekend. Ze zijn indertijd door de heer Kolthoff, toen lid van onze Kamer, uitvoerig verwoord. Wij zullen nu vóórstemmen. Onze bezwaren blijven gelden, maar én de verdediging van de Minister van Binnenlandse Zaken in de Tweede Kamer bij de tweede lezing én zijn brief van 30 maart inzake intensivering van de inspraak bij benoeming en herbenoeming van burgemeesters en commissarissen der Koningin, in combinatie met de opdracht aan de staatscommissie, bieden voor ons nu voldoende tegenwicht om de balans te laten doorslaan in de omgekeerde richting als in eerste lezing.

In onze fractie is verder uitvoerig gediscussieerd over een element in voorstel 16913, te weten de wijze van verkiezing van leden van deze Kamer. Of wij in dit laatste afwegingsproces als gehele fractie tot een positief oordeel kunnen komen, zal mede afhangen van de loop van de discussie vandaag en volgende week. Ik kom daarop nog wel even terug. Op vragen van de CDA-fractie is nogal uitvoerig ingegaan op de terminologie ten aanzien van de Koning. Haast overbodig te zeggen, dat wij de voorgestelde veranderingen even zovele verbeteringen vinden, omdat de werkelijke verhoudingen daardoor beter dan tot dusver tot uitdrukking worden gebracht. Wij hebben het altijd als een enigszins onwerkelijke situatie ervaren, dat in een aantal bepalingen Koning geschreven en Regering bedoeld werd hoezeer dit ook historisch verklaarbaar is. Verduidelijking en modernisering van de terminologie was een van de doeleinden van deze herziening. Met de voorgestelde veranderingen worden deze bereikt zonder dat daarmee aan de positie van het staatshoofd op enigerlei wijze afbreuk wordt gedaan. Ik wil nogmaals zeggen, dat vanuit dat gezichtspunt het ons zeer heeft teleurgesteld, dat het gewijzigde artikel inzake de krijgsmacht zelfs de eerste streep niet heeft kunnen halen. Mag ik, mijnheer de Voorzitter, een kleine zijsprong maken en er nogmaals aan herinneren, dat na de intrekking van het wetsontwerp regelende de omvang van het Koninklijk Huis als gevolg van aanneming van een de vorige Regering onwelgevallig amendement, aan de opdracht van artikel 21a van de huidige, artikel 2.1.16 van de straks herziene Grondwet, nog steeds niet is voldaan? Dat is en blijft een onwenselijke situatie. Tijdens de algemene beschouwingen over de regeringsverklaring heb ik van enige twijfel doen blijken met betrekking tot de instelling van een staatscommissie. Die twijfel -ik wil dat nogmaals zeggen -kwam niet voort uit de gedachte, dat staatkundige hervormingen overbodig zouden zijn, maar uit de constatering dat in de afgelopen vijftien jaren steeds opnieuw gebleken is, dat zij niet op een meerderheid laat staan op een 2/3 meerderheid kunnen rekenen. De opdracht aan de commissie, zo hebben wij kunnen lezen, is in tweeërlei zin beperkt èn, uiteraard, naar het onderwerp, te weten na te gaan hoe de invloed van de kiezers op

Eerste Kamer 27 april 1982

Grondwet

350

Vermeer de beleidsvorming kan worden vergroot èn naar de reikwijdte, omdat de verbeteringen binnen ons constitutionele recht zullen moeten blijven. Die beperkingen nemen onze aarzelingen althans ten dele weg. Wij hopen dat de staatscommissie de creativiteit zal hebben, wegen en middelen te bedenken met name ter verbetering van de procedure van kabinetsformatie. Zij zullen die creativiteit nodig hebben, omdat hetgeen tot dusver is voorgesteld -ik denk dan aan de voorstellen van Burkens, Brinkhorst en ook van anderen -naar onze wijze van zien beslist geen verbeteringen zijn. Overigens kan een kritische beschouwing van tot dusver te berde gebrachte denkbeelden op zichzelf natuurlijk ook waardevol zijn.

Wij hebben gelezen, dat de staatscommissie ook het referendum in haar studie zal moeten betrekken. Dat is logisch, omdat het een van de middelen is om de kiezer meer invloed op de besluitvorming te geven. Ik denk, dat er aan studie over dit onderwerp niet zoveel behoefte is, omdat over de diverse vormen en varianten van het referendum al veel literatuur bestaat. Het gaat erom of voor een of meer vormen in ons land een politieke meerderheid te vinden is. Is het nodig te zeggen, dat niet alleen wij uiterst sceptisch staan tegenover deze vorm van directe democratie? Nu ik het over de taak van de staatscommissie heb, wil ik opmerken dat wij het een goede zaak achten dat deze zich ook zal buigen over mogelijke wijzigingen van de grondwettelijke bepalingen inzake de benoeming van burgemeesters en commissarissen der Koningin. Op korte termijn is het een nog betere zaak dat de Minister van Binnenlandse Zaken zijn mening over intensivering van inspraak bij de benoeming van deze ambtsdragers in een nota uiteen heeft gezet. Bij de behandeling van de begroting zullen wij hierop nog wellicht terugkomen. In een artikel in De Nederlandse Gemeente van een paar weken geleden wijst Borrie er overigens op dat bij de Minister in zijn benoemings-beleid tussen de leer en de praktijk nogal wat verschil bestaat. Een zelfde kritiek was recent bij de benoeming van de heer Wiegel tot commissaris der Koningin in Friesland te beluisteren. In hoeverre die kritiek terecht was, zou alleen de Minister duidelijk kunnen maken. Wat de staatscommissie betreft, wil ik nog herinneren aan de door mij tijdens de algemene beschouwingen gedane en door de Minister-President ook overgenomen suggestie om ook de politieke partijen te animeren hun denkbeelden over de desbetreffende onderwerpen te formuleren. In het verslag en ook in de memorie van antwoord, alsook in de briefwisseling tussen de voorzitter van deze Kamer en de Minister, is de vraag aan de orde hoever de Regering kan gaan met de voorbereiding van wetsontwerpen voortvloeiend uit ontwerpen die de Eerste Kamer nog niet gepasseerd zijn. Over de formele kant van de zaak lijkt mij nauwelijk discussie mogelijk. De Regering is uiteraard bevoegd de ontwerpen om advies naar de Raad van State te zenden, deze bij de Tweede Kamer in te dienen, terwijl deze op haar beurt bevoegd is de ontwerpen in behandeling te nemen. Er zijn situaties denkbaar waarin dat ook gerechtvaardigd is, namelijk als de tijdsklem zodanig is, dat zoal niet de hele Kamer dan toch een meerderheid met een dergelijk procedure impliciet of expliciet akkoord is. In twijfelgevallen lijkt mij gemeen overleg, uiteraard met behoud van ieders eigen verantwoordelijkheid, de aangewezen weg en in ieder geval verstandig. In het onderhavige geval had dit wellicht wrijving kunnen voorkomen. In de memorie van antwoord heeft de Regering nogmaals het toekennen van het enquêterecht aan een minderheid verdedigd. Op de hiertegen in deze Kamer levende bezwaren wordt, en dat vind ik een goede zaak, nog eens uitvoerig ingegaan. De vergelijking met het recht waarbij 1/5 deel van een van de Kamers om behandeling van een verdrag kan vragen, gaat slechts ten dele op, maar mijn fractie heeft die vergelijking ook niet nodig om met dat minderheidsrecht te kunnen instemmen. Zoals ik ook in eerste instantie heb gedaan, wil ik, sprekend vanuit de praktijk, nogmaals bevestigen dat een lichtvaardig gebruik, alleen al wegens de tijd en de inspanning die het houden van een enquête vraagt, uiterst onwaarschijnlijk is. Los van de principiële kant, is er dus ook een praktische kant. Ik hoop dan ook van harte dat de bezwaren in deze tweede instantie niet zo zwaar zullen wegen dat ze tot een tegenstemmen leiden. Eenzelfde hoop wil ik uitspreken ten aanzien van de bepalingen inzake de justitie, nadat in de memorie van antwoord uiteen is gezet welke verbeteringen deze in vergelijking met de bestaande redactie inhouden.

Wij hebben op de valreep nog een brief gekregen van een aantal raadsheren van het Gerechtshof te Amsterdam. Moetik nog zeggen dat dergelijke argumenten mij niet van het tegendeel hebben kunnen overtuigen; ik heb zelden zo'n slecht verhaal gelezen! Tijdens de behandeling van de herziening in eerste lezing is van de kant van D'66 gewezen op de mogelijke vergroting van de politieke betekenis van deze Kamer als gevolg van de voorgestelde verkiezing van de Kamer als geheel, direct na de Statenverkiezingen. De heer Vis wees daarbij op het feit dat veranderingen in politieke verhoudingen sneller dan nu het geval is, doorwerken in de samenstelling van deze Kamer. Hij wees er ook op dat als gevolg van de toegenomen omvang van het bestand van vlottende kiezers, de kans op verandering op korte termijn van een vaak kleine minderheid groter is geworden. Denkend over de mogelijke gevolgen opperde de heer Vis aan het eind van dat deel van zijn betoog de mogelijkheid dat de Eerste Kamer, haar hand overspelend, het slachtoffer zou kunnen worden van een tegenstroom. De toenmalige minister van Binnenlandse Zaken, de heer Wiegel, gaf als zijn mening dat ook in de nieuwe situatie de Eerste Kamer zich, haar positie in ons staatsrechtelijk bestel beseffend, terughoudend zal opstellen. Een mening, waarbij de huidige Minister zich in de memorie van antwoord aan deze Kamer aansluit. Ook naar mijn taxatie zal dit het geval zijn; dat heb ik trouwens ook bij de behandeling in eerste termijn uitvoerig uiteengezet. Zoals ik in het begin reeds zei, is dit een onderwerp van uitvoerig beraad geweest omdat wij als fractie bepaald niet het risico zouden willen lopen dat een orgaan dat onzes inziens zou moeten verdwijnen juist een grotere politieke betekenis zou kunnen krijgen. In mijn bijdrage aan de discussie van 28 oktober 1980 heb ik vanuit dat oogpunt ook gezegd het te betreuren dat de mogelijkheid tot ontbinding van de Eerste Kamer is gehandhaafd. Schrapping, zoals indertijd door mevrouw Kappeijne van de Coppello in de Tweede Kamer is verdedigd, zou tot uitdrukking hebben gebracht dat de zogenaamde vertrouwensnorm niet voor deze Kamer voor heroverweging geldt. Over ontbinding van deze Kamer gesproken! De opvatting van deze Minister dat ontbinding zal moeten plaatsvinden als deze grondwetsherziening perfect is, is ongetwijfeld een verdedigbare.

Eerste Kamer 27 april 1982

Grondwet

351

Vermeer Tijdens de tweede lezing in de Tweede Kamer herinnerde de Minister aan het feit, dat de voorbereiding voor deze Grondwetsherziening minstens tot november 1963 teruggaat. Rechtvaardigen alle tijd, alle inspanning in deze herziening gestoken het betrekkelijk bescheiden resultaat? De vraag achteraf stellen lijkt mij weinig zinvol. Hoogstens mogen wij hopen dat in deze laatste ronde de vereiste 2/3 meerderheid voor de overgebleven voorstellen zal worden verkregen, opdat het resultaat in ieder geval zo groot mogelijk zal zijn.

De heer Feij (VVD): Mijnheer de Voorzitter! In de opdracht aan de per 16 oktober 1971 benoemde regeringscommissaris, professor Simons, staat vermeld dat hij de Minister van Binnenlandse Zaken dient bij te staan bij de behandeling van voorstellen betreffende de algehele herziening van de Grondwet in de vergadering van de Staten-Generaal. Het woord Minister staat daar in enkelvoud. Dat is staatsrechtelijk juist, want anders dan bij Buitenlandse Zaken hebben wij nooit meer dan één Minister van Binnenlandse zaken op hetzelfde moment gehad. Het zou evenmin onjuist zijn geweest indien in die regeringsopdracht zou hebben gestaan: 'de opeenvolgende Ministers van Binnenlandse Zaken'. Dat zijn er sedert de benoeming van de heer Simons vier geweest: de heren Geertsema, De Gaay Fortman en Wiegel en thans de heer Van Thijn. Persoonlijk herinner ik mij sedert mijn lidmaatschap van deze Kamer in 1974, de periode 1974-1977, waarin de Kamer met Minister De Gaay Fortman vooral over de grondwetsherzieningsprocedure van gedachten heeft gewisseld. In de periode 1977-1981 heeft de parlementaire behandeling in eerste lezing plaatsgevonden waarbij Minister Wiegel 'de hitte van de dag gedragen heeft'. Vandaag ronden wij de tweede lezing af onder weer een andere bewindsman, de heer Van Thijn die, zij het als kamerlid, zijn sporen op het terrein van de grondwetsherziening reeds lang verdiend heeft. Hij zal mij echter niet euvel duiden wanneer ik in mijn dank aan alle bewindslieden met name de heer Wiegel noem omdat het zwaartepunt van de behandeling ligt bij de eerste lezing en daar ook behoort te liggen. Ik kom hierop nog terug.

Eerste Kamer 27 april 1982

Aangezien de meerderheid der leden van deze Kamer -het wordt wel eens betreurd, mijns inziens terecht -in de laatste anderhalfjaar benoemd is en er nog slechts een handvol leden resteert uit de beginjaren van dit decennium en daarvoor, is het wellicht goed nog eens de nadruk te leggen op de constante factor in deze grondwetsherziening, professor Simons. De heer Vermeer heeft ook namens onze fractie zijn grote waardering uitgesproken voor de grote verdiensten den lande bewezen, die bepaald meer hebben omvat dan, zoals de regeringsopdracht luidt, 'de Minister bijstaan bij de behandeling in de vergadering van de Staten-Generaal'. Zijn betrokkenheid bij het werk van de Stafafdeling Constitutionele Zaken en Wetgevingsaangelegenheden is groot geweest. Ook alle medewerkers van deze stafafdeling zeg ik namens mijn fractie hartelijk dank. Mijnheer de Voorzitter! Ik heb zojuist gesteld dat het zwaartepunt van een grondwetsherziening bij de eerste lezing ligt en ook dient te liggen. Dat brengt mij tot het karakter van de tweede lezing. De heer De Kwaadsteniet heeft in de Tweede Kamer bij de behandeling van de grondwetsherzieningswetsontwerpen in tweede lezing gesteld, dat de waarde van een tweede lezing werd en wordt betwijfeld. Hoe men hier tegenover staat, aldus de heer De Kwaadsteniet, hangt uiteraard samen met de betekenis, welke men aan de Grondwet hecht. Ik zou bij deze stelling toch enkele kanttekeningen willen maken. Inderdaad is het zo, dat aan het begrip van een geschreven constitutie, zoals die in Amerika ontstaan is en vandaar uit zijn weg vond vooral naar Frankrijk en andere landen die de invloed van de Franse Revolutie ondergingen, de gedachte inherent was dat zij minder gemakkelijk dan gewone wetten te wijzigen moest zijn. In Frankrijk vond zulks op deze wijze uitwerking, dat de constitutie een raadpleging van het volk zelve vereiste, waarmee zich theoretisch het beginsel van de vertegenwoordiging met de grondgedachte van de volkssouvereniteit liet verzoenen. In ons stelsel, waarbij de volksvertegenwoordiging wordt ontbonden, alvorens een grondwetsherziening haar beslag krijgt, is een restant van deze oorspronkelijke gedachte behouden gebleven. Daaraan heeft zich echter een tweede, reeds vroeg in sommige Amerikaanse constituties neergelegd denkbeeld verbonden, nl.

Grondwet

dat daartoe een gewone meerderheid van stemmen onvoldoende is maar een versterkte meerderheid vereist is. Mijnheer de Voorzitter! Ten aanzien van het eerste element, de tussentijdse ontbinding die wij sedert 1848 kennen, heeft zich sedert 1917 de ontbinding 'op termijn' gemanifesteerd, waarmee het karakter van een volksraadpleging is teloorgegaan. Ik heb bij de eerste lezing hierop al gewezen en daarbij betreurd, dat onze nieuwe grondwet een kans op modernisering van onze grondwetsherzieningsprocedure heeft laten liggen. Bij ontbinding op termijn sneeuwt een grondwetsherziening in het politieke en electorale geweld volledig onder, zoals de verkiezingen van 1981 weer eens hebben aangetoond. Als de heer De Kwaadsteniet stelt dat de CDA-fractie in de Tweede Kamer voor grondwetsherziening een brede rechtsovertuiging noodzaak acht en derhalve ook de herziening in twee lezingen, leeft hij toch ietwat buiten de werkelijkheid. Mijnheer de Voorzitter! Ook ten aanzien van het tweede element, de noodzakelijke versterkte meerderheid, kan men zich afvragen of deze nog bij de tijd is. Kortom, de vraag is gewettigd of onze procedure voor grondwetsherziening, zoals deze gehandhaafd wordt, bevredigend is. In het verleden is dit al door schrijvers van groot gezag ontkend, die daarbij gewezen hebben op landen met veel minder stroeve grondwetten. Ik noem slechts Oppenheim, Krabbe en Kleintjes, die betoogden dat er geen reden was het formele verschil tussen Grondwet en wet in stand te houden. Struycken en Kranenburg wilden in ieder geval breken met de eis van de gekwalificeer-de meerderheid en ook in het kader van deze grondwetsherziening is er discussie geweest over de vraag of een kleine minderheid van nauwelijks een derde een met grote meerderheid aanvaard wetsontwerp mag blokkeren, hetgeen -gezien de uitslag van de stemmingen in deze Kamer bij behandeling in eerste lezing -niet denkbeeldig is. Mijnheer de Voorzitter! Mijn fractie is van oordeel dat de tweede lezing van de grondwetsherzieningsvoorstellen geen herhaling behoort te zijn van de discussies in eerste lezing, doch een generale toetsing van het totale complex van wetsontwerpen, waarbij de samenhang centraal dient te staan. Gaat dit zover dat het niet toegestaan zou zijn om zijn steun te onthouden aan die wetsontwerpen, waaraan tegenstemmers in eerste lezing om zwaarwegende redenen hun steun 352

Feij niet konden geven? Als dit zo zou zijn, zou niet alleen aan de behandeling in twee lezingen, maar ook aan de versterkte meerderheid alle zin ontvallen zijn. De vraag moet dus ontkennend beantwoord worden, maar wel dienen de tegenstemmers van het eerste uur zich af te vragen of het verwerpen van een of meer wetsontwerpen op dit moment opweegt tegen de verantwoordelijkheid voor de totstandkoming van een afgewogen complex van bepalingen, die straks samen onze nieuwe constitutie gaan vormen. Ik geef daarbij gaarne toe dat de beantwoording van deze vraag voor kleinere fracties gemakkelijker is dan voor de twee grote fracties die, ieder afzonderlijk, in staat zijn bij tweede lezing wetsontwerpen te verwerpen. Mijnheer de Voorzitter! Ik zal nalaten om, zoals in de Tweede Kamer is geschied en wellicht vandaag ook in deze Kamer gebeurt, een uitvoerige beschouwing te wijden aan onze nieuwe grondwet, wat zij gebracht heeft en wat zij niet gebracht heeft. Wij zijn er immers nog niet en wij zijn -in tegenstelling tot de Tweede Kamer -ook bepaald niet geneigd om handjeklap te spelen of deals te maken ten einde de buit ongeschonden binnen te halen. Dat past onze Kamer niet. Ik zou, zoals ik ook in eerste lezing heb gedaan, een woord van teleurstelling willen uiten over onze Grondwet, omdat wij niet een maatschappijvernieuwend stuk voor ons vinden en zij niet geworden is een moderne constitutie maar meer een herschreven, verbeterd exemplaar van de oude Grondwet. Ik weet dat de voorganger van de heer Van Thijn niet zo pessimistisch was en met verwijzing bij voorbeeld naar het hoofdstuk over de grondrechten duidelijk vernieuwing in onze Grondwet heeft aangetoond. Er zijn echter toch ook andere belangrijke zaken, zoals het districtenstelsel, de gekozen formateur, het toetsen van wetten aan de Grondwet etc, blijven liggen. Ook de procedure met betrekking tot de wijziging van Grondwet is niet bevredigend geregeld geworden. Ik wil thans ingaan op een aantal wetsontwerpen. Ik roep in herinnering dat het destijds in het voornemen van de Regering lag, de totale grondwetsherziening op te nemen in 38 wetsontwerpen. Na aanvaarding van de motie-Wiebenga in deze Kamer heeft de Regering nagelaten het wetsontwerp opheffing publiekrechtelijke lichamen bij wet in te dienen. Van de 37 wetsontwerpen hebben er na de eerste lezing het Staatsblad niet gehaald: het wetsontwerp over het onderwijsartikel sneuvelde in de Tweede Kamer, de wetsontwerpen met betrekking tot de krijgsmacht en het voorzitterschap van de Verenigde Vergadering konden in deze Kamer geen genade vinden. De 34 resterende wetsontwerpen werden tijdens de tweede lezing als één pakket door de Tweede Kamer aanvaard. Kijk ik hoe het deze 34 wetsontwerpen in eerste lezing in onze Kamer vergaan is, dan blijken er 21 met algemene stemmen en 5 met slechts 1 tot 4 tegenstemmen aanvaard te zijn. Mijn fractie heeft er geen behoefte aan op deze 26 wetsontwerpen thans nog terug te komen. Wij kunnen ook daaraan in tweede lezing onze stem geven. Ten aanzien van de overige 8 wetsontwerpen zullen mijn collega Wiebenga en ik een aantal opmerkingen maken. Gaarne zou ik willen beginnen met wetsontwerp 16905 inzake de grondrechten, in het bijzonder ten aanzien van de uitzondering van handelsreclame van de bescherming van de drukpersvrijheid. De 6 tegenstemmers in de eerste ronde kwamen uit onze fractie. In het voorlopig verslag bij de tweede lezing heeft mijn fractie hiervoor nog eens de aandacht van de Regering gevraagd en met name gevraagd om een reactie op de petitie van het genootschap van Nederlandse speelfilmmakers. In de memorie van antwoord wijst de Regering er op dat de uitdrukkelijke uitzondering van de handelsreclame uit de grondwettelijke bescherming van de vrijheid van meningsuiting geenszins betekent dat ingevolge dit lid van artikel 1.7 het maken van handelsreclame verboden is. Mijnheer de Voorzitter! Dit moest er nog bijkomen ook! Als dit het enige argument is, dan noem ik dit bijzonder pover. Ik stel het op prijs indien de Minister in zijn antwoord een meer serieuze poging wil doen om onze bezwaren te weerleggen wil hij voorkomen dat een aantal leden van mijn fractie ten tweeden male hun steun aan dit wetsontwerp zullen onthouden, temeer gesterkt door de opmerking in de memorie van antwoord dat het verbieden van handelsreclame niet alleen bij doch ook krachtens de wet kan geschieden. Daarmee wordt de handelsreclame volstrekt vogelvrij verklaard. Mijn fractie wacht het antwoord van de Regering met belangstelling af. Ten aanzien van wetsontwerp 16906 met betrekking tot de toelating, uitzetting en uitlevering, het Nederlanderschap en het ingezetenschap, waarmee in eerste lezing 12 leden van de PvdA-fractie zich niet hebben kunnen verenigen, kan ik kort zijn. Mijn fractie zal, evenals bij de eerste lezing, haar steun aan dit wetsontwerp geven. Ik kom dan tot het belangrijkste wetsontwerp, 16913, betreffende de verkiezing van de Eerste en Tweede Kamer. Bij de eerste lezing is met name aan de orde geweest de vraag of de nieuwe formule waarop de Eerste Kamer in de toekomst wordt samengesteld -in haar geheel om de vier jaar -niet zal leiden tot een verandering van het evenwicht tussen beide Kamers; nog duidelijker gesteld: of de vergroting van de politieke legitimatie van de Eerste Kamer niet zal leiden tot een versterking van haar positie. Elf tegenstemmers uit de hoek van de PvdA en D'66 hebben die vraag toen bevestigend beantwoord. Nadien is uit de hoek van de CDA-fractie nog gewezen op het praktische bezwaar van een tussentijdse ontbinding van deze Kamer en heeft de fractie de meer principiële vraag gesteld of het toegestaan is de Kamer te ontbinden zonder dat er sprake is van een politiek conflict. Mijn fractie is met de Minister van oordeel -de heer Vermeer heeft hetzelfde gezegd -dat het alleszins legitiem is de Kieswet en andere organische wetten en de organen van de Staat zo spoedig mogelijk in overeenstemming te brengen met de nieuwe grondwetsbepalingen. Door de CDA-fractie is het praktische bezwaar naar voren gebracht van het in gevaar brengen van de continuïteit. Dat is een zaak, die men aan de partijen zelf kan overlaten. De partijen hebben het in de hand, de continuïteit te bevorderen. Er is ook een principieel bezwaar aangevoerd, namelijk dat er slechts zeer dringende redenen mogen zijn, zoals een conflict tussen Regering en Eerste Kamer. Ik wijs erop dat er ook andere dringende redenen kunnen zijn. Ik herhaal, dat het zo snel mogelijk in overeenstemming brengen van wetten en organen met de nieuwe Grondwet in onze ogen eveneens een dringende reden is, die een tussentijdse ontbinding van de Eerste Kamer rechtvaardigt. Wat mijn

Eerste Kamer 27 april 1982

Grondwet

353

Fe ij fractie betreft, mag de Kieswet thans spoedig door de Tweede Kamer ter hand genomen worden en mag de Eerste Kamer spoedig ontbonden worden. Wij zullen derhalve dit wetsontwerp steunen, zoals wij dat ook in eerste lezing deden. Voor de goede orde zij daarbij aangetekend, dat deze eerste lezing plaatsvond vóórdat de uitslag van de jongste Statenverkiezingen bekend was. Het siert deze Minister -wij hadden van hem trouwens niet anders verwacht -dat hij tot op vandaag blijft streven naar een snelle aanpassing van de samenstelling van deze Kamer na de afkondiging van de nieuwe Grondwet. Mijnheer de Voorzitter! Het volgende wetsontwerp, 16915, met betrekking tot het recht van onderzoek, zal door de heer Wiebenga voor zijn rekening genomen worden. Het wetsontwerp 16928 met betrekking tot de justitie bevat het bij amendement ingevoegde verbod op de doodstraf. In het voorlopig verslag heeft mijn fractie doen opnemen, dat zij, afgezien van principiële bezwaren, tegen de voorgestelde bepaling ook zwaarwegende bezwaren wenste in te brengen van formele aard, met name ten aanzien van de plaatsing van dit hoofdstuk en de constructie als opdracht aan de rechter. Aan deze bezwaren is in de memorie van antwoord op zodanige wijze aandacht besteed, dat deze voor onze fractie niet meer tot tegenstemmen zullen leiden. Blijft de mogelijkheid dat enkele leden om principiële redenen hun steun aan dit wetsontwerp zullen onthouden. Wij wachten met belangstelling de discussie af tussen de Minister en de Kamer, in het bijzonder de CDA-fractie, waarvan in eerste lezing het overgrote deel tegen dit wetsontwerp heeft gestemd. Dit is een onderwerp, waaromtrent ik kan stellen dat een splitsing zinvol zou zijn geweest, omdat het verwerpen van het hele justitiehoofdstuk op grond van bezwaren tegen één artikel betreurenswaardig is. De Tweede Kamer heeft echter van dat recht geen gebruik gemaakt. Dit zou ook niet mogelijk zijn geweest tenzij te voren de suggestie van één lid van deze Kamer zou zijn gevolgd. Mijnheer de Voorzitter! Ten aanzien van de drie resterende wetsontwerpen 16930 inzake berechting van ambtsmisdrijven, 16931 over provincies en gemeenten en 16932 betreffende het kiesrecht voor ingezetenenniet-

Eerste Kamer 27 april 1982

Nederlanders kan ik kort zijn. In eerste lezing heeft mijn fractie zijn steun aan al deze wetsontwerpen gegeven en zal dit ook bij tweede lezing doen. Onmiskenbaar is de grote tegenstand van de fracties van de PvdA en PPR, samen 27 leden, tegen wetsontwerp 16931. Het gaat daarbij over de kwestie van de benoemde of gekozen Commissarissen der Koningin en burgemeesters. Intussen heb ik met genoegen vernomen, dat ook de heer Vermeer, gelet op door hem aangegeven redenen, het wetsontwerp kan steunen. Wij zullen ons niet in de discussie mengen omdat ons standpunt duidelijk is. Naar aanleiding van dit wetsontwerp wil ik wèl een enkele opmerking maken. Bij circulaire van 30 maart 1982 heeft de Minister van Binnenlandse Zaken aan de Kamer doen toekomen de Nota Intensivering inspraak bij de benoeming van C.d.K's en benoeming en herbenoeming van burgemeesters, welke procedure hij met ingang van 1 oktober wil gaan volgen. Deze nota ontmoet in de ogen van mijn fractie ernstige bedenkingen. Het lijkt er een beetje op, dat de Minister langs een omweg de benoeming en herbenoeming van deze ambtsdragers toch in de richting van de gekozen ambtsdrager wil schuiven. Wij achten dit -mede gelet op de discussies in het parlement -een bedenkelijk voornemen en zullen niet schromen, hem bij het beleidsdebat Binnenlandse Zaken van dit voornemen trachten te weerhouden, desnoods door het indienen van een motie terzake. Méér wil ik er vandaag niet over zeggen. Mijnheer de Voorzitter! Ik kom daarbij aan mijn laatste onderwerp: de invoeringswetten. Mijn fractie heeft in ht voorlopig verslag bedenkingen geuit tegen de wijze waarop de Regering voornemens is, het onderwijsartikel en het artikel over het oppergezag van de Koning over de krijgsmacht in de nieuwe Grondwet tekstueel aan te passen. Wij stelden, dat wij hierin meer zien dan een zuiver redactionele en terminologische aanpassing in de zin van artikel IX. Hoewel de Regering -ons inziens op onbevredigende wijze -op de bezwaren van de CDA-en VVD-fractie ingaat, nodigt zij ons uit om hierover nader van gedachten te wisselen bij de behandeling van de aanpassingsontwerpen ex art. IX. In haar ogen is dit een beter tijdstip. Mijnheer de Voorzitter, ik wil dit gaarne doen maar neem er nu toch al een voorschot op om te voorkomen dat dit aanpassingsontwerp toch al

Grondwet

een voorschot op om te voorkomen dat dit aanpassingsontwerp straks de eindstreep niet zal halen. In de memorie van antwoord stelt de Regering dat met de term 'Koning' in een aantal bepalingen van de huidige Grondwet in de sinds 1848 bestaande staatsrechtelijk verhoudingen de regeerfunctie in algemene zin wordt bedoeld. Anders gezegd, daar waar de term 'Koning' wordt gebezigd, dient in die artikelen 'Regering' (Koning en Ministers) gelezen te worden. Wij noemen in dat verband o.a. artikel 68, eerste lid: ' De Koning heeft het oppergezag over de krijgsmacht'. Tot zover de memorie van antwoord. Mijnheer de Voorzitter! Gezien de discussie in deze Kamer, die tot verwerping van het wetsontwerp over de krijgsmacht heeft geleid, wil ik de Regering nogmaals uitnodigen, deze zaak niet op de spits te drijven. Ik bedoel dit in alle ernst, ook al heb ik in eerste lezing voor het schrappen van dit artikel 68 gestemd. Waar het om gaat, is de vraag of de bijzondere positie van de krijgsmacht en de bijzondere relatie tussen de Koning en de krijgsmacht handhaving van deze bepaling rechtvaardigt. Is dat niet het geval -en ik ben dit persoonlijk van mening -dan moet de krijgsmacht uit de Grondwet worden geschrapt. Is dat wèl het geval dan moet de huidige bepaling in de nieuwe Grondwet ongewijzigd blijven. De discussie moet bij de nieuwe grondwetswijziging nog gevoerd worden en wel ten aanzien van beide elementen: al dan niet handhaving van de krijgsmacht in de Grondwet en handhaving van het oppergezag door de Koning. Deze discussie hoort niet thuis bij de invoeringswet, maar bij het nieuwe grondwetsherzieningsontwerp over de verworpen artikelen 68 en 208. Ik wil er voorts op wijzen het oneens te zijn met de zojuist uit de memorie van antwoord geciteerde stelling van de Regering: 'Anders gezegd, daar waar de term 'Koning' wordt gebezigd, dient in die artikelen 'Regering' (Koning en Ministers) gelezen te worden'. Mijnheer de Voorzitter! Nog in 1948 werd bij de studie Staatsrecht en Grondwet aan diverse universiteiten gedoceerd dat met de term 'Koning' in het hoofdstuk 'Van de macht des Konings'. met name daar waar gesproken wordt over 'opperbestuur' en 'oppergezag' bedoeld wordt 'Koning plus desbetreffende, verantwoordelijke Minister', dat wil zeggen 354

Feij de 'Kroon' en niet, zoals in de memorie van antwoord wordt gesteld 'Koning en Ministers' ofwel 'Regering'. De begrippen Ministerraad en Regering immers werden in de Grondwet niet nader aangeduid en omschreven. Dit was dan ook -om een voorbeeld te noemen -de reden dat de coördinatie van het buitenlands economisch beleid aan één bepaalde Minister nl. de Minister van Buitenlandse Zaken was toevertrouwd, die hiervoor een apart directoraat-generaal (DGES) had ingesteld. Pas veel later heeft de positie van de Minister-President zoveel meer reliëf gekregen (om precieste zijn: na de instelling van de Europese Raad) en pas in de nieuwe Grondwet wordt in artikel 2.2.4 aan de Ministerraad de bevordering van de eenheid van het regeringsbeleid toevertrouwd. Zal het debat over de aanpassingswetgeving daarmee nu een louter academische discussie worden? Mijn antwoord op die vraag luidt ontkennend. Immers, indien artikel 68 in de oorspronkelijke vorm gehandhaafd blijft, betekent dat in de praktijk, dat de Minister van Defensie een speciale positie behoudt en, zonder eerst een besluit van de Ministerraad uitgelokt te hebben, in noodsituaties handelend kan optreden. Vervangt men echter het woord 'Koning' door 'Regering' dan vervalt die genoemde mogelijkheid. In ieder geval is deze vervanging niet 'een loutertechnische aanpassing' zoals de memorie van antwoord suggereert, weshalve ik volhard in mijn standpunt dat over de Koning, de Regering en de Kroon nog heel wat staatsrechtelijke vertogen gehouden kunnen worden. Waar de Kamer en de Regering het er bij de parlementaire behandeling van onderdeel a van het additioneel artikel IX van de Grondwet uitdrukkelijk over eens zijn, dat bij toepassing van dit artikel de zin en de strekking van ongewijzigd gebleven bepalingen niet mogen worden aangetast, ontraad ik de Regering nogmaals ten stelligste, van de aanpassingswetgeving een ruimer gebruik te maken dan staatsrechtelijk geoorloofd en verantwoord is. Een gewaarschuwde Regering telt voor twee! D De heer Wiebenga (VVD): Mijnheer de Voorzitter! Ik zal ingaan op het enquêterecht zoals dat in een van de wetsvoorstellen is neergelegd. Het zal duidelijk zijn dat mijn fractie grote bezwaren heeft gehouden tegen het minderheidsenquêterecht. Door de memorie van antwoord zijn die bezwaren niet weggenomen. Ik ga daar zo op in. Vooraf wil ik echter wijzen op de ongelukkige manier van totstandkoming van het grondwetsartikel. De totstandkoming in eerste lezing is merkwaardig geweest. Het debat begon op 12 december 1979. De geachte afgevaardigde Faber zei toen: 'Ik zie niet in waarom de drempel daarbij' -bij het enquêterecht -'moet worden gelegd bij 30 leden'. Vervolgens diende hetzelfde lid op 5 februari 1980, dus een maand of twee later, nadat de Minister zijn antwoord in tweede instantie had afgerond, een amendement in waarmee de drempel voor het doen houden van een enquête wel degelijk werd gelegd bij 30 leden van de Tweede Kamer. In derde instantie is er toen nog wat over gepraat, maar bij het lezen van de Handelingen blijkt heel duidelijk dat de Regering ermee is overvallen. Vrij onverhoeds is zo eigenlijk de mogelijkheid geopend dat een enquête door een kleine minderheid aan de Tweede c.q. de Eerste Kamer kan worden opgelegd. Vervolgens heeft mijn fractie bij de behandeling in eerste lezing in dit Huis een viertal bezwaren naar voren gebracht en een alternatieve suggestie gedaan. Het is opvallend dat bij de behandeling in tweede lezing aan de overzijde, weinig aandacht is besteed aan deze bezwaren en aan de suggestie. Dit op zichzelf maakt de druk op de besluitvorming in dit Huis -in ieder geval op mijn fractie -zwaarder. Het was voor ons plezieriger geweest, wanneer bezwaren die wij vrij pregnant in eerste lezing naar voren hadden gebracht, goed waren gewogen en besproken. Mijnheer de Voorzitter! Ik ga over tot de inhoud van het wetsontwerp. Als hoofdbezwaar heeft de Raad van State opgeworpen bij het nadere advies over de indiening van de tweede lezing dat het minderheidsenquêterecht het hier te lande bestaande parlementaire stelsel doorkruist. Ik moet eerlijk zeggen dat ik dit niet het hoofdbezwaar vind. Ik wil proberen dit duidelijk te maken. Misschien kunnen wij elkaar daarin enigszins vinden. De Raad van State heeft bovendien dit argument niet uitvoerig toegelicht. De Regering heeft in het rapport aan de Koningin daarop een antwoord gegeven.

De Regering stelde in tweede lezing in de Tweede Kamer dat een goed functionerende oppositie in een parlementair stelsel onontbeerlijk is en dat daarom ook het minderheidsenquêterecht een goede zaak is. De Minister zei vervolgens dat democratie geen stelsel is voor bange parlementariërs die uit een zekere angst afzien van het verkrijgen van betere of meerdere rechten. Deze stelling wordt graag door mij gedeeld. Verschillende parlementaire rechten kunnen door een minderheid van parlementsleden worden aangezwengeld. Ik wijs op het vragenrecht -één lid -, het recht op amendement -vijf leden -het recht om uitdrukkelijk verdragen te doen goedkeuren, enzovoorts. Het is belangrijk dat deze rechten alle de interne werkzaamheden van de Kamers betreffen, zoals de CDA-fractie terecht opmerkte in het eindverslag bij de tweede lezing in deze Kamer. Het enquêterecht, en daar gaat het om, gaat dit soort procedureregels verre te boven. Het enquêterecht betreft juist het recht om inlichtingen te verkrijgen, buiten de Regering om. Dit zijn inlichtingen die betrekking hebben op de samenleving. Het heeft een externe werking met daarbij een zwaar pakket van bevoegdheden jegens derden. Onze bezwaren worden niet ingegeven door angst voor aantasting van het parlementaire stelsel, neen, de invalshoek van mijn fractie is die van bescherming van de burger. Wanneer een enquête z'n ingrijpend middel is, waarbij dwangbevoegdheden kunnen worden uitoefend -het horen onder ede, verschijningsplicht, bij weigering om te verschijnen bevoegdheid tot gijzeling -dan vinden wij niet dat 1/5 van de parlementsleden de Kamers hiertoe moet kunnen verplichten. Anders dan bij voorbeeld de bevoegdheid van 1/5 van het aantal leden van een Kamer om uitdrukkelijke goedkeuring van verdragen te verzoeken, zijn hier de belangen van mensen rechtstreeks in het geding. Nu zegt de Regering dat de uitoefening van de dwangbevoegdheden met waarborgen omkleed is. Dit is zo. De enquêtewet spreekt daar ook over. Toch blijft de enquête zelf een onderzoek door een politiek lichaam met leden die vooringenomen zijn. Die leden zijn immers gekozen om een politiek program en dat is nog heel iets anders dan een onderzoek door een onafhankelijke rechter. Zelfs het feit dat een burger of een rechtspersoon met een parlementaire

Eerste Kamer 27 april 1982

Grondwet

355

Wiebenga enquête geconfronteerd wordt, kan een geweldige druk teweeg brengen, nog los van het feit of het parlement sancties jegens die burger of instelling wil instellen. Dat is eigenlijk het grootste bezwaar van mijn fractie, bekeken vanuit de invalshoek van de burger. Ik hoop dat de Minister dit goed wil vasthouden, want ik ga nu over naar de invalshoek van het parlement zelf. Ik hoop dat ik al gezegd heb, dat het weliswaar een bezwaar is, dus een kwestie van inschatting, maar niet het hoofdbezwaar van mijn fractie. Als ik deze kwestie vanuit de invalshoek van het parlement zelf bekijk, is het volgende bezwaar te bedenken. Immers, de uitoefening van dit recht door een minderheid kan wel worden benut als politiek strijdmiddel. Op zichzelf is dat niet erg, maar men kan het gewoon taxeren en wel of niet goed vinden. In het recente verleden is het enquêterecht bij voorbeeld ter sprake gekomen in verband met de Lockheedaffaire, de koopsompolisaffaire, de ontduiking van de sancties tegen Rhodesië, de steun van het Nederlandse bedrijfsleven aan de Arabische boycot tegen Israël, de zaak-Aantjes en in deze Kamer heel kort geleden bij de goedkeuring van de Cogémaverdragen. Naast het politieke element bespeuren wij in deze ontwikkeling ook weer een element van een tendens naar 'incidentalisme'. Dit is op treffende wijze weergegeven door de geestverwant van de heer Faber, die ik al heb geciteerd, het oud-lid van de Tweede Kamer de heer Schakel, met de woorden: 'veel besognes, weinig zaken.' Deze tendens zou vergroot kunnen worden door de nu voor ons liggende ontwerp-grondwetsbepaling. Ik zeg niet dat het zal gebeuren, maar het is wel degelijk een mogelijkheid. Men kan in dit verband spreken van een enquête-inflatie ter aanvulling van de reeds bestaande motie-inflatie en het vragenvuur. Dat was mede een reden voor de vorige Minister van Binnenlandse Zaken om zich tegen het amendement-Faber te verzetten. Het is ons heel duidelijk geworden, dat deze Minister -ere wie ere toekomt -dat bezwaar van zijn voorganger niet deelt. Gezien zijn optiek heb ik daarvoor ook begrip. Ik moet vaststellen, dat wij over de wenselijkheid van het minderheidsenquêterecht op dit punt van inzicht verschillen. Ik stel evenwel nogmaals vast, dat dit ook niet het principiële punt is. Het grootste verschil in inzicht met de Regering is niet zozeer gelegen in de werking van het parlementaire stelsel, maar meer in de werking van dit parlementaire rechtten opzichte van de burger. Er is nog een juridisch punt. Dit is dat het amendement-Faber -dat is bekend -is gebaseerd op het West-duitse systeem. Het komt erop neer, dat 1/5 deel van de Tweede Kamer die Kamer als geheel kan verplichten, een enquête te houden. De wijze waarop de enquête wordt gehouden en de definitieve bepaling van het onderwerp moeten wel bij meerderheidsbeslissing worden vastgesteld. Hoe stelt men zich voor dat dit gaat werken? Gesteld, dat een fractie van 35 leden in de Tweede Kamer een enquête wil houden over een bepaald onderwerp, hetgeen bij voorbeeld veel mankracht en tijd zal vergen. Die fractie stemt vóór het houden van deze enquête. De overige 115 leden van de Tweede Kamer vinden een dergelijke enquête verspilde energie of hebben daartegen politieke bezwaren of wat dan ook. Die leden stemmen dus tegen. De uitslag is dan: 35 vóór en 115 tegen; de enquête wordt toch gehouden. Vervolgens moet de Kamer een enquêtecommissie instellen, de ambtelijke staf uitbreiden of externe krachten inhuren, enzovoorts. Wat let nu de meerderheid van de Kamer om zodanige wijzigingsvoorstellen in te dienen, dat de enquête wordt uitgehold? Dit kan bij voorbeeld gebeuren doordat men bij lange na niet voldoen-de ambtelijke ondersteuning toestaat. Daarbij komt, dat in de enquêteconv missie zelf, zo neem ik aan, de partijen min of meer naar evenredigheid zullen zijn vertegenwoordigd. De minderheid die bestaat uit 1/5 deel van de Kamer en die de enquête wil houden, zal dan dus ook maar een minderheid in de enquêtecommissie vormen. Wat dit betreft, was het amendement-Patijn, dat indertijd ook een rol heeft gespeeld, consequenter. Immers, daarbij bleef de regeling meer geënt op de minderheid. In West-Duitsland is een potentieel conflict geregeld tussen de minderheid die de enquête oplegt aan de Kamer en de meerderheid van de Kamer die de enquête eigenlijk niet wil en hieromtrent moeilijkheden kan veroorzaken via allerlei procedureregels. Daar worden de geschillen omtrent de uitoefening van dit recht voorgelegd aan het Bundesverfassungsgericht. Het is echter bekend, dat in Nederland een dergelijke instelling er niet is. Die komt er ook niet en die moet er ook niet komen. Op de uitholling van het minderheidsenquêterecht door de meerderheid bestaat dus geen sanctie. Tegen de achtergrond van dit juridische punt komt het mij voor, dat de overplanting van dit Westduitse systeem niet voldoende is doordacht. Dit geldt zeker, als ik dit combineer met de totstandkoming van het desbetreffen-de amendement, dat pas aan het eind van de tweede termijn van de eerste lezing is ingediend. Al met al kan men dus concluderen dat de oppositie misschien wel blij wordt gemaakt, maar blij wordt gemaakt met een dooie mus. Dan is de verbetering van het functioneren van de oppositie eerder een schijnverbetering. Dat vinden wij niet gewenst. De oppositie in het Nederlandse parlementaire bestel kan over het algemeen goed functioneren. De Minister zal het daarmee op zich niet oneens zijn. Dan is er nog het getalsmatige element. Waarop is nu dit arbitraire aantal van 20% van het aantal leden van de Kamers gebaseerd? Dan noem ik andermaal de heer Faber: 'Ik zie niet in waarom de drempel moet worden gelegd bij 30 leden van de Tweede Kamer', of 15 leden van deze Kamer. Als men al een minderheidsenquêterecht wil invoeren, moet men ook motiveren waarom het dan een zo kleine minderheid moet zijn. Het is dan toch wel twijfelachtig om dit in derde instantie te doen bij de eerste lezing en te constateren -ik citeer de heer Faber: 'dat er ook argumenten kunnen worden aangevoerd die leiden tot een derde deel'. Zie de Handelingen Tweede Kamer, 5 februari 1980, bladzijde 2747. In de Bondsrepubliek Duitsland werkt men overigens niet met 20% van het aantal leden van de Bondsdag maar met 25%. Ik ben er wel gelukkig mee dat de Regering in de memorie van antwoord het alternatieve voorstel van mijn fractie positief bejegent. Dat alternatief houdt de suggestie in dat de Tweede Kamer in haar reglement van orde een regeling maakt voor verschillende soorten onderzoek. Elk parlement heeft immers van nature een recht van onderzoek. Dat recht van onderzoek kan men verdelen in twee soorten, althans in de literatuur gebeurt dit. De eerste soort is het enquêterecht. Dat is het formeel, zwaar bewerktuigde onderzoek met dwangbevoegdheden. De tweede soort betreft lichtere vormen van

Eerste Kamer 27 april 1982

Grondwet

356

Wiebenga onderzoek, bij voorbeeld een onderzoek door een ad hoecommissie van de Tweede Kamer of door een vaste commissie of door externe deskundigen. In de praktijk is dit de laatste jaren ook zo gebeurd. De bevindingen waren heel redelijk, zoals de geachte afgevaardigde Patijn van de PvdA aan de overzijde constateerde in het debat op 5 februari 1980. Over de vraag of een dergelijk onderzoek ook door een minderheidsbesluit kan worden aangezwengeld wil ik hier geen oordeel uitspreken. De Tweede Kamer zou dit zelf kunnen bekijken en beoordelen. Onze stelling is echter de volgende. Alleen als de lichte onderzoeken niet tot resultaat leiden, bij voorbeeld omdat opgeroepen personen hun medewerking niet geven of onredelijk opereren, zou het zware enquêterecht met zijn bevoegdheden moeten worden toegepast. Dat is dan een sluitstuk van het onderzoeksrecht in brede zin. Juist dan zou het ten onrechte zijn dat de afweging of van zulke zware bevoegdheden gebruik moet worden gemaakt door een minderheid kan worden gemaakt. Het verschil van inzicht met de Regering zit hierin dat de Regering een dergelijke alternatieve regeling, waarbij de oppositie goed aan haar trekken kan komen, weliswaar goed mogelijk acht, maar toch vasthoudt aan dit wetsvoorstel. Met de Regering verschillen wij dus van inzicht over het incidentalisme, over de gebrekkige geschillenregeling en over het getalscriterium. De oppositie wordt op deze manier geen echte verbetering deelachtig, terwijl een alternatief denkbaar is. Het wezenlijke bezwaar betreft voor ons de derde werking van dit parlementaire recht, namelijk de positie van de burger. Een combinatie van dwangbevoegdheden met minderheidsbesluitvorming is niet juist. Wij hebben ons ten slotte de vraag gesteld of onthouding van steun aan het wetsontwerp inzake dit enquêterecht in tweede lezing, los van onze inhoudelijke bezwaren, in verband met de plaats van de Eerste Kamer in ons staatsbestel wel redelijk is. Daarover wil ik enkele opmerkingen maken. Ten eerste heeft mijn fractie in eerste lezing heel duidelijk gemaakt waar haar bezwaren lagen. Ik ben er nu nog eens uitvoerig op ingegaan. Ten tweede hebben wij kennis genomen van het nadere advies van de Raad van State, die ook negatief heeft geconcludeerd.

Ten derde is er toch ook een alternatief denkbaar, zoals ik zoeven al suggereerde. Ten vierde wordt bij verwerping van dit wetsontwerp in tegenstelling tot verscheidene andere wetsontwerpen, de structuur van de nieuwe Grondwet geen geweld aangedaan. Dat is anders gesteld met andere paragrafen, die zeer vele artikelen omvatten. Bij verwerping van dit wetsontwerp blijft het enquêterecht als zodanig gewoon bestaan, evenals het inlichtingenrecht. Ten vijfde is één van de hoofdtaken van deze Kamer juist, hetgeen ook heel dikwijls wordt gememoreerd op dit spreekgestoelte, het beschouwen van het grondwettelijk aspect. Al met al is mijn fractie van mening dat dit onderdeel van de Grondwet niet op voldoende overwogen wijze tot stand is gekomen en dat het onvoldragen is. Naar het zich laat aanzien, zal dit een onderdeel zijn waarin wij ons niet kunnen vinden. Ik hoop dat de Minister en de regeringscommissaris, evenals hun ambtenaren, niettemin na afloop van de tweede lezing zullen concluderen dat een werkbaar eindresultaat tot stand zal zijn gekomen. Ik dank hen voor de plezierige wijze waarop de discussies tot nu toe zijn gevoerd, en wens hen sterkte toe bij het afronden van de laatste onderdelen. Ik betreur het enigszins dat ik voor de eerste maal de degens kruis met deze Minister juist op een punt waar mijn fractie bezwaren heeft. Zoiets moet echter mogelijk zijn voor de oppositie.

De heer De Gaay Fortman (PPR): Mijnheer de Voorzitter! Bij dewoorden, van waardering, dank en erkentelijkheid aan de regeringscommissaris en de medewerkers van de Minister sluit ik mij van harte aan. Bij deze behandeling van de voorstellen voor Grondwetsherziening in tweede lezing beperk ik mij tot drie onderwerpen: de betekenis van de herziening, de zin van de tweede lezing, en de positie van onze Kamer. Allereerst de betekenis van de Grondwetsherziening. Daarover kan ik kort zijn, aangezien er al vele ware woorden over zijn gezegd, ook -in alle bescheidenheid -door mijzelf, bij de behandeling in eerste lezing. De regeringscommissaris stelde in zijn artikel in Liberaal Reveil dat, als consequentie van de verwerping van de voorstellen voor staatkundige hervorming in 1975 bij de behandeling van de nota, 'de Grondwetsherziening over het geheel genomen geen belangrijke wijzigingen in ons staatkundig stelsel zal brengen.' Vandaar dan ook de neiging van sommigen, niet te spreken van een 'herziening', doch slechts van een 'modernisering'. De laatste betiteling is in zoverre juist dat de bewoordingen van de Grondwet nu, op een enkele uitzondering na, die echter door de Regering niet was beoogd, zijn aangepast aan de gegroeide praktijk: het constitutioneel karakter van de monarchie in het kader van een parlementaire democratie. Zo'n modernisering is dan ook niet zonder betekenis. Zij brengt de Grondwet dichter bij de burgers voor wie deze is bedoeld. Als er één wet is die, als het even kan, zonder nadere uitleg moet kunnen worden gelezen, dan is het de Grondwet. In de nieuwe formuleringen, en vooral in het nieuwe systeem, is wel duidelijk winst behaald, te beginnen met artikel 1, het gelijkheidsartikel dat de Minister al heeft uitgeroepen tot 'vlag op de nieuwe Grondwet'. De vlag gaat dus voorop, moedig maar ook kwetsbaar. De modernisering is bepaald niet zonder betekenis, maar de nieuwe voorstellen houden nog wel iets meer in. Daardoor kan weliswaar nog niet van 'hervorming' maar wel van 'herziening' worden gesproken. Ik denk hierbij in de eerste plaats aan de sociale grondrechten. Hoewel deze door de burger niet in rechtsgedingen kunnen worden verwerkelijkt, reikt hun betekenis toch veel verder dan een beginselverklaring. Ik leid dit met name af uit het gekozen systeem van de nieuwe Grondwet. Er is niet gekozen voor een symbolisch declaratoir systeem, maar voor een zakelijkfunctionele Grondwet. Dit is ook in overeenstemming met het pluralistische karakter van ons politieke bestel. De symbolischdeclaratoire Grondwet past typisch in landen waarin één ideologie als leidende kracht in de maatschappij aan de bevolking is opgedrongen. Terzijde merk ik nog eens op hoezeer de fractie van de PPR het betreurt, dat het zakelijkfunctionele systeem van de nieuwe Grondwet op het stuk van de verdediging door onze Kamer niet is aanvaard. Bij de sociale grondrechten staat het vast dat meer is beoogd dan een verklaring van doelstellingen, zoals men die zo vaak in partijprogramma's aantreft. Het is de plicht van de overheid, deze rechten te verwerkelijken. Het verschil met de klassieke grondrechten is, dat realisering niet wordt afgedwongen in rechte, maar in de politieke praktijk. Zoals bij een

Eerste Kamer 27 april 1982

Grondwet

357

De Gaay Fortman klassiek grondrecht als de vrije meningsuiting de werkelijke betekenis niet blijkt bij de formulering, maar pas bij een betwisting in rechte, zo zal de betekenis van de sociale grondrechten pas tot uiting kunnen komen bij een politiek conflict over hun naleving. Een kabinet dat niet alles, maar dan ook werkelijk alles doet om ervoor te zorgen dat er werk is voor de mensen die werk zoeken, behoort tot aftreden te worden gedwongen. Niet in de materiële compensatie bij werkloosheid, maar in de zorg voor de werkgelegenheid ligt het antwoord op werkloosheid. Ik herinner nog eens aan de woorden van de Aartsbisschop van Canterbury, William Temple, tijdens de crisis van de jaren '30: 'The only answer to unemployment is employment.' Naast de sociale grondrechten hecht de fractie van de PPR ook zeer aan de versterking van de oppositie door het parlementair enquêterecht ook voor een minderheid toegankelijk te maken. Dat de nu voorgestelde regeling tot stand kwam op initiatief van de fractie van het CDA in de Tweede Kamer (het amendement-Faber) dat wil zeggen vanuit een kring die vanaf 1917 in de sfeer van het regeren heeft geopereerd en die diverse parlementaire enquêteverzoeken heeft geblokkeerd, een groep dus, die bijzonder weinig affiniteit heeft tot het begrip 'politieke minderheid', dat het voorstel kwam uit die kring, dat pleit voor het gehalte van die kring en voor het gehalte van onze parlementaire democratie. Ook ik schaar mij bij de velen die stellen, dat de nieuwe regeling de parlementaire democratie niet, zoals de Raad van State stelde, zal doorkruisen, maar juist zal versterken. Ik noem verder nog de afschaffing van de mogelijkheid van doodstraf en concludeer, dat niet slechts van modernisering, maar ook van herziening kan worden gesproken. Nu dan mijn tweede punt, de behandeling in tweede lezing. Ons grondwettelijk stelsel kent twee waarborgen tegen onbezonnen verandering van de grondslagen van ons staatkundig bestel: ten eerste de interventie van de kiezers en ten tweede de eis van een versterkte meerderheid. Allereerst de interventie van de kiezers. Niemand in dit Huis zal willen stellen, dat de ontbinding van de Tweede en de Eerste Kamer na de eerste lezing, de kiezers daadwerkelijk bij het proces van grondwetsherziening heeft betrokken. Bij de ontbinding van de Tweede Kamer pleegt al enige tijd te worden gekozen voor een oneigenlijk tijdstip: het einde van de periode waarvoor de leden van de Tweede Kamer waren gekozen. Hierdoor wordt vanzelfsprekend niet bevorderd dat zo'n ontbinding bij de kiezers leeft als een echte inspraakmogelijkheid op het punt van de grondwetsherziening. Nu zou dat vast wel het geval zijn als de nieuwe Grondwet echt zeer ingrijpende wijzigingen meebracht. De verplichte interventie van de kiezers blijft dan ook een waarborg, die niet velen geheel zullen willen opgeven. De vraag is evenwel of deze gewenst is bij elke grondwetsherziening. Die vraag klemt temeer nu de ontbinding de Tweede Kamer weliswaar altijd goed uitkomt, maar de Eerste Kamer nooit en zeker niet bij het oude systeem van verkiezing van de Eerste Kamer. Misschien dat de Tweede Kamer meer oog zou krijgen voor onze problemen bij geregelde ontbinding, als wij het de volgende keer eens omdraaiden; dus niet in 1985 ontbinden als de Tweede Kamer toch opnieuw moet worden gekozen, maar in 1986 als de Eerste Kamer aan nieuwe verkiezingen toe is. De leden van de Tweede Kamer zouden dan, na slechts één jaar, ter wille van een bescheiden grondwetsherziening nieuwe verkiezingen moeten ingaan. Dat zou natuurlijk niet aanvaardbaar zijn. Dat het nu wel aanvaard wordt, kan niet anders dan duiden op gebrek aan waarden die men hecht aan de Kamer die steeds het werkelijke offer van de ontbinding moet brengen: de Eerste Kamer. Overigens, bij het nu voorgestelde systeem van verkiezing van onze Kamer spreekt het bezwaar gelukkig minder en dat pleit ook voor die nieuwe methode van verkiezing. Dezelfde provinciale staten zullen steeds weer, bij een simpeler systeem van verkiezing, dezelfde Eerste Kamer kiezen. De tweede waarborg is die van de versterkte meerderheid. Onder staatsrechtgeleerden, Kranenburg bij voorbeeld, en in het systeem van de twee lezingen ook Struycken, is daartegen wel bezwaar gemaakt. Dat is op zichzelf begrijpelijk. Als de kiezers niet van grote bezwaren tegen de nieuwe Grondwet hebben doen blijken, dan zou die toch moeten worden aanvaard. Anderzijds pleit ook veel voor de gedachte, dat veranderingen in het staatkundig bestel door de burgers in zeer ruime kring moeten worden gesteund. Is de huidige regeling echter wel een goede weergave van die gedachte? Op een punt gaat zij mijns inziens bepaald te ver. Bij behandeling van een voorstel tot grondwetsherziening kunnen 26 leden van de Eerste Kamer niet alleen 49 leden van hun eigen Kamer overstemmen, maar daarnaast ook nog 150 leden van de Tweede Kamer. In het parlement kunnen aldus 26 mensen de veranderingsgezindheid van 199 anderen blokkeren. Dit gaat duidelijk te ver; als er onder de medeleden iemand is, die dat verdedigbaar vindt dan hoor ik dat graag. Het is dan ook niet onbegrijpelijk dat reeds in 1922, en ook in 1946 gestreefd is naar verandering van de regeling. Daarbij bleek, dat het juist de huidige regeling is die verandering blokkeert. De voorkeur van mijn fractie gaat uit naar het systeem, waarvoor Regering en staatscommissie kozen in 1922: één lezing, doch in het geval van een meerderheid van minder dan 2h van het aantal leden een beslissend referendum, waarbij dan voor de kiezers een 2/s meerderheid vereist is. Die behandeling in één lezing zou dan wellicht het beste in verenigde vergadering kunnen plaatsvinden. Het is opvallend, dat in 1922 al werd gesproken over een beslissend referendum. Tegenwoordig komt de gedachte aan de mogelijkheid van het doen houden van een refendum weer op, zoals bleek bij de behandeling in tweede lezing aan de overzijde; zij het in de vorm van een consultatief referendum. Dit laatste wijst de fractie van PPR volstrekt af. Als de kiezers zich duidelijk hebben uitgesproken en daarbij de moeite hebben genomen van een gang naar de stembus, dan is het niet te maken dat de volksvertegenwoordigers, hun eigen vertegenwoordigers, daar nog eens tegen ingaan. Men kan wel voor bepaalde beslissingen werken met een systeem van parlementaire democratie en voor andere beslissingen met een systeem van directe democratie, maar men kan niet voor één en dezelfde beslissing beide systemen door elkaar husselen. Daar zou immers het consultatieve referendum op neer komen. Ik hoop dan ook dat de staatscommissie -en evenmin als de heer Vermeer zat ik op deze nieuwe commissie te wachten -aan de mogelijkheid van een consultatief referendum niet te veel tijd zal geven. Voor uitzonderlijke gevallen, zoals een grondwetsherziening die wel een meerderheid maar niet een van 2/3

Eerste Kamer 27 april 1982

Grondwet

358

De Gaay Fortman haalt, bepleit de PPR al sinds 1975 (de motie-Jurgens) de mogelijkheid van een beslissend referendum. Maar hoe men hierover ook denkt -en de heer Vermeer heeft duidelijk gemaakt dat hij er niet voor is -wij ontkomen mijns inziens toch niet aan heroverweging van het huidige systeem voor verandering van de Grondwet. Mijn derde punt betreft de positie van onze Kamer. Allereerst wil ik spreken over de nieuwe wijze van verkiezing. Ik heb hier al eerder uiteengezet waarom ik de stelling dat op deze wijze de positie van de Eerste Kamer wordt versterkt niet onderschrijf. In de politieke en staatkundige praktijk is gebleken dat de Eerste Kamer het politiek primaat van de Tweede Kamer erkent. Volksvertegenwoordigers ontlenen hun macht niet aan het al of niet recent zijn van het tijdstip van hun verkiezing maar aan de aard van hun mandaat. De burgers kiezen een Tweede Kamer voor de wettelijk voorgeschreven periode. Als zij enige tijd later de Provinciale Staten kiezen in een andere samenstelling dan waarin zij de Tweede Kamer verkozen, mag daaruit beslist niet worden afgeleid dat zij nu ook het liefst het op basis van de uitslag van de Tweede-Kamerverkiezingen gevormde kabinet willen zien verdwijnen en de Tweede Kamer ontbonden willen hebben. Ik herinner mij -ik zeg dit in het bijzonder aan het adres van collega Vis -hoe in 1974 na een Provinciale-Statenverkiezing waarbij één van de regeringspartijen haar basis onder de kiezers vrijwel volledig verloor, in de Tweede Kamer gepleit werd voor onmiddellijke ontbinding van de Tweede Kamer en voor nieuwe verkiezingen. Die visie was onjuist, daar zij uitgaat van een populisme dat strijdig is met ons staatkundig bestel. Zo is het ook op het punt van de nieuwe regeling voor de verkiezing van de Eerste Kamer. Een versterking van de positie van onze Kamer kan daaruit slechts dan worden afgeleid, wanneer men uitgaat van een populistische visie op ons staatkundig bestel. Het voordeel van de nieuwe wijze van verkiezen is, dat zij voor de burgers begrijpelijk wordt en dat zij in overeenstemming wordt gebracht met moderne opvattingen over perioden en methoden van verkiezingen. Mijnheer de Voorzitter! Ten slotte wil ik spreken over de houding van onze Kamer met betrekking tot de grondwetsherziening als zodanig nu wij de voorstellen in tweede lezing moeten beoordelen. Met de heer Feij meen ik, dat die beoordeling in tweede lezing niet een repetitie mag zijn van de eerste lezing. Op twee punten moet onze Kamer in deze tweede lezing buitengewoon bedachtzaam zijn. Ten eerste moet zij bedachtzaam zijn op profilering bij ontwerpen waarbij de positie van onze Kamer zelf in het geding is. In het verleden zijn grondwetsontwerpen die verandering brachten in de positie van de Eerste Kamer al enige malen in deze Kamer zelf gesneuveld. Ten tweede moeten wij bedachtzaam zijn op een verwerping van voorstellen waarbij wij in de buurt zouden komen van de situatie waarbij 26 leden van het parlement 199 anderen overstemmen. Niettemin, en dat zij de heer Feij toegegeven, mag een tweede lezing natuurlijk niet betekenen dat wie principiële bezwaren heeft tegen een voorstel toch met de meerderheid moet meegaan. Ik meen dan ook dat het de taak is van de heer Wiebenga aan te tonen dat zijn bezwaren tegen de toekenning van een enquêterecht aan een minderheid van principiële aard zijn. De heer Wiebenga (VVD): Ik hoop dat u goed geluisterd heeft! De heer De Gaay Fortman (PPR): Ik heb zeer goed geluisterd, maar dit was precies het punt waarop u mij niet heeft overtuigd. Ik heb goed begrepen dat de heer Wiebenga heel veel bezwaren heeft. Ik heb echter niet begrepen of zij ook echt van principiële aard zijn. Zelf meen ik in eerste lezing voldoende te hebben duidelijk gemaakt -ik ben bereid dit in tweede lezing nog eens over te doen wanneer het niet overtuigend was -dat de bezwaren van de fractie van de PPR tegen een paragraaf over adeldom en ridderorde in de Grondwet van principiële aard zijn daar wij de standenmaatschappij volstrekt verwerpen. Ook nu is het daarom mijn voornemen daar tegen te stemmen. Maar op het stuk van de provincies en gemeenten en het forum privilegiatum geeft voor mij het belang van een zo groot mogelijke steun in tweede lezing de doorslag.

De heer Kaland (CDA): Mijnheer de Voorzitter! Ik wil beginnen met het plaatsen van enkele kanttekeningen bij de in te stellen staatscommissie. Ik doe dit omdat ook in de memorie van antwoord en later in de nota naar aanleiding van het eindverslag de Minister hierop ook uitvoerig is ingegaan. Hij onderstreepte dat er een relatie was tussen deze herziening en de in te stellen staatscommissie. Het heeft er iets van weg -althans zo is het op mijn fractie overgekomen -dat nu een parlementaire meerderheid nogal wat veranderingen heeft afgewezen die door commissies of politieke minderheden dan wel door de Regering werden gewenst, de Ministers er althans van uitgaan dat dat onjuiste beslissingen zijn geweest van die parlementaire meerderheid. Ik wil deze stelling nader toelichten. Ik haal daarvoor twee onderwerpen naar voren, namelijk de relatie kiezerbeleidsvorming en de benoemde of gekozen burgemeester en commissaris van de Koningin. Dit zijn voor de in te stellen staatscommissie twee hoofdonderwerpen. Het zijn overigens onderwerpen waarover ook door de staatscommissie-Cals-Donner is gerapporteerd, maar -zo zegt de memorie van antwoord -die niet tot een oplossing zijn gebracht. Het ligt eraan hoe men de problematiek beschouwt. Voorstellen hierover zijn afgewezen en dat is iets anders dan niet tot een oplossing gebracht. Voorts zal overeenkomstig een toezegging van de Minister van Binnenlandse Zaken aan de Tweede Kamer de commissie moeten adviseren over nieuwe procedures tot aanwijzing van burgemeesters en commissarissen van de Koningin. Inmiddels is dit na overleg met de vaste Commissie gewijzigd in 'mogelijke wijzigingen van de grondwettelijke bepalingen inzake benoeming van burgemeesters en commissarissen van de Koningin'. De procedure van de kabinetsvorming zal binnen het bestaande grondwettelijke systeem dienen te passen. Het doet wat vreemd aan dat nog tijdens de behandeling van de grondwetsherziening in tweede lezing, de Minister de afgewezen voorstellen tot herziening van de Grondwet opnieuw in studie geeft en daartoe een staatscommissie instelt. Ik herhaal dat het de indruk wekt -ik zeg het wat voorzichtig -dat naar de opvattingen van de Ministers het parlement een verkeerde beslissing heeft genomen. Het zou toch wel vreemd zijn in het parlementaire stelsel als de Regering zich als zodanig zou opstellen. De studie moet daarom maar opnieuw worden verricht opdat wij de beoogde wijzigingen of eventuele correcties

Eerste Kamer 27 april 1982

Grondwet

359

Kaland daarop in een soortgelijke vorm hier opnieuw op tafel krijgen. Het parlement kan zich dan nog eens beraden of het zich goed heeft gerealiseerd wat het de vorige keer heeft afgewezen. Wat ons in het bijzonder treft, is dat over eventuele wijzigingsvoorstellen voor het grondwettelijk systeem van handhaving van de benoeming van reeds eerder genoemde functionarissen er zelfs op zeer korte termijn gerapporteerd moet worden. Het heeft namelijk de grootste spoed, terwijl wij hier nog bezig zijn de beslissing te nemen over de aanhangige grondwetswijziging waarbij overigens op dit punt, anders dan via een formulering, geen wijziging optreedt. Dat is ook een parlementair standpunt, zelfs van een normale meerderheid van het parlement, laat staan dat 26 leden het hadden tegengehouden. Zo ligt het niet. Er komt nog iets bij dat veel zwaarder weegt. Er worden opnieuw verwachtingen gewekt. Wij weten dat de invloed van de kiezer op de kabinetsformatie en op de beleidsvorming enerzijds zeer complex en anderzijds zeer marginaal is. Ook politieke partijen en fracties geven niet graag de macht prijs, ondanks alle mooie woorden, ledere keer als wij verwachtingen wekken die niet worden gehonoreerd krijgen wij een rekening gepresenteerd. In de inleiding tot zijn boek Broeder Ezel, met als ondertitel Over het onvermogen van de geneeskunst, merkt dr. A. J. Dunning op: 'Er bestaat een onmacht en een onvermogen om alle plagen te verdrijven, alle veronderstelde vooruitgang ten spijt. En waar die hoop beschaamd wordt bloeien de kritiek, het alternatief en de ontevredenheid.' Het zou voor de politiek geschreven kunnen zijn. Ook in de politiek bestaan onmacht en onvermogen om alle plagen te verdrijven. Een heleboel onvrede van onze tijd zou zijn oorsprong wel eens kunnen vinden in te hoog gewekte verwachtingen omtrent die macht en dat vermogen om wel alle plagen te verdrijven, op materieel zowel als op immaterieel gebied. Het is niet wijs, de kiezer in onze complexe en nu reeds moeilijk en moeizaam te besturen samenleving de indrukte geven dat hij of zij persoonlijk veel meer invloed zou kunnen hebben op dat complexe beleid. Het is ook niet wijs van de Minister van Binnenlandse Zaken om een nieuwe procedure te ontwerpen voor de aan te wijzen tussenvorm tussen benoemen en verkiezen van burgemeesters en commissarissen van de Koningin, terwijl er een regeerakkoord ligt waarin is overeengekomen, dat de achterstand van D'66 bij de benoemingen dient te worden ingekort en deze grondwetswijziging uitmondt in het vasthouden aan de benoemde functionarissen. Wat in het regeerakkoord is overeengekomen en wat wordt beoogd met het institutionaliseren van de procedure om te komen tot benoeming staan haaks op elkaar. Het is ook niet wijs ten tijde van de discussie, door de Minister zelf aangezwengeld, over het voornemen meer gewicht te geven aan inspraak van raden en staten bij de benoeming in Rotterdam wel gehoor te geven aan de plaatselijke vraag en elders niet. De procedure rondom de benoeming van de commissaris van de Koningin in Friesland is niet zo fraai. Dat de Minister zich daarvoor achter het CDA verschuilt is nog minder fraai. Ik had het nog wel eens willen meemaken, of indien de nieuwe procedure van de Minister reeds een paar maanden geleden was aanvaard, een andere benoeming voor de dag was gekomen en of de vertrouwenscommissie in het Friese met een ander voorstel zou zijn gekomen, aangezien zij dan alle kandidaten had gezien en gesproken. Ik heb er niet veel vertrouwen in. Wij zullen als fractie bij de behandeling van de begroting van Binnenlandse Zaken op deze kwestie terugkomen. Voor ik dit afsluit willen wij nog heel duidelijk tegen de Minister zeggen dat onze fractie hecht aan het benoemingsrecht. Enig overleg over het polsen van de gevoelens van de betrokkenen, open kaart spelen, het hoort er allemaal bij, maar de indruk wekken van medezeggenschap, het strak institutionaliseren van de procesgang en dan toch in het kader van een regeerakkoord nationale politieke evenredigheid en evenwichtigheid betrachten lijkt moeilijk te verzoenen. Het is namens mijn voltallige fractie dat ik zeg, dat wij geen enkele behoefte aan een grondwetswijziging op dit punt hebben en ook geen enkele behoefte aan het institutionaliseren van een procedure, die een tussenvorm tussen benoemen en verkiezen zou zijn. Ik wil hieraan nog toevoegen, dat minderheden niet tot hun recht zullen komen in deze situatie. Als het consequent tot verkiezingen zou leiden is dat begrijpelijk, maar zolang het benoemingsrecht in de Grondwet gehandhaafd is, zullen wij ook niet via de procedure in die richting moeten schuiven. De heer Feij heeft terecht gezegd, dat de notitie via een omweg afbreuk doet aan het benoemingsrecht. Ter voorkoming van misverstand over de recente benoeming wil ik daaraan nog wel toevoegen, dat los van de procedurele en politieke complicaties wij Friesland en de Minister gelukwensen met de benoeming van een jong, bekwaam en ervaren bestuurder als commissaris van de Koningin in Friesland. Ik kom nu aan de behandeling van enkele onderdelen van de grondwetsherziening in tweede lezing. Het overgrote deel van wat nu voor ons ligt kan onze instemming wegdragen. Namens de voltallige Kamer is al in het bijzonder door de heer Vermeer ten opzichte van de regeringscommissaris onze waardering uitgesproken en ik wil eraan toevoegen dat wij grote waardering hebben voor het werk van de diverse bewindslieden en alle anderen die in hun advisering en behandeling zoveel arbeid hebben verricht voor dit toch grote werk. Het betekent niet, dat nu wij het laatste station naderen, wij ook de plicht hebben, de hele lading te laten passeren. Hoewel het om andere onderwerpen gaat dan door de VNG bedoelt wijs ik nog eens op het geschrift van september 1981, dat de VNG tot deze Kamer heeft gericht, waarin zij op pagina 14 schrijft: 'Het is niet zonder reden dat er voor een grondwetsherziening twee lezingen vereist zijn. Het is beter een aantal voorstellen terug te sturen dan de waarde van de Grondwet als wet van grondslagen en een waarborg sterk te reduceren.' Ik voeg daaraan toe: Met volle overtuiging zal een gekwalificeer-de meerderheid zowel met het deconstitutionaliseren van het huidige recht als met het opnemen van de nieuwe grondwettelijke bepalingen ook in deze Kamer instemming moeten kunnen betuigen. Zo dient een herziene Grondwet naar ons oordeel te worden behandeld. De heer De Gaay Fortman vroeg of het juist is dat 26 van de 225 leden alles kunnen overstemmen. Ik wil erop wijzen dat 15 leden van deze Kamer alle andere leden kunnen overstemmen als al die anderen geen behoefte hebben aan het houden van een enquête. Dat aantal is nog geringer. Ik wil er ook uitdrukkelijk nog op wijzen, dat niet voor niets in de tweede lezing een gekwalificeerde meerderheid voor het wijzigen van grondwettelijke rechten is vereist. Wanneer men grondwettelijke rechten wil schrappen of wil toevoegen, dient

Eerste Kamer 27 april 1982

Grondwet

360

Kaland daarvoor een heel breed draagvlak aanwezig te zijn. De heer De Gaay Fortman (PPR): Daarvoor heeft de interventie van de kiezers ook plaatsgevonden. Wij hebben gemerkt, dat onder de kiezers tegen de huidige voorstellen geen grote bezwaren leven. Zegt dit de heer Kaland iets voor de wijze, waarop hij in tweede lezing de voorstellen moet beoordelen of zegt hem dit niets? De heer Kaland (CDA): Ik denk dat deze interruptie uit de studeerkamer van de heer De Gaay Fortman komt. Ik denk dat heel weinig kiezers zich gerealiseerd hebben bij de keuze van hun politieke partij dat de Grondwetsherziening in behandeling was en nog eens een behandeling moest ondergaan. De heer De Gaay Fortman (PPR): Als wij constateren, dat de voorstellen in eerste lezing door de meerderheid van beide Kamers zijn aanvaard, kunnen wij aannemen dat zij, nadat de kiezers zich vervolgens hebben uitgesproken en niet van grote bezwaren is gebleken, onder een heel ruime kring in Nederland weerklank vinden. Anders was er toch gebleken van verzet en had zich dit toch tijdens de verkiezingen geuit? Of is de hele interventie van de kiezers in de procedure een zinloos gebeuren?

De heer Kaland (CDA): De heer Vermeer heeft melding gemaakt van een brief van het Amsterdamse Gerechtshof. Wij zouden kunnen aannemen, dat ook de schrijvers van de brief aan de commissie van algemene zaken en het Huis van de Koningin bewust van hun kiesrecht gebruik hebben gemaakt. Minstens op dit niveau mag je dat verwachten. Ik ben het met de heer Vermeer eens, dat de brief weinig aanleiding geeft, dat te veronderstellen.

De heer Vermeer (PvdA): Zij constateerden hetzelfde. De heer Kaland (CDA): Mijnheer de Voorzitter! Ik sluit nu mijn algemene beschouwingen af en ik kom tot de bespreking van wetsontwerp 16913. Een aantal leden van mijn fractie heeft bezwaar tegen de wijziging van het systeem van verkiezing van leden van de Eerste Kamer. Ik denk dat dit door de heer Vis wat los is gemaakt in zijn betoog in eerste instantie. Uit dien hoofde blijkt al weer dat een nadere bezinning toch tot andere gedachten kan leiden.

Naar het oordeel van deze leden was een geleidelijke vernieuwing van dit huis -de helft van de leden om de drie jaar -beter dan de schoksgewijze vernieuwing, waarin nu is voorzien. Politieke na-ijling past in die visie beter bij deze Kamer dan een geactualiseerde politieke samenstelling, die zelfs vooruit kan lopen op de samenstelling van de Tweede Kamer en discontinuïteit in de vierjaarlijkse regeringsperiode kan oproepen. Bij een terughoudende politieke opstelling, die in het algemeen bij deze Kamer past, zal het oude systeem beter aansluiten. Daarbij komt dat door het vervallen van de kiesgroepen de binding met de regio's c.q. de provincies minder wordt, hetgeen door deze leden wordt betreurd. Ook het nationaliseren -als ik het zo mag noemen -van de statenverkiezingen, hetgeen reeds plaatsvindt" ik erken dit -zal versterkt wordt. Niettemin zal het overgrote deel van mijn fractie zijn steun aan dit wetsontwerp niet onthouden. Ik kom tot wetsontwerp 16932. Reeds in eerste lezing waren de meningen in onze fractie verdeeld inzake de mogelijkheid, kiesrecht voor de gemeenteraad te verlenen aan ingezetenen, die geen Nederlander zijn. Mijn fractie is overrigens niet het enige gezelschap waarin verschillende opvattingen ten aanzien van deze materie leven. Het begon reeds bij de Staatscommissie-Cals-Donner. Maar ook de Kiesraad en de Raad van State waren niet eensgezind in hun eerste advisering. Wij zijn in eerste lezing vrij uitvoerig op de voors en tegens van het verlenen van kiesrecht ten behoeve van de gemeenteraad aan niet Nederlandse ingezetenen ingegaan, zodat ik daarnaar graag verwijs. Niettemin wil mijn fractie na zorgvuldig en herhaald beraad toch nog enkele opmerkingen daarover maken. De staatscommissie stelde indertijd voor, dat de leden van provinciale staten en van gemeenteraden zouden worden gekozen door ingezetenen. Passief kiesrecht voor niet-Nederlanders was uitgesloten. De Proeve van een nieuwe Grondwet werd daarmee overgenomen. Het definitieve voorstel, gepresenteerd aan de Tweede Kamer, zag er echter wat anders uit: actief kiesrecht voor de leden van provinciale staten was verdwenen, terwijl voor de raad het passieve kiesrecht wer geïntroduceerd. De Kiesraad, hierover om advies gevraagd, volgde in meerderheid de minderheid van de staatscommissie en argumenteerde als volgt. Wanneer hier wonende buitenlanders het passieve kiesrecht verleend zou worden, zou toch als eis moeten worden gesteld, dat zij de Nederlandse taal machtig zijn, reeds enkele jaren in de gemeente wonen en -ik vond dit een wat grappige opmerking -de belangen van de gemeente kunnen beoordelen. Echter in dat geval komen zij óók in aanmerking voor naturalisatie. Zolang zij echter de Nederlandse nationaliteit niet wensen te verwerven, is er geen reden om het passieve kiesrecht voor de gemeenteraad toe te kennen. Mijnheer de Voorzitter! Nog afgezien van de internationale ontwikkelingen -het gaat niet zo hard met het toekennen van rechten aan ingezetenen, zelfs niet binnen de EG, waar het voor de hand ligt, burgers in rechten en plichten te laten delen -is mijn fractie met de diverse bewindslieden van oordeel, dat de integratie van niet-Nederlanders en Nederlanders, samen ingezetenen, een goede zaak is, die bevorderd moet worden voorzover die niet-Nederlanders dat willen. Ook vele Nederlanders zijn uitgetrokken en hebben in vele landen overal ter wereld de mogelijkheid gekregen, zich één te voelen met de autochtone bevolking. Zulk een integratie juichen wij toe. Echter, is het omdat wij betrekkelijk weinig ervaring hebben in het opnemen van vreemdelingen, dat wij zo zoeken en discussiëren over de weg, waarlangs die integratie moet worden bereikt? Een gedeelte van mijn fractie is bereid, de weg te bewandelen, die het wetsontwerp aangeeft. De argumenten daarvoor behoef ik niet te herhalen. Een ander gedeelte van mijn fractie heeft voorlopig nog enkele bezwaren van verschillende aard. De weg, die het wetsontwerp wijst, leidt niet tot integratie maar tot apartheid, terwijl een werkelijke integratie niet gebaat is met het vasthouden aan de eigen nationaliteit. Het actief en passief kiesrecht in de gemeente biedt perspectief voor een eigen kandidatenlijst, het gaan van de eigen weg. Is het in het algemeen niet zo, dat de politiek meer scheidt dan bindt? Stel dat de ingezetenenniet-Nederlanders hun weg vinden in de doolhof van onze veelkleurige partijpolitieke systemen, wat dan nog? Waar vallen de belangrijkste beslissingen omtrent hun kansen op werk, de hoogte en de soort van uitkeringen, de hoogte en soort van premies en belastingen? Dit zijn toch

Eerste Kamer 27 april 1982

Grondwet

361

Kaland allemaal zaken, die hen iedere dag raken? Deze beslissingen vallen niet op lokaal maar op nationaal niveau. Het is wel hartroerend hoe de bewindslieden en hun medestanders het grote belang van de betrokkenheid van de niet-Nederlandse ingezetenen op lokaal niveau bepleiten maar wat hebben zij gedaan om diezelfde betrokkenheid op nationaal niveau te versterken? Kan de Minister aangeven, of er adviesraden zijn, buiten de specifieke, die voor buitenlandse werknemers zijn ingesteld, waarin ook niet-Nederlanders zijn opgenomen omdat zij over de materie, waarmee zij te maken hebben, kunnen meepraten? Een deel van mijn fractie staat voorlopig nog op het standpunt dat een werkelijke integratie slechts tot stand kan komen via een welbewuste keuze voor het Nederlanderschap, de weg van naturalisatie. Niettemin zijn wij bereid, te luisteren naar het antwoord van de Minister. Daarbij zou hij onze fractie een mogelijkheid kunnen bieden hierover toch nog wat soepeler te denken, door de termijn waarbinnen het kiesrecht in de gemeente zou kunnen worden verleend minimaal gelijkte stellen met de termijn waarop genaturaliseerd kan worden. Wij zien namelijk niet in dat degenen die zich niet wensen te laten naturaliseren een voorkeursbehandeling moeten krijgen voor het kiesrecht, terwijl degenen die zich wel laten naturaliseren langer moeten wachten. Ik kom nu tot wetsontwerp 16915 (R1172), toegespitst op het enquêterecht. Tijdens het proces van grondwetsherziening is het vreemd gegaan met dat enquêterecht. Althans voor wat betreft deze Kamer is het een proces van uitersten geweest. In de Nota inzake het grondwetsherzienings-beleid van 1974 stelden de destijds verantwoordelijke bewindslieden voor, het enquêterecht voor de Eerste Kamer te laten vervallen, met het argument dat de Eerste Kamer er nog nimmer gebruik van heeft gemaakt. Het tweede argument was, dat het verschil van beoordelingspositie van beide Kamers der Staten-Generaal erdoor werd geaccentueerd. Ook toen bracht de Raad van State een belangrijk advies uit. Het begint met de simpele opmerking, dat de raad deze argumentatie niet overtuigend acht. Hoewel de Bijzondere commissie voor het beleid inzake Grondwet en Kieswet hierover in discussie ging met de bewindslieden bleven dezen op hun standpunt staan: geen enquêterecht voor de Eerste Kamer. De bezwaren van de Raad van State tegen afschaffing, zo zeiden de bewindslieden, waren niet overtuigend. Oog om oog; zo gaat het vaak! In de openbare commissievergadering van 9 december 1974 diende De Kwaadsteniet een motie in waarin onder andere werd vastgelegd, dat de Eerste Kamer haar taken en bevoegdheden zou behouden. Die opvatting diende bij de verdere grondwetsherziening als leidraad. Daarom maken wij in de tijd nu een hele sprong. De Tweede Kamer behandelde het enquêterecht. Op het allerlaatste moment amendeerde zij het regeringsvoorstel. Dat dit op het allerlaatste moment gebeurde, is om tweeërlei redenen belangrijk. In de eerste plaats was toen als gevolg van de amendering geen advies van de Raad van State ter beschikking. In de tweede plaats was er geen maatschappelijke discussie over deze problematiek geweest. Niemand had zich geroepen kunnen gevoelen, achter de schrijfmachine te kruipen en er een artikel aan te wijden in het Nederlands Juristenblad, Binnenlands Bestuur, lntermediair of wat dan ook. Het kwam uit de lucht vallen. Zo is het gegaan. Een vijfde deel van het grondwettelijk aantal leden der Kamer is nog minder dan een derde. Dat deel kan de Kamer verplichten, hetzij in de Kamer zelf, hetzij in verenigde vergadering, van het recht gebruik te maken. Dat betekent dat de Kamer op dat moment niet vrij is. Zij krijgt grondwettelijk een plicht opgelegd door vijftien leden van dit huis, hoewel niemand van de 150 uit de Tweede Kamer en niemand van de 60 overigen hier daarvan gebruik wil maken. De heer De Gaay Fortman (PPR): Mijnheer de Voorzitter! De heer Kaland herhaalt nu de vergelijking tussen de situatie waarin 26 leden van de Eerste Kamer, 199 andere leden van het parlement kunnen overstenv men bij verwerping van het voorstel tot grondwetsherziening in tweede lezing met de situatie waarin 1/5 van het aantal leden één der Kamers een onderzoek kan doen houden. Het doen houden van een onderzoek is geheel iets anders dan besluitvorming. Het heeft te maken met de mogelijkheden die de meerderheid bereid is te verschaffen aan de oppositie, die in ons stelsel gelukkig altijd in de minderheid is. Daar heeft het mee te maken. Beide hebben te maken met het gehalte van de democratie. Het is van hetzelfde gewicht dat de oppositie in de wijze waarop ze bepaalde zaken aanhangig kan maken --interpellatie, voorstellen tot amendement, indienen van moties, het doen houden van een onderzoek -mogelijkheden krijgt, als het van belang is, dat het uiteindelijke besluit wordt genomen door een meerderheid. Ik begrijp niet dat de heer Kaland het onderscheid tussen het onderzoeken van voorstellen en het maken van bezwaren niet weet te onderscheiden van het uiteindelijke besluit. Er ligt een duidelijk onderscheid.

De heer Kaland (CDA): Mijnheer de Voorzitter! Het gaat hier om een grondrecht dat van oudsher bestaat. De Kamers hebben dat recht.

De heer De Gaay Fortman (PPR): Een parlementair recht, dus. De heer Kaland (CDA): Ja. Als een minderheid, die meerderheid ervan kan overtuigen dat dit een goede zaak is, dan kan binnen de bestaande grondwettelijke regel gevolg worden gegeven aan het functioneren van het parlementaire stelsel. Dan komt de democratie tot zijn recht. In overleg met die meerderheid staat de meerderheid het toe dat er een enquête wordt ingesteld, alhoewel zij er zelf geen behoefte aan zou hebben. Dat kan binnen het bestaande grondwettelijke systeem. Wat is nu de wijziging? Er wordt een nieuw recht geïntroduceerd voor een omschreven minderheid. Dit is een zodanig recht dat het die meerderheid verplicht -niet in de zin van: in onderling overleg, de redelijkheid erkennende en inziende dat het een goede zaak zou zijn opdat zodoende tot besluitvorming wordt gekomen -het voorstel van de minderheid te accepteren. Ook de heer Wiebenga heeft hiernaar gevraagd en ik ben bijzonder benieuwd naar het antwoord van de Minister over die procedure en dat stemmen. Vijftien leden hier dienen het voorstel in. Zijn wij verplicht vóór te stemmen of mogen wij ook tegen stemmen? Enfin, ik kom hierop straks nog uitvoerig terug, maar ik heb die vergelijking getrokken, omdat de heer De Gaay Fortman enerzijds die 26 leden een macht toedacht die veel te groot was -hoe kun je met 26 die 199 overrulen -en anderzijds op die 15 leden hier wees. De heer De Gaay Fortman (PPR): Als dat onderzoek wordt gehouden dan vloeit daar niets uit voort, waardoor 14 min. burgers van Nederland aan

Eerste Kamer 27 april 1982

Grondwet

362

Kaland bepaalde regels zijn gebonden. Hier, bij de behandeling van de grondwetsherziening gaat het om voorstellen voor regels, waaraan straks onze 14 min. burgers wel zijn gebonden. Die voorstellen kunnen worden geblokkeerd door 26 mensen op een totaal van 225. De heer Kaland zei dat de meerderheid een enquête kan laten houden, ook al heeft zij er zelf geen behoefte aan. Ik heb verschillende malen meegemaakt dat die voorstellen werden gedaan en dat een klemmend beroep van de minderheid op die meerderheid werd gedaan. De meerderheid zei 'neen', want -zo stelde men -wij vertrouwen erop dat de Regering de benodigde informatie al heeft; wij zien het dus als een overbodige zaak. Laatstelijk, bij het voorstel van de heren Mol, Trip en Vis, was dit ook het standpunt van de heer Kaland: hij had vertrouwen in de Regering. Daarom is het voor de heer Faber en de zijnen in de Tweede Kamer, de CDA-fractie in de Tweede Kamer, die vrijwel altijd regeringspartij is, steeds veel moeilijker om een concreet enquêtevoorstel te steunen en daar vóór te stemmen dan de principiële mogelijkheid voor een minderheid te openen. Daarop heb ik dan ook mijn waardering gebaseerd voor de heer Faber en de CDA-fractie in de Tweede Kamer. Als eeuwige meerderheidspartij maakt men een royaal gebaar naar de minderheid op een moment dat men royaal kan zijn. Men kent het enquêterecht als zodanig toe aan minderheden, omdat men weet dat men concrete verzoeken niet steeds kan toestaan, daar men dan gebonden is aan de Regering. De Voorzitter: Ik vraag de Kamer, de interrupties te beperken. De heer Kaland (CDA): Bij datgene wat ik nog ga zeggen, komt wel het een en ander naar voren dat als antwoord kan worden beschouwd op hetgeen de geachte afgevaardigde naar voren heeft gebracht. Ik zal dan ook nu mijn betoog vervolgen. Mijnheer de Voorzitter! Ik heb gezegd: van het ene uiterste in het andere uiterste. Eerst is er sprake van afschaffen en daarna krijgen 15 leden van dit Huis de mogelijkheid, om een enquête te verzoeken. Dit is een vreemde constructie, zo hebben wij opgemerkt in het voorlopig verslag. Het is een constructie die, aldus de memorie van antwoord aan deze Kamer, in ons staatsrecht niet bekend is; niettemin is de grond voor het in de nieuwe Grondwet opnemen van het recht van een parlementaire minderheid om een enquête te entameren, gelegen in het wezen van het parlementaire stelsel. Dit is andere taal dan een afschaffing van dat recht van deze Kamer. Zo zie je maar hoe ook deze materie vanuit verschillende invalshoeken is te benaderen! Ondanks deze stoere openingszet in de memorie van antwoord is mijn fractie niet onder de indruk van de nadere onderbouwing daarvan. Minderheden kunnen gelukkig altijd allerlei initiatieven nemen en die ter discussie stellen, maar meerderheden beslissen over de vraag, of het initiatief ook wordt gehonoreerd. Dat is het wezen van de parlementaire democratie naar ons inzicht. Niet alzo bij het recht van enquête, zoals dit is voorgesteld! Dit minderheidsinitiatief dient te worden gehonoreerd, met dien verstande dat vanwege de samenstelling van de commissie (een afspiegeling van de Kamer) diezelfde minderheid zich sterk gefrustreerd kan voelen door de opvattingen van die meerderheid. Ik vermoed dat dit onder andere wordt bedoeld met het ook door mij enigszins betreurde korte, beknopte advies van de Raad van State, waarin over onwerkbare situaties wordt gesproken. Ook mijn fractie had graag, dat dit wat nader was uitgewerkt in dat advies. Wij kunnen nu slechts gissen. Van de bezwaren op grond waarvan de Raad van State tot een negatief advies komt, noem ik met name het volgende. De rechtsplicht tot het gebruik maken van een recht doorkruist de hier te lande bestaande vorm van het parlementaire stelsel. Nogmaals, in het voorlopig verslag hebben wij daarover een vraag gesteld. Wij herhalen de vraag hoe het stemmen verloopt. Zijn wij als meerderheid verplicht, tegen beter weten in 'ja' te zeggen waar wij 'neen' zouden moeten zeggen dan wel kan een besluit worden aangenomen met 15 stemmen vóór en 60 tegen? Dit is ons niet duidelijk. In de memorie van antwoord staat, dat dit punt niet bekend is in ons staatsrecht. Daaraan wordt echter toegevoegd, dat de Grondwet ook op andere plaatsen rechten aan parlementaire minderheden toekent en dat de bepaling over het enquêterecht in dit opzicht derhalve geen novum is. Mijn fractie vindt dit wèl een novum. Het is dan ook zeer de vraag, of wij dit moeten introduceren.

Noch de goedkeuringsprocedure voor verdragen noch een initiatiefvoorstel van wet is een constructie die hieraan verwant is. Ik stel daar tegenover dat de verwantschap voor deze herziening wel aanwezig was. Een minderheid kan nu ook initiëren. Het is alleen de vraag, en dat geldt ook voor een amendement, of de meerderheid bereid is het over te nemen. Daarom gaat het. Hier is er geen vrijheid ten aanzien van het al dan niet overnemen. Hier bestaat de plicht tot acceptatie. Dat is een wonderlijke constructie. De voorbeelden die worden genoemd, die ook initiërend van aard zijn, monden alle erin uit dat de meerderheid beslist behalve ten aanzien van het enquêterecht. Daarbij beslist in de minderheid. Hoewel in het algemeen in de media weinig aandacht is besteed aan de grondwetsherzieningen, heeft het enquêterecht wel enige publiciteit gekregen. Het is een belangrijke zaak. De Haagsche Courant schreef hierover onder andere op 13 november 1981, onder de kop 'Enquête als geducht strijdmiddel'. Op dit aspect wil mijn fractie de nadruk leggen. Dat betekent echter niet dat de bescherming van de burger, waarop de heer Wiebenga de nadruk legde en waaraan hij een wat hogere prioriteit gaf, niet van groot belang is. Het zal dan waarschijnlijk niet om 14 min. inwoners gaan, maar degenen die erbij betrokken zijn, kunnen vaak in hun persoonlijk leven hierdoor geschaad worden. Als men een dergelijke machtspositie aan een orgaan toekent, vraagt de bescherming van de burger wel degelijk de grootst mogelijke aandacht. Wij gaan nu echter uit van die andere invalshoek, van de enquête als geducht strijdmiddel. De eerste vraag is of wij daaraan behoefte hebben. Ik kan mij die situatie voorstellen in een land met een tweepartijensysteem waarbij één partij de dienst uitmaakt. De verleiding kan dan soms groot zijn om de ongerechtigheden onder elkaar te houden. Partij, volksvertegenwoordigers en bewindslieden, allen één, zijn dan niet gebaat bij het buiten hangen van de eventueel aanwezige vuile was. Toch is het opvallend dat in Engeland, voorbeeld voor de parlementaire democratie, dat een rijke ervaring heeft op dit terrein, ondanks de bezwarende omstandigheden van het kunnen regeren zonder coalitiegenoten het minderheidsenquêterecht niet bestaat. Naar het voorbeeld van West-Duitsland is hier het minderheidsenquèterecht geïntroduceerd,

Eerste Kamer 27 april 1982

Grondwet

363

Kaland althans ten dele. Het is interessant om de totstandkoming hiervan nog even na te gaan. Na de Eerste Wereldoorlog bestond er in Duitsland alle aanleiding om de nog zwak ontwikkelde democratie te versterken. Eén van de middelen was het recht van onderzoek. Dat zou zelfs toegekend worden aan éénvijfde deel van de leden van de Rijksdag. Hoe heeft dit nu gewerkt? Ik wil dan citeren een artikel in het Nederlands Juristenblad van 24 januari 1982, geschreven door A.H.M. Dulle die werkzaam is bij de vakgroep Staatsrecht aan de rijksuniversiteit in Groningen. 'Wie vol verwachting de Duitse situatie bestudeert, raakt teleurgesteld; vooropgesteld natuurlijk dat men een aanhanger is van het idee achter het amendement-Faber om de toegankelijkheid tot het wapen van de parlementaire enquête voor oppositionele minderheden te vergroten.'. Elzinga, wetenschappelijk medewerker staatsrecht aan dezelfde universiteit, schreef in Binnenlands Bestuur van 18 augustus 1981: 'Het voorbeeld van de Westduitse Bondsrepubliek is wat ongelukkig gekozen', evenals Dulle wijzend op de conflicten tussen meerderheden en minderheden, 'waardoor de toegevoegde waarde van de minderheidsenquête vanuit het oogpunt van parlementaire controle aanzienlijk wordt gerelativeerd. De politieke kibbelarijen die zich in West-Duitsland hebben voorgedaan naar aanleiding van de Fibabenquête en de Steinerenquête lijken de schandaalsfeer die het onderzoeksobject heeft veroorzaakt eerder te vergroten dan te verkleinen. De Westduitse praktijk kan daarom nauwelijks een aanknopingspunt bieden om ook in Nederland de minderheidsenquête mogelijk te maken. Zij pleit eerder voor het tegendeel.' Hoewel in West-Duitsland de rechterlijke macht, via het Bundesverfassungsgericht, reeds als beslissende arbiter optreedt in geschillen tussen meerder-en minderheid, en hoewel in 1949 het vereiste van éénvijfde van de leden tot éénvierde werd verhoogd, is de Westduitse Commissie voor de Grondwetsherziening gedachten en ideëen aan het bestuderen die nog verder gaan in de richting van depolitisering. Eén ervan is een neutrale voorzitter, niet-parlementariër zijnde, die de ondervraging leidt maar die geen stemrecht heeft.

Een verdergaand idee is, in de enquêtecommissies rechters te benoemen, in een zodanig aantal dat deze leden in geschillen de balans kunnen doen doorslaan ten gunste van de oppositie dan wel de regeringsgezinde meerderheid. Deze gegevens ontleen ik aan beide artikelen die ik zoeven citeerde. In de constructie die bij ons wordt voorgesteld, moet het parlement de geschillen beslechten, dat wil zeggen -daarvoor is het parlement -politiseren. Het zal immers vrijwel altijd om politieke enquêtes gaan. Ik kan mij nauwelijks indenken dat een parlementaire enquête zou worden ingesteld voor het opsporen van mankementen in de samenleving om tot nieuwe wetgeving te komen. Wij weten dat de afstand tussen het scherp politiseren en het polariseren niet zo groot is. Ik kom terug op de kop in de Haagsche Courant: 'Enquête als geducht strijdmiddel'. Hebben wij daaraan werkelijk behoefte? Ik beantwoord die vraag ontkennend. Hoewel in het verleden is getracht, ons politieke systeem te doen uitmonden in een tweepartijenc.q. twee kampensysteem van twee elkaar bestrijdende groeperingen, leven wij in een andere constellatie. Hier regeren wisselende coalities, die meestal niet die eenheid vormen dat er grote beduchtheid behoeft te bestaan voor het toedekken van alle mogelijke ongerechtigheden, indien zij al aanwezig zouden zijn. De verschillende partijen zullen, op de verschillende niveaus, niet bereid zijn alles in de doofpot te stoppen, en terecht. Bovendien hebben wij via alerte media, vrijwel zonder enige binding aan politieke partijen -hetgeen ook wel eens anders is geweest -via de Wet openbaarheid van bestuur, via de Algemene Rekenkamer en via de Ombudsman, al dan niet de 'echte', de mogelijkheid tot controle en openbaarmaking. Wat de ombudsman betreft, verwijs ik naar de opmerking van de heer Wiebenga dat men ook zonder officieel enquêterecht toch wel onderzoek kan doen; dat zien wij bij de ombudslieden ook. De één is bij wet ingesteld, de ander treedt op via het medium televisie. Beiden doen nuttig werk. Ik meen derhalve dat deze instituten, aangevuld met de mondige medewerkers op allerlei niveaus, weinig te duchten zullen hebben van weerspannige meerderheden in het parlement die onderzoek dat noodzakelijk is, willen tegenhouden ter bescherming van belaagde geestverwanten en/of belangen. Waartoe dient het dan? Tot het opvoeren van polarisatie, waartoe verplichte minderheidsenquêtes zouden kunnen bijdragen? Wij hebben hieraan in de Nederlandse politieke verhoudingen zeker geen behoefte. Wij zijn immers op elkaar aangewezen om met elkaar, in hiertoe in het leven te roepen coalities, verantwoordelijkheid te dragen en te regeren. Strijdmiddelen dienen niet onnodig scherp te worden geslepen, dienen niet onnodig te worden ingezet. Het doen van onderzoek zou regelmatig gewenst zijn. Het houden van een parlementaire enquête kan gewenst zijn, indien hiertoe gerede aanleiding bestaat, maar ik versta er niet onder, dat het om een partijpolitieke strijd mag gaan. Ik versta er niet onder een actie 'beschadiging lijsttrekkers' van welke aard dan ook. Ik versta er ook niet onder -dit is het zwaarste argument -grondwettelijk vormgeven aan georganiseerd wantrouwen. Zowel het een als het ander lijkt mij met het minderheidsenquêterecht mogelijk. Dat de tegenstellingen in ons politieke bestel nog wel eens zouden kunnen toenemen, is niet ondenkbaar. In die situatie kan een hantering van het recht van de kleine minderheid meer schaden dan goed doen. Politieke verkettering en zand in de politieke machine kan het gevolg zijn. Het zal duidelijk zijn aan de hand van dit verhaal, dat mijn fractie nogal zwaar tilt aan dit wetsontwerp, te meer nu de Raad van State een negatief advies heeft uitgebracht. Wij kennen hieraan grote waarde toe. Uiteraard zijn wij alsnog bereid, het antwoord van de Regering af te wachten alvorens wij definitief ons standpunt bepalen, maar ik voeg eraan toe, dan zal de Regering met betere argumenten dienen te komen dan tot nu toe plotseling op die achternamiddag zijn komen opdagen bij het indienen van het amendement. Tot slot nog een korte opmerking over het ontbindingsrecht. Het recht op kamerontbinding hebben wij niet bestreden, maar erkend. Onze fractie had een wat nadere beschouwing over de gronden waarop tot ontbinding kan worden overgegaan wel op prijs gesteld, omdat deze bevoegdheid toch ook weer niet kan worden geïnterpreteerd als 'ontbinden naar welgevallen'. Niettemin aanvaardt mijn fractie het achterwege blijven van een omschrijving van een aantal hypothetische gevallen. De Minister heeft gelijk als hij zegt dat wij daarmee niet gebaat zijn. Wel

Eerste Kamer 27 april 1982

Grondwet

364

Kaland vinden wij het opmerkelijk dat de nota naar aanleiding van het eindverslag nu een factor van betekenis toekent aan het al dan niet aanwezig zijn van een draagvlak van ontbinding, anders dan bij een politiek conflict. Mijn fractie stelt deze opmerking zeer op prijs, maar wel onder de toevoeging dat het eleganter ware geweest, de gevoelens van dit Huis te polsen alvorens beleidsvoornemens bekend te maken om tot ontbinding van deze Kamer over te gaan. Niettemin, wij accepteren wel, dat deze Kamer niet ongewijzigd kan blijven in haar politieke samenstelling tot 1987.

De heer Christiaanse (CDA): Mijnheer de Voorzitter! In een eerdere fase van de aanhangige grondwetswijziging is deze van CDA-zijde wel getypeerd als een grondwetsvereenvoudiging eerder dan een gewichtige herziening. Inderdaad zullen na de inwerkingtreding geen zeer ingrijpende wijzigingen in ons staatsbestel worden aangebracht. De geringe publieke aandacht acht ik dan ook wel begrijpelijk. Op onderdelen komen echter interessante vernieuwingen tot stand. Enige onderwerpen blijven controversieel, ook in deze Kamer en bij mijn fractie. Dit bleek uit het betoog van mijn fractiegenoot de heer Kaland bij deze tweede lezing, met wie ik samen namens de fractie van het CDA het woord mag voeren. De onderlinge taakverdeling blijkt wel uit de onderwerpen die wij behandelen. Het spreekt vanzelf, dat bij mijn fractie de samenhang van de onderwerpen in deze tweede lezing een belangrijke rol speelt. Een consciëntieuze behandeling in onze fractie staat hiervoor borg. Ik acht het overigens mogelijk, anders dan de heer Feij zoeven deed, te betogen dat het zwaartepunt evenzeer bij de tweede lezing ligt, omdat juist daarvoor de volksraadpleging heeft plaatsgevonden. Ik zou het met hem eens kunnen zijn, dat het zwaartepunt van de discussie bij die eerste lezing ligt, maar het feit alleen van de gekwalificeerde meerderheid in tweede lezing wijst ook al in de richting van een zwaartepunt, zeker staatsrechtelijk, bij deze tweede lezing. Mijnheer de Voorzitter! Ik meng mij ook niet in de discussie tussen de heer Kaland en de heer B. de Gaay Fortman. Onjuist lijkt mij echter te zijn, dat de heer B. de Gaay Fortman heeft gesproken over 26 van de 225

leden. Ik heb dat een paar maal gehoord. Het is alleen juist te spreken over 26 van 75 en 51 van 150. Ik acht het een ontkenning van het tweekamerstelsel als je spreekt over 26 van 225. Mijnheer de Voorzitter! Het lijkt mij juist mijn beschouwingen aan te vangen met de staatsrechtelijke positie van de Koning. Wij hebben met opzet in het voorlopig verslag gevraagd om een samenvattende beschouwing over deze staatsrechtelijke positie en wij vinden het antwoord uitmunten door helderheid en beknoptheid. Het is goed, scherp te zien dat de staatsrechtelijke positie van de Koning tweeërlei van aard is: de Koning als staatshoofd, die ons staatsbestel naar binnen en naar buiten vertegenwoordigt, en de Koning als deel van de Regering. Het blijft in zekere zin merkwaardig, dat noch de huidige Grondwet noch de herziene Grondwet bepaalt dat de Koning staatshoofd is. De memorie van antwoord zou dit een tautologie achten en ik kan dit ook zeer wel begrijpen. De heer W. F. de Gaay Fortman die in eerste lezing namens onze fractie hierover sprak zei dan ook terecht: 'van een Koninkrijk is de Koning het staatshoofd.' Expliciete toekenning van de functie van staatshoofd aan de Koning ligt wellicht ook meer voor de hand in grondwetten, zoals de nieuwe van Spanje in 1978, waarin de Koning niet fungeert als onderdeel van de Regering, maar ook hier kan men de noodzaak van expliciete toekenning betwijfelen. Uiteraard fungeert in Nederland de Koning als staatshoofd ook onder ministeriële verantwoordelijkheid. Het optreden van Koningin Beatrix in de Verenigde Staten, onder meer in een persconferentie en in haar redevoeringen, op een wijze overigens die tot grote bewondering dwingt, is een dezer dagen wel verklaard uit een toenemende constitutionele liberaliteit. (Van Wijnen in Het Parool van 15 april 1982). Het is in ieder geval geen principieel novum. Oud schreef eens, zij het in een andere context: 'Het wezen van onze constitutionele monarchie is samenspel'. (Bundel G. van den Bergh, bladzijde 167). Het is evident, dat wij met hoofdstuk 2, paragraaf 1 Koning, waar het gaat over de persoon van de Koning en waarin de erfelijke opvolging wordt geregeld geen enkele moeite hebben. Integendeel, dit onderdeel is opnieuw een hoeksteen van de nieuwe Grondwet. De bepaling van artikel 2.1.10, die in overeenstemming is met de huidige Grondwet, over de leeftijd van achttien jaar hebben wij uiteindelijk ook in eerste lezing aanvaard, zij het dat wij nog steeds voorkeur hebben voor 21 jaar. Paragraaf 2 over Koning en Ministers heeft onze instemming. Het gaat hierbij om de Koning als deel van de Regering. De memorie van antwoord acht het meer in overeenstemming met de staatsrechtelijke werkelijkheid dat in de nieuwe Grondwet daar waar de regeerfunctie in meer algemene zin wordt bedoeld, het woord 'Koning' wordt vervangen door Regering. Het is inderdaad een logische ontwikkeling, die hiermede in de nieuwe Grondwet thans eerst wordt gemarkeerd. De bepalimg van artikel 2.2.1, dat de Koning onschendbaar is en de Ministers verantwoordelijk zijn, brengt inderdaad mede dat de Koning het vaste en onschendbare bestanddeel van de Regering is. Het kost wel enige moeite in deze bepaling tevens een symboolfunctie te zien van de Koning als representant van de eenheid van de staat, zoals in de memorie van antwoord staat. Maar indien de memorie van antwoord meent, dat deze symboolfunctie ook tot uitdrukking komt in bij voorbeeld de ondertekening door de Koning van alle wetten en Koninklijke besluiten, rijst wel de vraag waarom dan niet de bepaling is gehandhaafd over het rechtspreken 'in naam des Konings'. Traditie en gevoelswaarde spelen daarbij een rol, zoals de heer W. F. de Gaay Fortman in eerste lezing namens ons ook heeft opgemerkt. Daarnaast heeft hij nog een tweetal andere overwegingen genoemd. Het is bekend dat deze woordvoerder van de fractie van het CDA bij de behandeling van dit wetsontwerp in eerste lezing in het ontbreken van deze bepaling op zich reeds voldoende grond zag, namens de fractie van het CDA, zich tegen dit wetsontwerp uit te spreken. Ik sluit niet uit dat ook de bepaling in dit hoofdstuk over het niet langer toelaten van de doodstraf bij een enkel lid een motief kan hebben gevormd voor een stembepaling in eerste lezing. Niet het overgrote deel van de fractie van het CDA, zoals de heer Feij zei, maar de gehele fractie was toen tegen. Op zich zelf zou de fractie van het CDA gelegitimeerd zijn haar bezwaar te handhaven. Bij deze tweede lezing weegt de verantwoordelijk bij de uiteindelijke stembepaling over wetsontwerp 16928 inzake justitie, hetgeen in feite

Eerste Kamer 27 april 1982

Grondwet

365

Christiaanse hoofdstuk 6 rechtspraak van de nieuwe Grondwet wordt, zwaar. Er worden belangrijke vernieuwingen in dit hoofdstuk geregeld, zoals ook in de memorie van antwoord uiteen wordt gezet. Het artikel IV van dit wetsontwerp inzake bepalingen die vervallen uit de huidige Grondwet, is, in samenhang met andere wetsontwerpen van de nieuwe Grondwet, groot en niet zonder complicaties indien het niet tot gelding zou komen. Een eenvoudige technische aanpassing zou bij verwerping immers niet zonder moeilijkheden kunnen verlopen, ook al helpt additioneel artikel IX. Enige leden, hetgeen niet behoeft te betekenen enkele leden, van mijn fractie hebben dusdanig voor hun zwaarwegende consideraties dat zij hun bezwaren tegen dit hoofdstuk handhaven, zij het op onderscheiden gronden. Velen zijn bereid de lijn van de Raad van State te volgen die ondanks kanttekeningen bij en bezwaren tegen de bepalingen over de doodstraf, het tot stand komen van dit hoofdstuk in de nieuwe Grondwet zwaarder laat wegen. Aangezien alle gezichtspunten in de schriftelijke stukken zijn opgenomen, acht ik het niet zinvol een breed debat uit te lokken over de in het geding zijnde bepalingen. Ik dank de Regering overigens voor de uitvoerige beantwoording op dit onderdeel, ook al heeft zij niet op alle punten kunnen overtuigen en ook al worden niet alle passages onderschreven. Mijnheer de Voorzitter! Zoals opgemerkt, kunnen wij ons ermee verenigen dat gekozen is voor een uit de Koning en de Ministers bestaande structuur die als Regering wordt aangeduid. De plaatsbepaling van de Koning achten wij daarbij niet onduidelijk, al wordt het koningschap in de bewoordingen van de nieuwe Grondwet onzichtbaarder, om een inmiddels bekende uitdrukking te gebruiken. De positie van de Koning vervaagt daardoor echter geenszins. De benaderingswijze van het werkcomité grondwetswijziging 1980, zoals vastgelegd aan een aan onze Kamer gezonden brief van 10 maart 1982 met bijlagen, kan ik dan ook niet onderschrijven. Een andere zaak is of bij de aanpassing van artikel 68 inzake de krijgsmacht, nu het desbetreffende voorstel in eerste lezing is verworpen, de vervanging van 'Koning' door 'Regering' nog wel als een redactionele en technische aanpassing kan worden beschouwd. Zoals bekend is, was ons bezwaar in eerste termijn gelegen in de wens, de krijgsmacht als zodanig in de Grondwet te behouden. Wij hebben overigens oog voor de argumentatie in de memorie van antwoord dat het behouden van de term 'koning' in artikel 68 gezien zou kunnen worden als een inhoudelijke wijziging bij de vernieuwde terminologie van de Grondwet. Bij de behandeling van de aanpassingsontwerpen ex additioneel artikel IX zullen wij ons definitief op dit punt beraden. In dit kader past ook nog een opmerking mijnerzijds over het reeds door de Regering bij de Tweede Kamer ingediend zijn van wetsontwerp 17319 over wijziging van de bepalingen betreffende de verkiezing van de leden van de Eerste Kamer. De correspondentie hierover tussen de Voorzitter van onze Kamer,mede namens het College van Senioren, en de Minister van Binnenlandse Zaken getuigt naar mijn oordeel van wijze terughoudendheid aan onze zijde, al zijn de brieven van de voorzitter zeer duidelijk. Het gedeelte van de memorie van antwoord (blz. 8) dat hierover gaat, doet in feite veronderstellen dat ook de Regering van mening is dat de Tweede Kamer niet tot daadwerkelijke in behandelingneming kan overgaan. De Regering schrijft namelijk dat met de door de Eerste Kamer naar voren gebrachte argumenten in alle opzichten rekening zou dienen te worden gehouden. Uiteraard heeft de Tweede Kamer de juiste weg gevolgd waarvoor mijn fractie erkentelijk is. Ik kom nu tot enige beschouwingen over hoofdstuk 1, Grondrechten. Ik herhaal dat wij grote betekenis toekennen aan het vastleggen in de Grondwet van in de eerste plaats de meer klassieke grondrechten maar ook van enige zogenaamde sociale grondrechten. Voor de uitvoerige wijze waarop in de memorie van antwoord wordt ingegaan op de vragen van mijn fractie en die van de Partij van de Arbeid over de horizontale werking, ben ik zeer erkentelijk. Zij zijn terecht genuanceerd en dragen opnieuw bij aan de meningsvorming op dit terrein. Ik zou evenwel nog eens willen onderstrepen dat de wijze waarop deze horizontale werking wordt opgevat, van belang is voor de praktijk van de rechtsvinding door de rechter en daarmee thans willen volstaan. Het verbod van discriminatie in artikel 1.1 heeft reeds vóór de inwerkingtreding aanleiding gegeven tot veel discussie. Dit geldt met name ook voor de woorden 'of op welke grond dan ook', genoemd na godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras en geslacht. Het bekende voorontwerp van een wet gelijke behandeling strekt er onder meer toe dit verbod uit te werken met betrekking tot geslacht, homofilie, huwelijkse staat en gezinsverantwoordelijkheid. De memorie van antwoord zegt terecht dat niet elk onderscheid op die gronden discriminatie behoeft in te houden. Een interessante vraag blijft voor mij ook bij de formulering van het gelijkheidsbeginsel in dit artikel, in hoeverre dit beginsel zich verdraagt met positieve discriminatie of voorkeursbehandeling. Ik noteer ook dat in de memorie van antwoord met zoveel woorden wordt opgemerkt dat artikel 1.1 bepaald niet betekent dat alle onderscheid op grond van huwelijkse staat door dat verbod wordt getroffen. Uitsluitend onderscheid op grond van huwelijkse staat dat discriminatie inhoudt -zo wordt ook volledigheidshalve opgemerkt -zal onder artikel 1.1 vallen. In de belastingwetgeving of in de wetgeving over sociale zekerheid zal naar mijn mening toepassing van de draagkrachtgedachte of kostwinnerschap niet door dit verbod worden getroffen. Terecht zegt de memorie van antwoord dat het ook een vraagstuk is hoe men de betekenis van het verbod van discriminatie ziet op terreinen die door andere grondrechten worden beschermd, bij voorbeeld de vrijheid van onderwijs. Het is deze onderlinge afweging tussen grondrechten die ons op dit terrein thans bijzonder interesseert. Nu de nieuwe staatscommissie voor deze vragen wellicht niet het geëigen-de orgaan is wil mijn fractie daarover een afzonderlijke adviesaanvraag op grond van de Wet op de Raad van State, zoals ook door de Minister-President bij de laatstgehouden algemene politieke beschouwingen in deze Kamer als mogelijkheid is geopperd. De toezegging is toen gedaan, dat wij nog voor de mondelinge behandeling van deze grondwetsvoorstellen in tweede termijn in de Kamer daaromtrent zouden worden geïnformeerd. Helaas laat de nota naar aanleiding van het eindverslag ons nog in het ongewisse, hetgeen wij moeilijk kunnen aanvaarden. Alvorens door de Ministeries verder wordt gewerkt aan het voorontwerp zullen wij gaarne een zodanige adviesaanvrage zien. Ik wacht met meer dan normale belangstelling af, of ik deze toezegging

Eerste Kamer 27 april 1982

Grondwet

366

Christiaanse vanmiddag of uiterlijk volgende week van de Minister krijg. Over de plaats van het technisch aan te passen onderwijsartikel zijn wij na de memorie van antwoord hoopvoller gestemd. Terecht zegt de memorie, dat voor plaatsing achter artikel 1.16 kan worden aangevoerd, dat het artikel wegens zijn inhoud goed op zijn plaats zou zijn tussen de klassieke en sociale grondrechten. De lengte van het artikel doet natuurlijk niet ter zake. Wellicht is nog aardig, indien ik in dit verband citeer uit de bijdrage over de regelingen in Nederland in de Grondwet op onderwijsgebied door H. J. M. Jeukens, D. Simons en H. G. de Jong in Europaische Grundrechte van 31 december 1981, blz. 669: 'Die Grundrechte im Bildungsbereich sind überwiegend als klassische Grundrechte zu betrachten'. Tenslotte nog een opmerking over wetsontwerp 16921 inzake de begroting, waaromtrent mijn fractie ook nog vragen heeft gesteld in het voorlopig verslag. Artikel 5.2.7, tweede lid schrijft voor, dat jaarlijks voorstellen van algemene begrotingswetten worden ingediend. Uit de memorie van antwoord blijkt, dat de Regering een systeem waarbij begrotingswetten telken jare worden ingediend, terwijl zij toch voortschrijdend op twee jaren betrekking hebben, de zgn. dakpanprocedure, niet persé in strijd acht met dit artikel. Wij hebben daarvan kennis genomen. D De heer Vis (D'66): Mijnheer de Voorzitter! Op een dag als vandaag zijn terugblikken nauwelijks te weerstaan. Ze zijn dat natuurlijk helemaal niet voor een lid van mijn partij. Deze wijziging heeft haar ontstaan in een ver verleden, een jaar of vijftien, twintig, toen er een schokgolfje door de Westerse democratieën heentrok, dat ook de Nederlandse politiek bereikte en leidde tot wat politieke veranderingen, een discussie over een andere grondwet, over democratisering, over vrijheidsrechten. Vandaag ligt het resultaat voor ons, in een bijna definitieve versie. Niet helemaal definitief, denk ik. Indrukwekkend vind ik het niet. Je kunt natuurlijk wel een specialistisch betoog op de vierkante millimeter beginnen waaruit dan moet blijken wat er allemaal is veranderd -tekstueel en redactioneel is er veel veranderd -maar voor alle mensen in Nederland die weinig weet hebben van constitutionele details verandert er toch eigenlijk niets. Je zou kunnen zeggen dat het belangrijkste van deze wijziging is, dat zij zo weinig om de hakken heeft. Want laten wij wel wezen: de hoofdzaken blijven gelijk. Functies en bevoegdheden van onze centrale constitutionele organen blijven zoals zij waren. Het parlement verandert een beetje, het kiesstelsel verandert niet of nauwelijks. De Eerste Kamer blijft en de benoemde burgemeester ook. Hij komt zelfs vaster in het zadel te zitten, want hij krijgt nu een constitutionele basis. Net als in het verleden lopen we dus ook voor de toekomst de kans dat Nederland een wat vreemd buitenbeentje blijft onder de parlementaire democratieën, of zelfs onder de staatsvormen in het algemeen. Ik zal die stelling toelichten. Het Nederlandse kiesstelsel, maar dat niet alleen, heeft ertoe geleid dat sinds de invoering van het algemeen kiesrecht voor mannen in 1918 één partij bij voortduring regeringspartij is geweest. Ik bedoel de roomskatholieke staatspartij en haar kind de katholieke volkspartij en haar kleinkind, het CDA, als ik dat zo mag zeggen van de heer Steenkamp, die ontkennend knikt. Laat ik zeggen dat er toch een soort van generatieopvolging is die binnen dezelfde familie is gebleven. Zoiets is uiterst zeldzaam in de wereld; het is bijna uniek. Er is maar één ander land ter wereld, waar ook sinds 1918 één partij onafgebroken heeft geregeerd en dat is de Sovjet Unie. Het CDA en de communistische partij van de Sovjet Unie, bien etonnés etc. Er is nog een merkwaardig fenomeen over de Nederlandse parlementaire democratie te melden. In een stelsel waarin één partij bij voortduring de regeringspartij is, zal de oppositie natuurlijk nooit echt uitgroeien tot hèt alternatief. Oppositie voeren in het Nederlandse bestel is dan ook een zeer frustrerende activiteit en men pleegt het niet lang vol te houden, zoals zeer onlangs nog is gebleken. In welk land ter wereld laat de leider van de oppositie zich wegpromoveren tot gouverneur van een provincie? Dat gebeurt nergens, behalve in Nederland en dat nog wel na buitengewoon succesrijke verkiezingen. Zo iets valt in het buitenland met geen mogelijkheid uit te leggen. De oppositieleider aan wie zo'n aanbod werd gedaan, zou vragen, of de regering niet goed snik was. De heer Michael Foot van de Labourparty bij voorbeeld zou aan mevrouw Thatcher vragen, of ze niet goed snik was. De heer Wiegel heeft dat aan de heer Van Thijn niet gevraagd. Integendeel, hij verklaarde dat hij lang naar zo'n betrekking had uitgezien en dat hij er erg blij mee was. Je voert in Nederland oppositie tot je beloond wordt met een commissariaat, zou je haast zeggen. Alleen hier kan een royaal kiezersmandaat leiden tot een Koninklijk commissariaat. Hieruit mag blijken dat wij een merkwaardige democratie zijn, misschien toch wel een klein beetje een oligarchie of aristocratie: steeds eenzelfde regeringspartij, maar een oppositie? Ik weet het niet precies ... Ik wil nóg een fenomeen noemen. Nederland kent in het parlementaire stelsel de vertrouwensregel. De heren daar achter de tafel dienen te verdwijnen als de meerderheid van het parlement dat wenst. (Ik maak een uitzondering voor de regeringscommissaris.) Deze regel is misschien wel de belangrijkste van ons staatsrecht. Ook echter in de herziene Grondwet is hij niet te vinden. Met een geleerd gezicht beweren dat we de regel behoort tot het ongeschreven staatsrecht en dat hij daarom niet in de Grondwet behoeft te staan. Als men echter denkt dat men zo'n redenering kwijt kan aan een geïnteresseerde buitenlander, dan zal dat vrij zeker niet het geval blijken te zijn. Het valt niet goed te begrijpen. Een grondwet immers, zo zal men zeggen, bevat de voornaamstee regels van het staatsrecht en dus ook de vertrouwensregel. Vandaar dat in vrijwel alle parlementairdemocratische grondwetten de vertrouwensregel voorkomt. In onze Grondwet is deze niet te vinden. Wie onze Grondwet leest en verder van niets weet zou nog steeds menen dat wij in een soort van verlichte despotie leven. Quod non. Hoe ernstig nemen wij dan de Grondwet als zo'n regel er niet in staat? Niet zo heel erg, zou je zeggen, maar in andere opzichten blijken wij de Grondwet buitengewoon belangrijk te vinden, bij voorbeeld als het gaat om de burgemeester. In de Tweede Kamer is in eerste lezing een amendement aangenomen, waardoor de benoemde burgemeester nu ook in de Grondwet staat. Ik stel vast, dat wij het recht van de Kroon om burgemeesters te benoemen belangrijk genoeg vinden om het in de Grondwet te zetten, maar dat het recht van het parlement om ministers naar huis te sturen niet in de Grondwet voorkomt, omdat het een gewoonte betreft. De logica is hier wat ver te zoeken. Het benoe-

Eerste Kamer 27 april 1982

Grondwet

367

Vis mingsrecht van de burgemeesters wordt beschermd door de grondwettelijke garantie van de tweederde meerderheid en het parlementaire stelsel niet. Formeel kan het morgen worden veranderd, formeel hangt het stelsel af van de formatieopdrachten, die de Koningin verstrekt aan de formateurs: kabinetten, die geacht worden het vertrouwen, enz. Het gaat om opdrachten, die niet vallen onder de ministeriële verantwoordelijkheid. Natuurlijk is een redenering, zoals ik nu ophang, niet helemaal vrij van enige demagogie. Nederland is natuurlijk een democratie, een parlementaire democratie. Daarover bestaat niet de minste twijfel. Als het echter om de constitutionele vormgeving gaat, legt de vertrouwensregel, die te vinden is in de Deense constitutie, de Duitse constitutie, de Spaanse constitutie en nog vele andere, het af tegen de benoemde burgemeester. Hoe komt dat? Dit komt, denk ik, omdat de soevereiniteitsvraag bij ons nooit echt aan de orde is geweest. Dit komt dan weer omdat wij nimmer echte revoluties meemaakten. Onze Grondwetten werden gemaakt tegen de achtergronden van buitenlandse revoluties. Zelfs de eerste Grondwet, die van 1798, werd gemaakt tegen de achtergrond van een buitenlandse revolutie, de Franse, al moet worden gezegd dat de volksvertegenwoordiging, die toen aan het Binnenhof zat, die Grondwet alleen maar slikte omdat de heer Daendels de tegenstemmers had laten oppakken en omdat hij het Binnenhof voorzien had van veel huzaren en kanonnen, zodat de overblijvende leden de Grondwet goedkeurden, welke Grondwet overigens enkele uren tevoren binnenkwam via de binnenzak van de Franse ambassadeur te 's-Gravenhage. In de Grondwet van 1798 staat een merkwaardig artikel, artikel 6. Ik wil het graag voorlezen: 'Alle de pligten van den Mensch in maatschappij hebben hunnen grondslag in deze heilige wet: Doe eenen ander niet, hetgeen gij niet wenscht dat aan u geschiedde." Doe aan anderen, ten allen tijde, zoo veel goeds, als gij in gelijke omstandigheden, van hun zoudt wenschen te ontvangen.'. Een huiselijke vertaling van een Kantiaanse regel. Mijnheer de Voorzitter! Ik moest aan deze regels denken, toen ik uit de dagbladen vernam dat de Minister van Binnenlandse Zaken in de Tweede Kamer had meegedeeld, dat de Regering na aanvaarding van de Grondwet de Eerste Kamer zou ontbinden om deze volgens het nieuwe kiesstelsel te laten samenstellen. Op heel wat leden van deze Kamer maakt zo'n mededeling niet zo'n aardige indruk, omdat: a. De Minister die voornemens eigenlijk allereerst hier zou moeten uitspreken en b. omdat de ontbinding in de huidige situatie van de wetgeving -ook van de Grondwetgeving -niet meer zeer voor de hand liggend is. Als de ontbinding voor de hand zou hebben gelegen zou men, denk ik, daarover zeer duidelijke aanwijzingen hebben kunnen vinden in de additionele artikelen, die handelen over dit soort overgangskwesties. Welnu, in die artikelen valt over dit vraagstuk niet veel bijzonders te vinden. Zij zijn duidelijk geredigeerd, lijkt mij, in een andere richting. Men is er, denk ik, primair van uitgegaan dat de zittende Eerste Kamer haar tijd kon uitzitten tot aan de volgende statenverkiezingen. De mededeling van de Minister, gedaan in de Tweede Kamer, is naar mijn gevoel een inbreuk op de goede staatsrechtelijke beleefdheid. Andere woorden wil ik niet gebruiken. Nu is een situatie gecreëerd, waarin de Eerste Kamer er eigenlijk niets meer over kan zeggen. De Minister kan zijn uitspraak niet terugnemen zonder met de Tweede Kamer in moeilijkheden te komen. De fracties in deze Kamer kunnen niet meer onbelast over dit onderwerp praten nu de statenverkiezingen achter de rug zijn en een aardige aardverschuiving hebben opgeleverd. Anders gezegd: als de Eerste Kamer moest worden ontbonden, zou de Minister dit voor de statenverkiezingen in deze Kamer hebben moeten mededelen. Mijnheer de Voorzitter! De ontbindingskwestie brengt mij als vanzelf op de artikelen 3.1.3 en 3.1.6, waartegen mijn fractie in eerste lezing nogal wat bezwaren aanvoerde. Het gaat om de wijze van verkiezing van de Eerste Kamer. Met onze bezwaren hebben wij een signaal willen geven, dat merkwaardigerwijze in eerste lezing nauwelijks had geklonken in de Tweede Kamer. Wij hebben toen ook met overtuiging tegen gestemd, wetend dat het onderwerp nog eens aan de orde zou komen. In een aantal fracties is daarna de gedachtenwisseling over dit onderwerp op gang gekomen maar toch is het aantal bezwaren gering gebleven.

In de Tweede Kamer bleek zelfs geen enkel lid ontvankelijk voor de door ons aangevoerde bezwaren en zoiets geeft toch te denken. Nu komt er van de overzijde niet louter wijsheid op ons af -ik heb het hier vaak gehoord -maar als de Tweede Kamer zelf in het geheel niet gevoelig blijkt te zijn voor het bezwaar, dat de Eerste Kamer te machtig zou worden, dan begint men toch wat te aarzelen. Ik wil er in dit verband op wijzen, dat de problematiek niet nieuw is. In 1922 heeft zich ongeveer hetzelfde voorgedaan. Volgens de toen aanhangige voorstellen zou de Eerste Kamer iedere vier jaar in haar geheel worden gekozen in plaats van eenmaal per drie jaar voor één derde, zoals toen gold. De Eerste Kamer, bevreesd een doublure te worden van de Tweede Kamer, verwierp het voorstel en ging later akkoord met de kiesregeling, die nu nog geldt. Wij wachten graag het antwoord van de Minister naar aanleiding van deze opmerkingen af, waarna wij ons standpunt definitief zullen bepalen. Ik kom nu tot punten, die voor andere fracties wellicht meer omstreden zijn dan voor de mijne. Ik denk hierbij onder meer aan het enquêterecht voor minderheden, waarover al veel is gezegd. Ik vind wel, dat in de oordeelsvorming over deze kwestie in de Eerste Kamer de uiterste bescheidenheid past. Anders gezegd: ik vind dat deze Kamer nu juist dit onderwerp eigenlijk slechts marginaal mag toetsen. Het gaat immers wel beschouwd om een recht, dat formeel wel aan beide Kamers kan toekomen maar dat in de praktijk van het Nederlandse parlement slechts een recht van de Tweede Kamer zal worden. Daar is het dan ook met grote meerderheid aangenomen. Indien wij het voorstel zouden verwerpen, zouden wij aan de Tweede Kamer een recht ontzeggen, dat die Kamer met nadruk blijkt te willen hebben. In een dergelijke situatie past voorzichtigheid, te meer omdat de ontzegging hier al plaats kan hebben door het tegenstemmen van één derde plus één. De Tweede Kamer wenst een recht; met welk recht ontzeggen wij die Kamer dat recht? Ik heb goed geluisterd naar de argumenten van de tegenstanders. Improviserend zal ik daarop nader ingaan. De bezwaren van de fractie van de VVD, verwoord door de heer Wiebenga, waren niet onbekend. Ook in de eerste lezing heeft de VVD tegen gestemd. Ik vind het voor een gedeelte

Eerste Kamer 27 april 1982

Grondwet

368

Vis zeer respectabele bezwaren en ik wil ook niet verhelen dat ik zelf niet tot de allergrootste enthousiastelingen voor dit enquêterecht behoor. Twee leden van een vakgroep staatsrecht zijn aangehaald en dat zijn mijn naaste buren in mijn dagelijkse werk en men zal wel begrijpen dat onze opinies niet zo vreselijk zullen verschillen. Echter, nu de Tweede Kamer dit wil, vind ik dat daaraan tegemoet moet worden gekomen. Van de heer Wiebenga heb ik begrepen, dat zijn hoofdbezwaar toch van principiële aard is. Het richt zich tegen de combinatie van enerzijds een dwangbevoegdheid, die toegedeeld wordt aan een minderheid en die een externe werking heeft tot in de Nederlandse burgerij, en anderzijds het bestaan van een alternatief wat betreft het onderzoek. Ik onderschrijf dit bezwaar niet. Ik heb overigens ook nooit begrepen hoe men ethisch kan stellen dat de helft plus één iets aan de medemensen mag aandoen wat een minderheid die medemensen niét mag aandoen. Ik zie daarin geen werkelijk principiële verschillen, maar ik weet dat er mensen zijn die er anders over denken. Ik kan het bezwaar intellectueel wel begrijpen, al sta ik er niet achter. Met een heel ander gevoel heb ik geluisterd naar de bezwaren van de heer Kaland, de woordvoerder van de fractie die in eerste lezing als ik het goed heb geheel vóór dit wetsontwerp heeft gestemd. Ik hoorde hem aan het eind van zijn betoog zeggen, dat hier gesproken kon worden -vergeef mij als het citaat niet helemaal exact is -van een grondwettelijke vormgeving aan zoiets als georganiseerd wantrouwen. Het enquêterecht voor minderheden zou leiden tot het toenemen van de tegenstellingen en polarisatie. Het zou zand in de parlementaire machine kunnen gooien. Dat kan men zeggen. Die argumenten zijn heel oud, eigenlijk net zo oud als de parlementaire democratie. Even dacht ik dat de heer Kaland bij deze tweede lezing ook tegen het algemeen kiesrecht zou zijn, maar daarin zal ik mij vergissen. Als men praat over politieke rechten en de norm, waaraan men voorstellen gaat toetsen, is dat het wantrouwen zou worden georganiseerd, dan blijft er buitengewoon weinig over. Ik vind het een nauwelijks serieus argument. Als het CDA om deze redenen zich in tweede lezing tegen het enquêterecht voor minderheden keert, vind ik dat niet overtuigend en eigenlijk spijtig.

Er is in deze Kamer nog een heet hangijzer, misschien niet zo erg heet, namelijk het onderdeel justitie. Wij kunnen de bewindslieden geruststellen. Van ons vallen geen bezwaren te verwachten. De schrapping van artikel 163 past naar ons inzicht heel goed in de systematiek van de nieuwe Grondwet. De ratio van het artikel is doodeenvoudig verouderd. Handhaving leidt tot allerlei misverstanden over de betekenis van de moderne monarchie. Wie werkelijk meent dat artikel 163 zo belangrijk is voor het vertrouwen in de rechtspraak als sommige leden van de zittende magistratuut schijnen te denken, kent aan dit artikel een betekenis toe die het nooit heeft gehad en ook niet behoort te hebben. Vertrouwen in de rechtspraak hangt van andere zaken af; niet van een tekst in de Grondwet. Wat het doodstrafartikel betreft blijven wij bij ons standpunt. Procedureel had men een en ander wat sierlijker kunnen aanpakken, maar nu het artikel erin staat mag het van ons best blijven. Mijnheer de Voorzitter! Ik zal u een uitgebreide opsomming van de kleine en minder kleine bezwaren die wij nog tegen tal van punten en puntjes hebben besparen. Wij hebben ze in de eerste lezing en binnenskamers aan afwegingen onderworpen. Het resultaat is dat wij die gebreken voor lief nemen, ledere grondwet is een compromis, ook deze. Of echter alle hier voorgestelde compromissen ook grondwet zullen worden hangt ook voor ons af van het vervolg van de discussie.

De beraadslaging wordt geschorst. De vergadering wordt van 13.00 uur tot 13.58 uur geschorst. De Voorzitter: Ik geef het woord aan de heer De Gaay Fortman, die het heeft gevraagd. D De heer De Gaay Fortman (PPR): Mijnheer de Voorzitter! Mede namens mevrouw Bischoff van Heemskerck vraag ik de Kamer verlof de Minister-President te interpelleren over de kasplafond/stuwmeerproblematiek bij Ontwikkelingssamenwerking. Op 13 februari jl. zegde de Minister deze Kamer toe dat de onderhavige problematiek zou worden opgelost in de geest van mijn betoog daarover, dat wil zeggen zodanig dat het ontwikkelingsbeleid ongestoord zou kunnen worden uitgevoerd. Dit was voor mij aanleiding tot het intrekken van een mede namens de fracties van de PvdA en D'66 ingediende motie. Ik deelde mede, dit te doen in het vertrouwen dat de zaak conform de toezegging zou worden geregeld. Wanneer dit niet zou blijken te geschieden, behield ik mij het recht voor, terug te komen met een verzoek om verlof tot een interpellatie. Op 23 april jl. zond de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking aan de voorzitter van de vaste commissie voor Ontwikkelingssamenwerking een brief hierover. Op dezelfde datum werd deze brief door de waarnemend premier aan onze Kamer gezonden, als nader antwoord op de vragen van mevrouw Bischoff van Heemskerck en mij aan de premier. Uit dit stuk blijkt nu dat de problematiek niet is opgelost in de geest van de toezegging van de premier aan onze Kamer. Een interpellatie achten wij daarom noodzakelijk en wel aan het adres van de premier die het overleg ter zake tussen de Ministers van Financiën en voor Ontwikkelingssamenwerking heeft gecoördineerd.

De Voorzitter: De Kamer moet zich over dit verzoek uitspreken, maar zij moet de gelegenheid krijgen, zich hierover te beraden. Ik stel voor, dat de Kamer zich hierover uitspreekt aan het begin van de vergadering van 4 mei a.s. Ik hoop dan, mocht de Kamer akkoord gaan met dit verzoek, een datum te kunnen noemen waarop deze interpellatie kan plaatsvinden. Daartoe wordt besloten.

 
 

2.

Meer informatie