Politici, aan de kant? Staatscommissies en het lange-termijn-perspectief

maandag 28 mei 2018, analyse van Karin van Leeuwen

In december 2016 verscheen ‘Kind en ouders in de 21ste eeuw’ van de staatscommissie-Herijking Ouderschap: een dik rapport vol goed onderbouwde aanbevelingen over onder andere meeroudergezinnen en draagmoederschap. Hierop voortbouwend beloofden acht politieke partijen, waaronder VVD, D66 en CDA, in maart 2017 in het Regenboog Stembusakkoord snel een meerouderschapswet in te voeren. Toch liet minister Dekker onlangs weten pas minimaal over een jaar met voorstellen te komen. Volgens het regeerakkoord tussen VVD, CDA, D66 en ChristenUnie is er namelijk eerst nog nader onderzoek nodig.

Nu is het begrijpelijk dat de door de staatscommissie onderzochte vraagstukken vooral bij de kleinste coalitiepartners gevoelig liggen. Tegelijkertijd roept het door Dekker aangekondigde onderzoek vragen op over de betekenis van staatscommissies anno nu. Het lot van de staatscommissie-Herijking Ouderschap staat immers niet op zichzelf. Ook met de aanbevelingen van een recente staatscommissie-Grondwet is niet veel gedaan, terwijl de huidige staatscommissie-Parlementair Stelsel evenmin zeker is van het gehoor dat haar adviezen eind dit jaar zullen vinden. Hoe kan het eigenlijk dat rapporten van deze eminente commissies zonder al te veel omkijken aan de kant worden geschoven? En waartoe dienen staatscommissies dan eigenlijk nog?

De vijf functies van de staatscommissie

In de jaren zeventig, toen het gezag van deze tijdelijke, bij Koninklijk besluit ingestelde adviescommissies ook al geen vanzelfsprekendheid meer was, boog bestuurskundige Gerard Scholten zich al eens over deze vraag. In een lezing getiteld ‘Politisering en het krakende radenwerk’ onderscheidde hij vijf functies van deze commissies. De eerste twee waren ook elders al wel beschreven: commissies hadden enerzijds een informatiefunctie – ze boden deskundigheid waarover ministeries zelf niet beschikken – en anderzijds een legitimatiefunctie – ze konden draagvlak scheppen door ‘belanghebbenden’ bij de besluitvorming te betrekken. Aan deze positieve functies voegde Scholten echter drie negatieve functies toe: soms waren commissies volgens hem namelijk ook bedoeld om helemaal geen besluitvorming tot stand te brengen of deze althans uit te stellen (dit noemde Scholten de ijskastfunctie), om de verantwoordelijkheid voor beslissingen af te schuiven (de afschuiffunctie) of om vermoedelijke critici al vroegtijdig de mond te snoeren (de inkapselingsfunctie).

Staatscommissie en grondwetherziening

Alleen al op het gebied van grondwetsherzieningen – waar staatscommissies bijna traditie zijn – had Scholten voldoende voorbeelden ter inspiratie. Ruim tien jaar eerder had minister van Binnenlandse Zaken Edzo Toxopeus, het nut van staatscommissies op dit terrein van grondwetsherziening al eens in twijfel getrokken met de woorden dat ‘hij wel aan de gang kon blijven om staatscommissies in te stellen’. Inderdaad had de in 1950-1954 opererende staatscommissie-Van Schaik, een commissie vol eminente geleerden (informatie) en politieke zwaargewichten (legitimatie), weinig opgeleverd. Toxopeus gooide het dan ook over een heel andere boeg met de publicatie van een Proeve van een nieuwe grondwet. Als ‘participatie-experiment’ moest die de gehele Nederlandse bevolking of tenminste alle vertegenwoordigende lichamen bij de voorbereiding van een grondwetsherziening betrekken. Er moest overigens wel weer een staatscommissie aan te pas komen (de commissie-Cals/Donner) om de aldus verworven inbreng terug te brengen tot een advies dat de aanzet zou vormen tot de grondwetsherziening van 1983.

Dat juist ten aanzien van grondwetsherzieningen doorgaans de hulp van staatscommissies wordt ingeroepen is niet vreemd. Dat heeft niet zozeer te maken met de informatiefunctie: expertise kan de regering zo nodig ook inhuren. Belangrijker is echter de legitimatiefunctie: omdat een grondwetsherziening zich verplicht uitstrekt over twee verkiezingsperioden en bovendien bij de tweede lezing een supermeerderheid (tweederde) vereist, kan het politieke draagvlak hiervoor niet simpelweg in een regeerakkoord worden beklonken.

Verder kijken dan vier jaar

Ook de staatscommissie-Herijking Ouderschap lijkt bedoeld om de regeling van ‘grote’ vragen rondom meeroudergezinnen en draagmoederschap los te maken van de verkiezingsconjunctuur: het kan niet zo zijn dat deze kwesties met elke nieuwe politieke wind weer anders geregeld worden. Dit is ook precies wat de commissie keer op keer lijkt te zeggen wanneer zij in haar rapport stelt dat de belangen van het kind centraal zouden moeten staan. Politici, aan de kant: deze kwestie gaat uw tot vier jaar beperkte gezichtsvermogen te boven.

Om het in de luwte van deze staatscommissies uitgewerkte lange-termijn-perspectief ook in wetgeving te laten resulteren is het echter noodzakelijk dat juist ook in de politiek draagvlak wordt verworven. De meest voor de hand liggende manier om dit te bereiken – politici in de staatscommissie opnemen – is sinds de jaren zestig taboe. In plaats daarvan zoeken staatscommissies-anno-nu op allerhande manieren de dialoog met burgers en belangenorganisaties: in rondetafelsessies en expertmeetings, maar ook in digitale werkruimtes en via burgergesprekken. Om niet voortijdig in de ijskast te belanden lijkt het belangrijk om langs deze weg het politieke vuur rondom een onderwerp flink op te stoken.

Karin van Leeuwen is docent Europese geschiedenis bij de UvA en gastonderzoeker bij het Huygens ING, waar later dit jaar Over de grondwet gesproken. 100 jaar constitutionele debatten. Een selectie uit de documenten van staatscommissies voor grondwetsherziening 1883-1983 verschijnt.