Openbaarheid van zittingen

vrijdag 27 september 2019, analyse van mr. Rianne Herregodts

Begin deze week besloot de Rechtbank Amsterdam de pro forma-zitting in de Marengo-zaak achter gesloten deuren te behandelen. Volgens de rechtbank wogen in dit geval de veiligheidsbelangen, en daarmee ook de belangen van een goede rechtspleging, zwaarder dan het belang van openbaarheid. Advocatenkantoor Ficq & partners twidderde nog dat zij namens hun cliënten hebben verzocht om bijzondere toegang te verlenen aan de pers, maar de rechtbank heeft bepaald dat de deuren gesloten blijven. De Nederlandse Vereniging voor Journalisten en het Genootschap van Hoofdredacteuren vonden dat er een manier had kunnen worden gevonden om de pers toch zijn werk te kunnen laten doen. Ook spraken ze hun bezorgdheid uit dat deze situatie een precedent schept. De NOS constateerde dat de openbaarheid zelfs is vastgelegd in de Grondwet en gaf een aardig overzicht van een aantal recente zaken waarin een uitzondering op dat uitgangspunt is gemaakt. Hoe zit dat eigenlijk? Welke waarborgen bevat de Grondwet die kunnen voorkomen dat, zoals de Vereniging en het Genootschap lijken te vrezen, gerechten met een toenemend gemak besluiten tot het sluiten van de deuren?

Artikel 121 Grondwet

Het artikel waarnaar de NOS verwijst is artikel 121 van de Grondwet, waarin drie waarborgen van een goede rechtspraak zijn opgenomen. Op grond van dat artikel zijn zittingen openbaar, moeten vonnissen worden gemotiveerd en moet in het openbaar uitspraak worden gedaan. Het uitgangspunt van de openbaarheid van de zitting stond al in de Grondwet van 1848. De andere twee waarborgen uit artikel 121 Gw stonden zelfs al in de grondwet van 1814.

De tekst van artikel 121 Gw zoals we die nu kennen stamt uit 1983. Het artikel geldt voor zittingen van gerechten die onder de ‘gerechtelijke macht’ vallen. Dat zijn volgens artikel 116, eerste lid Gw en artikel 2 Wet op de rechterlijke organisatie (Wet ro) de rechtbanken, de gerechtshoven en de Hoge Raad. Dat geeft artikel 121 Gw een beperkte reikwijdte. De gespecialiseerde colleges die in laatste instantie oordelen in bestuursrechtelijke zaken vallen daar dus buiten. Theoretisch gezien is dat jammer als we aannemen dat ook voor bestuursrechtelijke zaken het constitutionele uitgangspunt van openbaarheid geldt. Praktische problemen levert het echter niet op. Artikel 8:62 Awb voorziet in een regeling over openbaarheid van zitting in beroep die op grond van artikel 8:108 Awb ook voor de bestuursrechtelijke colleges geldt.

Uitzonderingen

Op de openbaarheid van de zitting kunnen uitzonderingen worden gemaakt in bij wet bepaalde gevallen. Hiermee laat de grondwetgever het exclusief aan de wetgever over om te bepalen in wat voor gevallen een uitzondering aan de orde zou kunnen zijn. Daarin laat de grondwetgever de wetgever vrij: artikel 121 Gw specificeert niet welke belangen tot het sluiten van de deuren kunnen leiden. Dat was vroeger anders. In artikel 156 van de Grondwet van 1848 stond nog dat de ‘teregtzittingen’ openbaar zijn, ‘behalve in het belang der openbare orde en zedelijkheid, door de wet vast te stellen’. Volgens de parlementaire geschiedenis bij de grondwetsherziening van 1983 waren die doelcriteria overbodig. In sommige gevallen zou inderdaad op de openbaarheid van de zitting een uitzondering moeten worden gemaakt, maar de wet zou kunnen bepalen in welke gevallen dat aan de orde kan zijn (Kamerstukken II, 1979-1980, 16162, nrs. 3-4, p. 22). Op die redenering valt wat af te dingen. Er valt niet in te zien waarom het bestaan van een competentievoorschrift doelcriteria overbodig zou maken. Door doelcriteria in artikel 121 Gw op te nemen zou de grondwetgever tenminste ook een inhoudelijk vereiste aan de beperking van de openbaarheid van zittingen stellen. In die zin is artikel 121 Gw een voorbeeld van het grote vertrouwen dat de grondwetgever in de wetgever heeft.

EVRM

Voor inhoudelijke sturing op de gevallen waarin een beperking van de openbaarheid van de zitting aan de orde kan zijn, kan de wetgever dus niet op de Grondwet terugvallen. Wel op artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Het eerste lid van dat artikel noemt de belangen van de goede zeden, de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, de belangen van minderjarigen, de bescherming van het privéleven van procespartijen en wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden. Dat zijn dan ook de doelcriteria die zijn terug te zien in artikel 27 en 803 Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, artikel 8:62 Awb en artikel 269 Wetboek van Strafvordering.

Artikel 6 EVRM heeft ook in een ander opzicht toegevoegde waarde in vergelijking met artikel 121 Gw. Ook de reikwijdte van dat artikellid is breder dan artikel 121 Gw. Blijkens de parlementaire geschiedenis wilde men in de jaren ’80 nog niet aannemen dat ook voor wettelijk geregeld tuchtrecht het uitgangspunt gold dat zittingen openbaar zijn. Op grond van artikel 6, eerste lid geldt de vereiste openbaarheid ook voor alle procedures waarin burgerlijke rechten en verplichtingen worden vastgesteld. Op basis van jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (zie bijvoorbeeld deze) kan inmiddels worden vastgesteld dat daaronder ook bij wet geregelde tuchtprocedures kunnen worden begrepen.

Kortom, de openbaarheid van zittingen is een constitutioneel uitgangspunt voor goede rechtspraak. De openbaarheid wordt beschermd door een bepaling in de Grondwet, maar de inhoudelijke uitwerking is volledig overgelaten aan de wetgever. De wetgever heeft zich echter niet alleen aan de Grondwet te houden, maar ook aan het EVRM, en in dit geval dus ook aan de meer inhoudelijke eisen die artikel 6 EVRM aan een beperking van de openbaarheid van de zitting stelt. Tegen die achtergrond is er geen reden om te vrezen dat de wetgever het uitgangspunt van openbaarheid onvoldoende beschermt, en evenmin dat met een toenemend gemak uitzonderingen op de openbaarheid worden aanvaard. De rechtbank zelf benadrukte in ieder geval dat de openbaarheid van de rechtspraak een groot goed is, dat het slechts voor een deel van deze zitting sluiten van de deuren helaas geen optie was, en dat de beslissing alleen gold voor de pro forma-zitting van deze week. De volgende pro forma-zitting vindt op 12 december plaats.

Rianne Herregodts is universitair docent aan de Faculteit Rechtsgeleerdheid van de Rijksuniversiteit Groningen

Wilt u dit soort artikelen maandelijks gratis in uw mailbox ontvangen? Meldt u dan aan voor de Hofvijver van het Montesquieu Instituut via onderstaande link.