Hoe dan Kajsa, hoe dan?

vrijdag 1 november 2019, column van Prof.Dr. Bert van den Braak

Onlangs verschenen de antwoorden van minister Kajsa Ollongren op vragen vanuit de Tweede Kamer naar aanleiding van het kabinetsstandpunt over het eindrapport van de Staatscommissie parlementair stelsel. Veel nieuwe inzichten leverden ze niet op. Een (lange) zin intrigeerde mij wel. Die betreft de procedure voor grondwetsherziening, waarvan het kabinet voorstelt om voortaan de tweede lezing in de Verenigde Vergadering te laten plaatsvinden. Dat is een (heel kleine) verbetering ten opzichte van de huidige procedure, die veel macht toekent aan de Eerste Kamer. Het voorstel gaat echter voorbij aan het werkelijke probleem: de kiezersinvloed. Het laatste deel van de zin gaat daarover. De minister schrijft:

"In verband met de positie van de Eerste Kamer wijst de staatscommissie erop dat in de tweede lezing van een voorstel tot wijziging van de Grondwet de situatie kan ontstaan dat een beperkte minderheid van de indirect gekozen Eerste Kamer een Grondwetswijziging verhindert, die gesteund wordt door een grote meerderheid (van ten minste twee derden) van de Tweede Kamerleden die direct gekozen zijn in verkiezingen die mede tot doel hebben om kiezersinvloed op die Grondwetswijziging mogelijk te maken."

"Verkiezingen die mede tot doel hebben om kiezersinvloed op [die] Grondwetswijziging mogelijk te maken". Het is een uit 1848 daterende gedachte, die toen nog enigszins plausibel was, maar die dat, sinds herzieningen voorliggen in reguliere verkiezingen, al lang niet meer is. Hoe die kiezersinvloed er kan zijn, is volstrekt onduidelijk. Ik denk dat de gedachte is, dat kiezers bij de Tweede Kamerverkiezingen op een partij kunnen stemmen die bij de behandeling in eerste lezing haar standpunt heeft kenbaar gemaakt. Als je tegen 'de' herziening bent, stem je bijvoorbeeld SGP in plaats van CDA. Ben je vóór dan stem je bijvoorbeeld D66 in plaats van VVD. Zoiets.

Dan zijn er echter wel enkele 'problemen'. Ten eerste moet de voorliggende herziening zo belangrijk zijn, dat het de keuze méér bepaalt dan allerlei andere overwegingen. Denk daarbij aan standpunten (over inkomensbeleid, integratie, veiligheid, onderwijs, zorg etc.), de persoon van de lijsttrekker en de door partijen voorgestane regeringscombinaties. Verder moet vaststaan hoe de partij zal stemmen bij de tweede lezing. In 2005 stemde het CDA vóór de mogelijkheid tot verkiezing van de burgemeester, terwijl het bij de eerste lezing tegen had gestemd.

Het wordt onmogelijk als er meer dan één eerstelezingsvoorstel voorligt; en dat is meestal het geval. Er zijn nu bijvoorbeeld al voorstellen aangenomen over het recht op een eerlijk proces, over een algemene bepaling over grondrechten en de democratische rechtsstaat en over modernisering van het brief-, telefoon- en telegraafgeheim. Het streven is om deze kabinetsperiode ook de eerste lezing af te ronden over een langere zittingsduur voor de Eerste Kamer, over de behandeling van de tweede lezing in Verenigde Vergadering en over een kiescollege voor kiezers buiten Nederland bij de Eerste Kamerverkiezing.

Het is zeer voorstelbaar dat een partij niet over alle voorstellen tot een zelfde oordeel komt. Daar zijn vele voorbeelden van. Zo stemde het CDA in 2002 tegen een voorstel over herziening van de onderwijsbepaling (samenwerkingsscholen), maar vóór een voorstel over vervanging van Kamerleden bij zwangerschap. Ook bij de nu al voorliggende voorstellen deed zich dat al voor. Het CDA is tegen het voorstel over de algemene bepaling, maar bijvoorbeeld voor de bepaling over een eerlijk proces. Wat als je als CDA-kiezer voor of tegen beide voorstellen bent?

Er zijn bovendien soms bij de eerste lezing verschillen in stemgedrag tussen de fracties van één partij in Tweede en Eerste Kamer. In 2004 stemde de VVD-Tweede Kamerfractie vóór het initiatiefvoorstel-Halsema over de constitutionele toetsing; de fractie in de Eerste Kamer stemde in 2008 tegen. Ook bij andere partijen kwam dergelijk tegengesteld stemgedrag meermalen voor. Wat de partij vindt is lang niet altijd duidelijk. Een partij kan evenmin bepalen welke motieven kiezers hadden om juist op haar te stemmen, laat staan dat zij zich daardoor bij de tweede lezing kan laten leiden. Partijkeuze is, waar het gaat om voorliggende Grondwetsherzieningen, nietszeggend.

Dus ik kom terug op mijn vraag: kiezersinvloed op Grondwetswijziging in een systeem waarbij je via een partij(lijst) stemt. Hoe dan? Er is bij herzieningen zelden een eenduidig beeld van het partijstandpunt, er is geen duidelijkheid welke afweging kiezers hebben gemaakt (en wat dus exact hun opinie is over nogal uiteenlopende voorstellen) en partijen hebben alle vrijheid om zich niks aan te trekken van 'de eigen kiezers', zelfs in gevallen waarin die anders mochten verwachten. Van kiezersinvloed op Grondwetswijzigingen is geen enkele sprake. Zou de minister dat niet eens gewoon moeten erkennen?

Uiteraard wens ik de minister een voorspoedig herstel toe.