Nederlandse antiterrorismewetgeving: veranderende tijden en toenemende bevoegdheden

Een jaar nadat Gökmen T. het vuur opende in een Utrechtse tram, veroordeelde de rechter hem op 20 maart 2020 tot een levenslange celstraf. De zwaarte van deze straf hangt samen met het oordeel van de rechter dat T. handelde vanuit een terroristisch motief. Dat een veroordeling voor een terroristisch misdrijf zwaarder uitpakt dan een misdrijf zonder terroristisch oogmerk, is het resultaat van de ontwikkeling van de Nederlandse antiterrorismewetgeving sinds het begin van deze eeuw.

Sinds de moord op Theo van Gogh in 2004 heeft de Nederlandse overheid steeds meer wettelijke maatregelen genomen om aanslagen als deze te voorkomen. Het echte breekpunt in de ontwikkeling van nationale en internationale antiterrorismewetten waren echter de aanslagen van 11 september 2001 in de Verenigde Staten. Vanaf dat moment begonnen nationale overheden al meer aandacht te besteden aan antiterrorismebeleid en -wetgeving. Ook in Nederland zijn sindsdien veel wetten aangenomen die als doel hebben om terrorisme steeds effectiever te kunnen bestrijden.

Hierin is een duidelijke ontwikkeling zichtbaar waarbij de invoering van antiterrorismewetgeving in een stroomversnelling komt in de periode tijdens of na grote aanslagen. Vanaf 2001 zijn daarin met name twee golven zichtbaar – de eerste als reactie op 9/11, de moord op Theo van Gogh, en de aanslagen in Madrid van 2004, de tweede als reactie op de aanslagen en dreiging door Islamitische Staat vanaf 2011. Bovendien heeft de Nederlandse overheid in die perioden stapsgewijs haar bevoegdheden om terrorisme te bestrijden weten uit te breiden, soms ondanks hevige kritiek vanuit samenleving en politiek.

De impact van 9/11

De terroristische aanslagen in de Verenigde Staten op 11 september 2001 leidden internationaal tot meer aandacht voor antiterreurbeleid en -wetgeving. Ook in de Europese Unie i en in Nederland werd antiterrorismewetgeving uitgebreid en versterkt, om beter aan te sluiten bij het veranderde dreigingsbeeld.

In Nederland leidde dit in 2004 tot het aannemen van de Wet terroristische misdrijven. Deze wet was een uitvoering van een Europees kaderbesluit van 2002, dat het strafrecht beter wilde toespitsen op terrorisme. Om dat te bereiken werd in deze wet een definitie van ‘terroristisch oogmerk’ opgenomen en werd vastgesteld dat misdrijven met een terroristisch oogmerk zwaarder zouden worden bestraft. Ook op het voorbereiden van dergelijke misdrijven zou een hogere straf komen te staan.

Op 11 maart 2004 vonden opnieuw grote aanslagen plaats, ditmaal in Madrid. Bovendien werd in november van datzelfde jaar in Nederland de filmmaker Theo van Gogh vermoord. Gecombineerd zorgden deze gebeurtenissen voor een verdere aanscherping van de Nederlandse antiterrorismewetgeving, wat in 2006 leidde tot een wet die de mogelijkheden tot opsporing en vervolging bij terroristische misdrijven verruimde.

Door deze verruiming kon de overheid sneller optreden in het geval van zware terroristische dreiging. Aanwijzingen voor terrorisme zouden in het vervolg voldoende zijn om bijzondere opsporingsbevoegdheden mogelijk te maken. Dit hield onder meer in dat een verkennend onderzoek gemakkelijker kon worden ingesteld, personen gefouilleerd mochten worden zonder concrete verdenking en stelselmatige observatie en het aftappen van telefoonlijnen eerder werden toegestaan.

In 2008 werd bovendien een wet aangenomen om witwassen en het financieren van terrorisme tegen te gaan. Het jaar daarop werd deelname aan terroristische trainingskampen, ook die in het buitenland, bij wet strafbaar gesteld. Bij allebei deze wetten werd verwezen naar de aanslagen van 11 september 2001, als motivatie voor het toespitsen van wetgeving op de bestrijding van terrorisme.

De antiterrorismewetten van de eerste jaren na 9/11 waren er dus met name op gericht om met straf- en bestuursrechtelijke maatregelen zowel het voorkomen als het bestrijden van terrorisme in Nederland mogelijk te maken. Deze maatregelen hadden echter wel vergaande implicaties voor de fundamentele rechten van burgers en verdachten. Dit leidde in toenemende mate tot kritiek op de voorgestelde wetgeving, zowel vanuit het parlement en adviserende instanties als vanuit de samenleving. Desondanks werden vrijwel alle wetten ongewijzigd aangenomen en werd kritiek opzijgeschoven. Dit alles werd onderbouwd door te wijzen op de collectieve veiligheid en op de dreiging van grote, en met name internationale, terroristische aanslagen.

Het kalifaat en Syriëgangers

Doordat in de jaren na 2004 weinig 'grote' aanslagen plaatsvonden, verdween antiterrorismebeleid en -wetgeving na 2009 meer naar de achtergrond. Dit veranderde met de opkomst van Islamitische Staat (IS), de terroristische organisatie die vanaf 2011 grote delen van Irak en Syrië bezette en vele terroristische aanslagen pleegde in het Westen. In 2014 riep IS bovendien een islamitisch kalifaat uit, waarna veel sympathisanten, met name jongeren, naar Syrië vertrokken om daar te vechten als IS-strijders.

In datzelfde jaar kwamen de ministers van Veiligheid en Justitie en van Sociale Zaken en Werkgelegenheid i met een ‘Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme’. In het kader van dat actieprogramma werd de Nederlandse antiterrorismewetgeving in 2016 en 2017 sterk uitgebreid, met het doel om het vertrek van Syriëgangers uit Nederland tegen te gaan en de Nederlandse nationale veiligheid te vergroten.

Eén van de deze maatregelen was een wet uit 2016, die de mogelijkheden uitbreidde om het Nederlanderschap te ontnemen bij personen die veroordeeld werden voor het plegen of voorbereiden van terroristische aanslagen. Om ook preventief te kunnen optreden tegen terrorisme werd dit in 2017 nog versterkt, door een wet die het mogelijk maakte om, zonder strafrechtelijke veroordeling, het Nederlanderschap te ontnemen van jihadisten met een dubbele nationaliteit die in het buitenland vochten bij een terroristische organisatie.

Ook werd in 2016 een aantal wetten gewijzigd om te voorkomen dat de Nederlandse overheid via uitkeringen, toeslagen of studiefinanciering financieel zou bijdragen aan terroristische organisaties. Bovendien werden in 2017 twee wetten aangenomen die vrijheidsbeperkende maatregelen opleggen aan personen die een bedreiging vormen voor de nationale veiligheid. Hierbij ging het om maatregelen als een periodieke meldplicht, een gebiedsverbod, contactverbod en een uitreisverbod. Bij personen die een uitreisverbod kregen opgelegd, zou daarbij ook hun paspoort en Nederlandse identiteitskaart komen te vervallen.

Deze tweede periode van terroristische dreiging en daaropvolgende wettelijke maatregelen wordt zodoende gekenmerkt door wetten die betrekking hebben op de specifieke situatie die ontstond na de opkomst van IS in het Midden-Oosten. De effectiviteit van deze maatregelen, zoals het intrekken van burgerschap of gebieds- en contactverboden, is niet bewezen. Hierdoor worden deze wetten door sommigen ook wel beschouwd als symboolpolitiek, voornamelijk bedoeld om burgers gerust te stellen.

Bestrijden en voorkomen

Naast voornoemde maatregelen werden in deze periode echter ook de bevoegdheden van de Nederlandse overheid, die na 9/11 al waren vergroot, nog verder uitgebreid. Zo werd in 2017 de nieuwe Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten (Wiv) aangenomen, die de strafrechtelijke mogelijkheden van de AIVD en de MIVD verruimden. Hierbij ging het onder meer over bevoegdheden als het onderscheppen van telecommunicatie, het tappen van telefoongesprekken en het onderzoeken van computers.

Verder werd in 2018 de Wet versterking strafrechtelijke aanpak terrorisme ingevoerd. Hierdoor mogen verdachten van ernstige terroristische misdrijven langer in voorlopige hechtenis gehouden worden en werd het makkelijker om bij verdachten celmateriaal af te nemen voor DNA-onderzoek. Ook werd met deze wet de aangifteplicht uitgebreid tot alle terroristische misdrijven, ook die nog in voorbereiding zijn, en werd vastgelegd dat de rechter het kiesrecht mag ontnemen van personen die veroordeeld zijn voor een terroristisch misdrijf.

Net als in het eerste decennium van deze eeuw leidden deze bevoegdheidsuitbreidingen tot felle kritiek. Bij de Wiv, ook wel de ‘sleepwet’ genoemd, kwam het zelfs zo ver dat de Nederlandse bevolking in een raadgevend referendum in maart 2018 tegen het wetsvoorstel stemde. Ook de Wet versterking strafrechtelijke aanpak terrorisme riep weerstand op bij de Raad van State i en andere belangenverenigingen, door de vergaande inperking van de grondrechten van verdachten. Opnieuw bleken deze bezwaren echter weinig gewicht in de schaal te leggen en werden beide wetten aangenomen door het parlement.

Vanaf het begin van de eeuw is de Nederlandse antiterrorismewetgeving dus steeds verder uitgebreid en geïntensiveerd, als reactie op grote aanslagen of dreiging van aanslagen. Ondanks zorgen van samenleving en instanties dat fundamentele rechten van burgers geschaad kunnen worden, heeft de overheid haar bevoegdheden in dit proces bovendien verregaand vergroot. In perioden van dreiging voor de nationale veiligheid blijkt ook de Nederlandse overheid zich dus gerechtvaardigd te zien om haar eigen kunnen stukje bij beetje te verruimen.

Hanke van den Broek is als redacteur betrokken bij de centrale redactie van PDC en in die functie verbonden aan het Montesquieu Instituut. Voorheen was zijn werkzaam voor www.ter-info.nl: een informatieve website over terrorisme en politiek geweld.