Kippenhok coalities in de Eerste Kamer

zondag 20 maart 2022, column van Jhr. Mr. Joris Backer

De algemene politieke beschouwingen (APB) wordt gewoonlijk na Prinsjesdag gehouden met als onderwerp de Troonrede en de rijksbegroting voor het nieuwe parlementaire jaar. Eerst in de Tweede Kamer en daarna in de senaat. Het is al vele decennia een controversiële vraag of de Eerste Kamer door de fractievoorzitters die APB wel met de regering moet houden, maar het is inmiddels wel de gewoonte geworden. Elke politieke afvaardiging kan via zijn fractievoorzitter zijn eigen kleur geven aan het debat. Toch is er een bijzonderheid waarin dit debat zich onderscheidt van dat van de collega’s in de Tweede Kamer. Afgezien van het feit dat het debat zich doorgaans zonder veel media-aandacht voltrekt, zijn de APB in de senaat veel meer een politieke evenwichtsoefening dan in de Tweede Kamer. Daar liggen immers de verhoudingen door de vertrouwensregel wel vast: de coalitie steunt in beginsel het kabinet en zijn voorgenomen beleid. In de senaat is die vraag niet aan de orde, de senaat staat in een lossere binding met het kabinet. Aangenomen wordt dat in de constitutionele verhoudingen de senaat het kabinet ook niet kan wegsturen.

Logischerwijze zou die APB in de senaat meer op inhoud en minder over politiek moeten gaan. Maar logica is niet altijd de drijfveer in de politiek en de senaat is een politiek orgaan. In de wijze en de inzet waarop het debat gevoerd wordt door de fractieleiders is telkens een “evenwichtsoefening”. Onvermijdelijk komt immers ook de rolopvatting en de toegevoegde waarde van de senaat in de schijnwerpers te staan. De kamer spreekt met het kabinet maar ook met zichzelf.

Er zijn grosso modo twee scholen over de rol en toegevoegde en waarde van de senaat. De eerste school van preciezen is van mening dat de toegevoegde waarde van de senaat kan worden uitgedrukt in de kwalitatieve toets op rechtmatigheid, handhaafbaarheid of uitvoerbaarheid van wetgeving. De expertise, professionaliteit en vaak bestuurlijke ervaring van de senatoren, die in het dagelijks leven andere functies vervullen, kan op die wijze iets extra’s kan toevoegen dan de Tweede Kamer. Dat extra’s zit primair niet in een extra ronde debatterende deeltijd politici. De meeste voorstellen worden in de regel door een meerderheid gesteund. Een goed bewaard geheim is dat de overgrote meerderheid van de wetsvoorstellen per hamerstuk passeert en slechts een beperkt aantal wordt inhoudelijk behandeld. In die behandeling worden soms toezeggingen door de minister aan de senaat afgedwongen of ontlokt dan wel via moties ingediend waarmee de uitvoering van de wetgeving kan worden bijgestuurd. Onlangs nog schorste de senaat de verder behandeling van de uitvoeringsbesluiten inzake de Omgevingsrecht (waarvan de kaderwet al was goed gekeurd) tot het moment dat de werking van een landelijk ICT-systeem gevalideerd is (en dat blijkt al bijna twee jaar niet te lukken). De bijsturing is de ene keer van groter gewicht dan de andere keer, maar het belang van de senaat zou niet moeten worden afgemeten aan de kwantiteit van interventies. Per jaar blijven er maar een paar wetsvoorstellen ‘op de zeef‘ liggen, die dan in de senaat hun Waterloo vinden.

De visie van de rekkelijken op de rol van de senaat is dat deze ‘kamer van reflectie’ veel meer is dan een louter wetgevende kamer. De senaat is een volwaardige parlementaire kamer die zonder beperkingen alle haar toekomende instrumenten kan inzetten, waarbij alleen (als verschil met de Tweede Kamer) het recht van amendement en initiatief ontbreekt. Langs de weg van reparatie of novelle kan een oplossing gevonden voor het ontbrekende amendementsrecht, zoals in het verleden regelmatig is gebleken. In deze visie vormt het andere namelijk getrapte mandaat via de provinciale staten, geen belemmering. In de Hofvijver voerde ik eerder een debat met Ruud Koole toen de senaat de Minister van BZK tot een ingreep in huren dwong. In die visie heeft de senaat zelf een gedragsregel is afgesproken dat er op rechtmatigheid, handhaafbaarheid of uitvoerbaarheid wordt getoetst, maar dat is niet meer dan een onderlinge afspraak. Strikt genomen is dat correct, want de politieke opportuniteit bepaalt uiteindelijk hoe rekkelijk of precies de senatoren daarin handelen. Fracties waarvan de collega’s in de Tweede Kamer in de oppositiebanken zitten tenderen naar de ruime uitleg, regeringsgezinde fracties naar de precieze. Wie een in een politiek aandachttrekkend debat de collega’s op deze gedragsafspraak wijst, zal weinig bereiken: dat verzoek valt als water op de rotsen als er een politieke strijdpunt kan worden gewonnen! Concluderend: afhankelijk van de politieke opportuniteit zijn fracties aanhanger van de eerste of de tweede school.

Deze twee smaken kwamen glashelder in beeld bij de meest recente APB, in de vermomming van een debat over de regeringsverklaring van het kortgeleden aangetreden Kabinet Rutte IV. Het was alsof er een lamp werd aangestoken in een kippenhok. Met name de oppositiefracties konden niet wachten om de minister-president te interrumperen en moties in te dienen. Eindelijk een missionair kabinet! Dit debat werd laat in de avond afgerond met maar liefst 14 moties. Dat klinkt voor Tweede Kamerleden weinig, maar voor de senaat is het veel. Opmerkelijk was dat er minstens vier moties werden ingediend (en met grote meerderheid aangenomen!) in opmerkelijke combinaties van fracties van de oppositie, waarin ze belangrijke wijzigingen van beleid van het kabinet eisten. Daarbij ging het om politieke wensen op hoofdkeuzes van beleid van het kabinet, zoals de AOW-koppeling aan minimumloon, het terugdraaien bezuiniging van 500 mln in de Jeugdzorg, het verstrekken van volledige compensatie van studenten voor de invoering van het leenstelsel. Niet alleen waren op al deze aspecten in het regeerakkoord andere afspraken tussen de coalitiepartijen gemaakt, de miljarden extra uitgaven waren zonder financiële dekking, moties met gelijke bewoordingen waren al eerder in de APB in de Tweede Kamer ingediend en daar verworpen!

De coalitie heeft geen meerderheid in de senaat en het kabinet zal dus een aantal fracties moeten overtuigen om het beleid te steunen, wat bij afzonderlijke wetsvoorstellen regelmatig lukt. Sinds de Kabinetten Rutte ons land regeren is de versplintering van politieke fracties ook niet aan de senaat voorbij gegaan: er zijn inmiddels 15 fracties. Hier heeft het uiteenvallen van de fractie van Forum voor Democratie royaal aan bijgedragen: die kwam in 2017 vanuit het niets met 12 personen geheel nieuw in de senaat, maar viel weldra in drie afzonderlijke fracties uiteen. Deze situatie maakt meerderheden zoeken best ingewikkeld en nodigt natuurlijk uit om de verwerping van de moties in de Tweede Kamer te ‘repareren’ in de senaat. Zo was te zien in dit debat op 8 februari 2022 dat de inhoudelijke ambachtelijke taakopvatting van de senatoren als sneeuw smolt voor de politieke zon die gaat schijnen. Dat niet alleen: er ontstaan ook opportunistische gelegenheidscoalities tussen middenpartijen als PvdA en GL en flankpartijen als PVV en FVD. Het is natuurlijk onweerstaanbaar om hoe dan ook een meerderheid te kunnen halen! Zo diende GroenLinks met de PVV en de PvdA met JA 21 samen moties, waardoor wonderlijke kippenhok coalities ontstonden. Die vluchtige politieke coalities zullen geen stand houden zodra dekking moet worden gevonden voor deze maatregelen in de Tweede Kamer. Het zou wijs zijn om die consequentie in het oog te houden bij het uitnodigen van medeondertekenaars van moties.

Als deze combinatie van factoren - andere meerderheid, verschillende rolopvatting en opportunisme - een voorteken is voor de resterende twee jaar van deze zittingsperiode, dan worden we getuige van een wankelmoedig politiek klimaat in de senaat. Er is geen andere remedie dan zelfreflectie. Ons staatsbestel kent een sobere grondwet en het constitutionele recht hangt sterk af van gedrag van de gekozen volksvertegenwoordigers. Als de senaat zo doorgaat dan betekent dat een verkeerde afslag. Die weg zal versmallen en kronkelig worden, waarmee de senaat riskeert zijn eigen toegevoegde waarde te ondergraven. De wijze woorden van Dirk Donker Curtius, met Thorbecke de geestelijke vader van de grondwet van 1848, hebben niets aan actualiteit ingeboet: de senaat is er niet voor het brengen van het goede, maar ter voorkoming van het kwade. Op inhoudelijke politieke dilemma’s kan men van mening verschillen over het goede of het kwade want dat is natuurlijk een politieke vraag. Voor het antwoord op de institutionele vraag welke van de twee scholen de geloofwaardigheid en bestendigheid van de senaat op den duur het beste zal dienen ben ik er van overtuigd dat de eerste school van de preciezen de beste papieren heeft. Een coalitie overstijgend breder draagvlak voor die gedachte wordt steeds dringender.

 

Joris Backer is lid van de Eerste Kamer voor D66.