Terugzendrecht in historisch perspectief
Over het aan de Eerste Kamer toekennen van een terugzendrecht wordt al ruim 120 jaar nagedacht. Het kwam er nooit van, omdat er voor- en nadelen aan kleven en omdat de vraag welke Kamer het laatste woord moet krijgen geen eenduidig antwoord opleverde. Bovendien kwam er een alternatief in de vorm van de novelle, die correctie van een wetsvoorstel op een onderdeel mogelijk maakt.
We zullen de diverse voorstellen over een terugzendrecht de revue laten passeren. Waar gaat de discussie over?
Inhoudsopgave van deze pagina:
De Eerste Kamer kan wetsvoorstellen alleen aannemen of verwerpen. Die beperkte, maar wel heel belangrijke taak kreeg zij in 1815 bij haar instelling. Als de Eerste Kamer een veto uitspreekt, komt de wet er niet.
Hoewel er formeel nauwelijks iets over de wijze van behandelen is geregeld, leefde lang de opvatting dat de Eerste Kamer nieuwe wetgeving slechts globaal (op hoofdlijnen) diende te beoordelen. Dat is in lijn met het ontbreken van het amendementsrecht. In de praktijk was er lang niet altijd sprake van die beperking en tegenwoordig moet juist vaak tot in detail worden gelet op uitvoerbaarheid, handhaafbaarheid en rechtmatigheid.
Nu kan er op de hoofdlijnen van een wetsvoorstel weinig aan te merken zijn, maar op een bepaald onderdeel wel. De Eerste Kamer staat dan voor de vraag: toch maar aannemen of verwerpen, waarna het wetgevingsproces opnieuw moet.
Die beperking was reden om na te denken over mogelijkheden voor de Eerste Kamer om toch 'bij te sturen'. In 1905 stelde een Staatscommissie voor een recht van amendement in te voeren, later (bijvoorbeeld in 1974 en 1993) werd nagedacht over een terugzendrecht. De Eerste Kamer diende de mogelijkheid te krijgen om een wetsvoorstel gemotiveerd naar de Tweede Kamer terug te sturen.
In 1905 stelde de Staatscommissie-De Beaufort i voor de Eerste Kamer een recht van amendement te verlenen. Een door de Senaat gewijzigd wetsvoorstel zou ter afhandeling naar de Tweede Kamer worden gezonden. Tot een concreet wetsvoorstel om dit te regelen kwam het niet.
De Staatscommissie-Heemskerk i bepleitte in 1910 een recht van regres. De Eerste Kamer moest een wetsvoorstel waartegen het overwegende bedenkingen had, vergezeld van haar bezwaren aan de Tweede Kamer kunnen terugsturen. Wanneer de Tweede Kamer het wetsvoorstel ongewijzigd handhaafde, zou het voorstel als door de Eerste Kamer verworpen moeten worden beschouwd. Ook dit voorstel werd niet verder in wetgeving uitgewerkt en verdween van tafel.
Periode 1971-1980
Pas in 1971 kwam het terugzendrecht opnieuw op de politieke agenda. De Staatscommissie-Cals-Donner i was voor een terugzendrecht, waarbij de Eerste Kamer het laatste woord zou behouden.
Een bij de behandeling van de Nota Grondwetsherziening ingediende motie-De Kwaadsteniet om de mogelijkheid van terugzenden van een wetsvoorstel (als twee derde van de Eerste Kamer dat wilde) te onderzoeken, werd ingetrokken. Minister Wiegel i bracht in 1980 wel een notitie uit, waarin een terugzendrecht werd afgewezen.1 De meerderheid van de Kamer stemde in met dat standpunt.
Bezwaren waren onder meer de vrees voor het lichtzinnig terugzenden van wetsvoorstellen, het feitelijk verlenen van een verkapt amendementsrecht aan de indirect gekozen Eerste Kamer en een langere en gedetailleerdere behandeling van wetsvoorstellen. Het terugzendrecht kon verder leiden tot prestigeverlies voor de Eerste Kamer als de Tweede Kamer voorgestelde wijzigingen vaak zou afwijzen.
Bovendien was vanaf 1974 een novelle-praktijk ontstaan. Bij ernstige bezwaren tegen een wetsvoorstel werd de behandeling soms opgeschort, waarna een wetsvoorstel (novelle) kon worden ingediend om een wijziging in het oorspronkelijke voorstel aan te brengen. De Raad van State achtte die praktijk verdedigbaar, mits er maar met terughoudendheid gebruik van werd gemaakt. Er mocht geen verkapt (inhoudelijk) amendementsrecht door ontstaan.
In 1993 leidde een hernieuwde discussie over staatkundige vernieuwing tot instelling van een Commissie-De Koning i. Die stelde eenmalig terugzendrecht voor, waarbij het eindoordeel bij de Eerste Kamer blijft. Bij het debat in de Tweede Kamer over dit voorstel bleek echter juist verdeeldheid over de vraag wie na terugzending het eindoordeel moest krijgen, Tweede of Eerste Kamer.
Op Prinsjesdag 1999 kondigde het Kabinet-Kok II i aan te komen met een notitie over de positie van de Eerste Kamer. Eén van de opties om de rol van de Eerste Kamer te wijzigen, was invoering van een terugzendplicht. Als een wetsvoorstel met minder dan twee derde van de stemmen werd verworpen dan moest het worden teruggezonden naar de Tweede Kamer. Daarna diende de Tweede Kamer het laatste woord te krijgen. Het was dus aan die Kamer om te beslissen of er iets met de kritiek op het wetsvoorstel zou worden gedaan.
De Notitie Positie van de Eerste Kamer2 is in 2002 alleen openbaar behandeld door de Eerste Kamer en voor kennisgeving aangenomen. Een tijdens de plenaire behandeling ingediende motie-Jurgens c.s. over het verlenen van een terugzendrecht bleef onafgedaan. De motie wilde het eindoordeel na terugzending bij de Tweede Kamer of de Verenigde Vergadering i leggen. In het debat bleken onder andere CDA, VVD en SGP daar tegen te zijn.
In 2006 stelde de Nationale Conventie i eenzelfde regeling van het terugzendrecht voor als de Commissie-De Koning had gedaan. Dat voorstel bleef in de la.
De Staatscommissie parlementair stelsel i (2017-2018) zette het terugzendrecht opnieuw op de agenda. De commissie achtte de groei in het aantal keren dat er gebruik werd gemaakt van novelles i en de toezeggingen van de regering i aan de Eerste Kamer omslachtig en vertragend.
Het terugzendrecht werd in het eindrapport gepresenteerd als het instrument waarmee hetzelfde bereikt kan worden op een effectievere en snellere wijze. In de versie van het terugzendrecht die de commissie voorstelde, zou de Tweede Kamer het laatste woord krijgen. Een tweede variant bleef onuitgewerkt. Daarbij zou afhandeling wel in de Eerste Kamer plaatsvinden, maar dan zou een tweederdemeerderheid nodig zijn voor verwerping.
Het kabinet heeft de eerste variant overgenomen in een wetsvoorstel i. De Eerste Kamer kan daarbij binnen een termijn van twee maanden voorstellen een wetsvoorstel te wijzigen. De Tweede Kamer beslist dan of zij instemt met dat gewijzigde wetsvoorstel.
De Raad van State was kritisch over het nu voorliggende voorstel voor een wijzigings- en terugzendrecht. Hij stelt: feitelijk krijgt de Eerste Kamer er vooral een instrument bij, dat op politieke gronden wel of niet kan worden ingezet. De Raad sluit niet uit dat de positie van de Eerste Kamer juist sterker wordt door de keuzemogelijkheid tussen verwerpen, novelle en terugzenden.3)
Prof.Dr. Bert van den Braak is onderzoeker bij PDC en hoogleraar parlementaire geschiedenis aan de Universiteit van Maastricht.
1 Notitie over het terugzendrecht (Bijlage HTK 1979/80), kamerstuk 16.131