Van een nieuwe bestuurscultuur naar een nieuwe constitutionele cultuur?
‘De dag die je wist dat zou komen’: op vrijdag 7 juli 2023 viel het doek voor het kabinet-Rutte IV wegens onenigheid in de coalitie over de te nemen asielmaatregelen. Nadat minister-president Rutte (VVD) het ontslag van zijn kabinet had aangeboden aan de Koning, kondigde het demissionaire kabinet aan vervroegde Tweede Kamerverkiezingen uit te schrijven (Kamerontbinding). Op vrijdagavond verklaarde demissionair premier Rutte aanvankelijk door te willen gaan als VVD-lijsttrekker.
De daaropvolgende maandag werd in de Tweede Kamer gedebatteerd over de kabinetscrisis. In aanloop naar het debat kondigden de fractievoorzitters van de PvdA (Kuiken) en GroenLinks (Klaver) aan een motie van wantrouwen in te dienen tegen demissionair premier Rutte. De voorgestelde motie-Klaver/Kuiken zag op het directe aftreden van de minister-president en de aanstelling van een zakenpremier tot een volgend kabinet. Een zakenpremier heeft meer afstand tot de politiek, kan de rust terugbrengen, stilstand voorkomen in dossiers en het landsbelang boven het partijbelang stellen, aldus Klaver en Kuiken.1 Gelet op de toelichting door Klaver en Kuiken leek de motie daarmee bedoeld jegens de minister-president en niet het gehele kabinet. Alvorens de motie werd ingediend, ging deze echter al van tafel doordat minister-president Rutte bij aanvang van het debat verklaarde zich niet meer beschikbaar te stellen als VVD-lijsttrekker.
Het is niet eerder voorgekomen dat een motie van wantrouwen werd voorgesteld tegen een al demissionaire minister-president die gericht is op zijn directe aftreden. Deze unieke motie van wantrouwen maakt deel uit van een reeks incidenten in de laatste jaren waarin de formulering en toepassing van de vertrouwensregel op onduidelijkheden stuit.
Inhoudsopgave van deze pagina:
Op het eerste gezicht lijkt de doctrine helder. Overeenkomstig de ongeschreven vertrouwensregel geldt ‘dat een minister of staatssecretaris die niet langer geacht kan worden het vertrouwen van een parlementaire meerderheid te hebben, niet kan aanblijven’.2 Daarnaast volgt uit de doctrine ‘dat de vertrouwensregel niet meer werkt jegens een demissionair kabinet’, waardoor een motie van wantrouwen geen rechtsgevolg meer heeft.3 Individuele ministers lijken daarentegen wel stante pede naar huis te kunnen worden gezonden. Het opstappen van de al demissionaire ministers Hirsch Ballin (CDA) en Van Thijn (PvdA) na de motie-Dijkstal c.s. in 1994, door hen geïnterpreteerd als motie van wantrouwen, is daarvoor illustratief.4
De navolgende 21ste-eeuwse voorbeelden illustreren echter de gerezen onduidelijkheden in de inhoud en toepassing van de vertrouwensregel. Deze onduidelijkheden doen zich vooral voor bij demissionaire bewindspersonen.
Een staatsrechtelijk curiosum deed zich voor in 2006, toen een motie van afkeuring (motie-Dijsselbloem c.s.) werd ingediend tegen demissionair minister Verdonk (VVD).5 In plaats van het aftreden van de minister werd van portefeuille gewisseld. Heet hangijzer in de staatsrechtwetenschap was of hiermee de vertrouwensregel werd ontkend of dat de portefeuillewisseling acceptabel was, aangezien het een motie van afkeuring betrof.6 Problematisch was dat de Kamer niet eenduidig was in of de motie het karakter had van een motie van wantrouwen. Niettemin leidde het voorval van 2006 ertoe dat voor het eerst een scherp onderscheid werd gemaakt in rechtsgevolgen tussen de beide soorten moties.7
Terugblikkend op het politieke rampjaar 2021 blijkt dat dit onderscheid een hoge vlucht heeft genomen en (de toepassing van) de vertrouwensregel verdergaand ambigu is geworden. Illustratief daarvoor zijn de moties van afkeuring in het kader van de rampzalig verlopen evacuatieoperatie in Afghanistan. De aangenomen motie van afkeuring tegen demissionair minister Kaag (D66) leidde bij haar tot de volgende reactie: ‘[i]n mijn opvatting over democratie en cultuur van ons bestuur moet de minister gaan als het beleid wordt afgekeurd’.8 Demissionair collega-minister Bijleveld (CDA) stond hierin anders, aangezien zij aanvankelijk aanbleef na een aangenomen motie van afkeuring.
Een onduidelijke en staatsrechtelijk onjuiste toepassing van de vertrouwensregel volgde bovendien uit de motie van afkeuring tegen minister-president Rutte (VVD) van datzelfde jaar. Blijkens de bewoordingen van de motie was deze gericht tot ‘VVD-fractieleider Rutte, die tevens de rol van demissionair Minister-President vervult’.9 Behalve dat Rutte als demissionair minister-president aanbleef, viel op dat de motie primair gericht was tot Rutte als VVD-fractievoorzitter. Uiterst merkwaardig is het mijns inziens dat via een motie van afkeuring het handelen van een Kamerlid wordt bekritiseerd.
De motie-Klaver/Kuiken van 2023 sluit naadloos aan in het rijtje van bijzondere moties. Het heenzenden van een al demissionaire minister-president was ongekend geweest evenals de daaraan gekoppelde aanstelling van een zakenpremier. Indien de motie was ingediend en aangenomen, was daarmee een majeure verandering bewerkstelligd van de vertrouwensregel. De vertrouwensregel zou niet louter ontslagaanbieding aan de Koning of het directe vertrek van de bewindspersoon impliceren, evenwel zou de Kamer kunnen bepalen welke persoon mag optreden als premier van een demissionair kabinet. Zelfs het zoeken van een premier van buiten het kabinet werd daarbij niet geschuwd.
De motie-Klaver/Kuiken en bovenstaande voorbeelden bewijzen dat de inhoud en toepassing van de vertrouwensregel door verwarring worden omgeven. Debet hieraan is dat de vertrouwensregel al sinds zijn ontstaan in de 19de eeuw een ongeschreven rechtsregel is. Grondwettelijke verankering van de vertrouwensregel is nadrukkelijk door de grondwetgever van 1983 afgewezen, want dat zou afbreuk doen aan de nodige souplesse in de verhouding tussen regering en parlement.10
Als gevolg daarvan doemen anno 2023 twee problemen op. Ten eerste is op de formulering van de moties van afkeuring en wantrouwen het nodige aan te merken. In tegenstelling tot wat de motie van afkeuring tegen Rutte (2021) probeert, is een motie van afkeuring dan wel wantrouwen bedoeld voor de verhouding Kamer-bewindspersoon en niet tegen Kamerleden onderling. Ten tweede blijkt uit de bewoordingen van de moties en het daaraan voorafgaande debat niet kristalhelder welk (rechts)gevolg de Kamer beoogt: aftreden of louter afkeuren van het beleid. De Kamer laat te veel ruimte voor interpretatie van de motie aan de bewindspersoon, waardoor een gekunsteld onderscheid tussen de motie van afkeuring en wantrouwen kon ontstaan. Of een al demissionair bewindspersoon besluit om direct af te treden lijkt veeleer een persoonlijke afweging te zijn.
De toepassing van de vertrouwensregel leidt de laatste jaren tot steeds meer onduidelijkheden, met name wanneer het kabinet demissionair is. Het ongeschreven karakter van de vertrouwensregel draagt daaraan in hoge mate bij. Zonder tevergeefs de discussie te (her)openen over (grond)wettelijke vastlegging van de vertrouwensregel, kan de motie-Klaver/Kuiken mijns inziens de aanleiding vormen voor verdere overdenking van de constitutionele verhouding tussen regering en parlement. Wellicht dat de te creëren nieuwe bestuurscultuur dan hand in hand kan gaan met het vormgeven van een nieuwe constitutionele cultuur.
Mr. J.E. (Anna) Oldeman is werkzaam als docente en promovenda Staatsrecht aan de Radboud Universiteit.
1 Nieuwsuur, NOS 9 juli 2023.
2 Kamerstukken II 1980/81, 16035, nr. 11, p. 2.
3 P.P.T. Bovend’Eert, ‘Advies inzake de verhouding tussen de regering en de Staten van het Land Curaçao in geval van ontbindingsverkiezingen’, in: L.J.J. Rogier & K. Frielink (red.), Adviezen over de tussentijdse ontbinding van de Staten van Aruba, Curaçao en Sint Maarten, Deventer: Wolters Kluwer 2017, p. 78.
4 Kamerstukken II 1993/94, 23593, nr. 13.
5 Kamerstukken II 2006/07, 19637, nr. 1113.
6 B. Bethlehem & D. Jongsma, 'Afkeuring, wantrouwen of wanvertoning?', AA 2007, afl. 2, p. 113; C. Syrier, ‘Staatsrecht in crisistijd’, AA afl. 4, p. 261-269; L. de Jongh, ‘De vertrouwensregel onder druk. Een staatsrechtelijke analyse van de affaire Verdonk in december 2006’, NJB 2008/1175, p. 1475-1479; L. de Jongh, ‘Moest ze ’t of moest ze ’t niet? De affaire Verdonk van december 2006 nogmaals onder de loep’, AA afl. 1, p. 37-39; C. Syrier, ‘Ja, ze moest ‘t! Nawoord bij nevenstaande reactie’, AA, afl. 1, p. 40-43.
7 J.Th.J. van den Berg, ‘Zinloze moties’, parlement.com, 24 september 2021.
8 Handelingen II 2020/21, nr. 107, item 6.
9 Kamerstukken II 2020/21, 35788, nr. 13.
10 Kamerstukken II 1980/81, 16035, nr. 11, p. 2.