De herziening van het staatsnoodrecht: het moet sneller en fundamenteler

Het staatsnoodrecht: hoogste prioriteit

In deze bijdrage ga ik kort in op de lopende modernisering van het staatsnoodrecht dat op artikel 103 van de Grondwet is gebaseerd. Meer aandacht daarvoor is hard nodig. Want het gaat niet goed met deze modernisering. Mijn boodschap in deze bijdrage lijkt misschien op het eerste gezicht tegenstrijdig. Het tempo van de herziening moet omhoog. Tegelijkertijd moeten enkele zaken fundamenteler worden doordacht.

Om dat toe te lichten zal ik eerst iets zeggen over de maatschappelijke omstandigheden die sinds kort ingrijpend zijn veranderd. Vervolgens ga ik in op de lopende herziening van het staatsnoodrecht en het ontbrekende gevoel van urgentie. Daarna bespreek ik enkele punten die een nadere doordenking behoeven. Tot slot vat ik mijn boodschap nog eens samen en trek ik conclusies.

Het staatsnoodrecht in de schijnwerpers

Het staatsnoodrecht was in Nederland lange tijd een stoffige niche. Slechts een enkeling hield er zich mee bezig. Lange tijd ging de aandacht begrijpelijkerwijs vooral uit naar het veel vaker toegepaste gemeentelijk noodrecht en, meer recent, het crisisrecht van de Wet veiligheidsregio’s. Het op artikel 103 van de Grondwet gebaseerde staatsnoodrecht bleef tot voor kort altijd buiten beeld.

Die situatie is inmiddels verleden tijd. Het staatsnoodrecht staat in de schijnwerpers. Dat komt allereerst natuurlijk door de coronacrisis. Die heeft duidelijk aan het licht gebracht dat het staatsnoodrecht niet op orde is.¹⁾ Er werd eerst gewerkt met de juridisch omstreden noodverordeningen van de veiligheidsregio’s. Daarna moest een aparte Coronawet redding brengen. Slechts eenmaal is toen het staatsnoodrecht toegepast met de instelling van de avondklok.²⁾ Maar dat was maar even. De kortgedingrechter maakte er korte metten mee, zij het dat later eerst het Hof Den Haag en daarna de Hoge Raad deze uitspraak ferm hebben gecorrigeerd.³⁾

Vervolgens begon in 2022 de oorlog in Oekraïne en werd het staatsnoodrecht met de inwerkingstelling van de Wet verplaatsing bevolking opnieuw toegepast.⁴⁾ De geopolitieke situatie verslechtert sindsdien in snel tempo. Daarbij is gebleken dat moderne oorlogsvoering op verschillende manieren ons ernstig kan bedreigen. Het gaat om verschillende, vaak met moderne technieken ondersteunde middelen. Elektronische verstoring van het vliegverkeer, cyberaanvallen op onze ICT-infrastructuur en de verspreiding van desinformatie via sociale media zijn slechts enkele voorbeelden.⁵⁾

Ten slotte kwam in het najaar van 2024 onder het nieuwe Nederlandse kabinet de inzet van het staatsnoodrecht opnieuw aan de orde. Het plan was om grote delen van de Vreemdelingenwet buiten werking te stellen omdat sprake zou zijn van een asielcrisis. Na een storm van kritiek ging dat uiteindelijk niet door.⁶⁾ Maar opnieuw stond het staatsnoodrecht sterk in de belangstelling.

Een ontbrekend gevoel van urgentie

Na deze ‘wake up calls’ zou je verwachten dat het kabinet de modernisering van het staatsnoodrecht voortvarend ter hand zou nemen. Dat gebeurt echter niet. Eind 2022 heeft de minister van Justitie en Veiligheid in een brief aan de Tweede Kamer de algemene contouren geschetst van de voorgenomen wijzigingen en een plan van aanpak ontvouwd.⁷⁾ Daarna volgden nog twee voortgangsrapportages. De laatste is van begin 2025 en verraadt weinig voortgang.⁸⁾

Het ontbrekende gevoel van urgentie is mogelijk versterkt doordat het grondwettelijke staatsnoodrecht en het vormvrije noodrecht van elkaar zijn losgekoppeld. Omdat het op de Gemeentewet en de Wet veiligheidsregio’s gebaseerde crisisrecht in de praktijk veel vaker wordt toegepast, krijgt dat al snel meer aandacht. Gelet op het geopolitieke situatie is dat onverantwoord. Een risico van ontkoppeling is bovendien dat de inhoudelijke samenhang tussen het staatsnoodrecht en het crisisrecht ondergesneeuwd raakt. Met name de plaats en de betekenis van de Wet veiligheidsregio’s moet vanuit het perspectief van het grondwettelijk stelsel van staatsnoodrecht opnieuw worden doordacht.

Intussen heeft het te lage tempo van de herzieningsoperatie er toe geleid dat vooruitlopend daarop al wetgeving tot stand is gekomen. Dat geldt bijvoorbeeld voor de Wet pandemische paraatheid, tot op grote hoogte een voortzetting van de in 2022 verdwenen tijdelijke coronawet.⁹⁾ Daarbij heeft de wetgever, ook door amendering door de Tweede Kamer, gekozen voor een inwerkingstellingsprocedure die niet alleen erg ingewikkeld is maar ook sterk afwijkt van de in het staatsnoodrecht toepasselijke standaardprocedure.

Fundamentelere doordenking nodig

Naar verwachting zal in 2025, als eerste stap van de moderniseringsoperatie, een voorstel tot wijziging van de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden (Cwu) bij de Tweede Kamer worden ingediend.¹⁰⁾ Die wijziging zal waarschijnlijk zeer beperkt zijn. Het meest in het oog springt dat de beperkte noodtoestand komt te vervallen en dat de algemene noodtoestand voortaan kortweg als ‘noodtoestand’ zal worden aangeduid. De regels voor het afkondigen, voortduren en opheffen van de noodtoestand blijven als het aan het kabinet ligt verder ongewijzigd.

Hierna wil ik drie punten aanstippen die in de modernisering van het staatsnoodrecht tot nog toe ten onrechte onderbelicht zijn gebleven en daarom fundamentelere aandacht behoeven.¹¹⁾ Zij hebben vooral betrekking op de zogeheten separate toepassing van noodbevoegdheden. De daarvoor geldende procedure – inwerkingstelling bij koninklijk besluit gevolgd door onverwijlde indiening bij de Tweede Kamer van een zogeheten voortduringswet – roept gelet op de recente praktijk en het debat daarover de meeste vragen op.

In de eerste plaats zijn dat de verschillen die tussen wetten bestaan als het gaat om de procedure van inwerkingstelling. Dat is een belangrijk punt omdat in die procedure belangrijke democratisch-rechtsstatelijke waarden liggen besloten. Ten tweede zou de parlementaire betrokkenheid in die procedure verder moeten worden doordacht. Daarbij gaat het om de precaire balans tussen democratische legitimatie en noodzakelijke slagkracht. Ten slotte is het gelet op het recente asieldebat van belang om stil te staan bij de criteria die gelden voor de inzet van noodbevoegdheden. Ook dat is een belangrijk onderwerp omdat een al te gemakkelijke toepassing kan leiden tot misbruik. De lat ligt daarom hoog.

Ik werk deze drie punten hierna verder uit.

Eenvoud en consistentie van het stelsel

Het eerste punt gaat over bestaande verschillen tussen inwerkingstellingsprocedures. Soms is onduidelijk waarom de zojuist genoemde standaardprocedure niet hoeft te worden gevolgd. Zo is bijvoorbeeld in de Kernenergiewet – zonder inwerkingstellingsprocedure – voorzien in een bepaling waarin vergelijkbare bevoegdheden aan de minister worden toegekend als in artikel 2a van de Wet verplaatsing bevolking waarvoor die procedure wel geldt en dat met het oog op de opvang van vluchtelingen uit Oekraïne in 2022 ook volgens die procedure in werking is gesteld. Het gaat hier om gedwongen verplaatsing van mensen door de overheid en dus om een potentieel ingrijpende bevoegdheid.

Ongerechtvaardigde verschillen tussen noodwetten zouden daarom moeten worden recht getrokken. Daarbij zou het uitgangspunt moeten zijn dat zowel bij de herziening van verouderde noodrechtbepalingen als bij de totstandkoming van nieuwe bepalingen, bij de standaardprocedure wordt aangesloten. Deze procedure zorgt in zijn eenvoud voor de noodzakelijke slagkracht maar ook voor effectieve parlementaire zeggenschap.

Harmonisatie is hier des te meer van belang als, zoals het kabinet voorstelt, er in de toekomst nog maar één type noodtoestand zou bestaan. Het afkondigen van de noodtoestand is ingrijpender dan het alleen separaat toepassen van een of meer noodbevoegdheden. Voorkomen moet daarom worden dat de regering – vanwege de complexiteit en diversiteit van de inwerkingstellingsprocedures voor de separate toepassing van noodbepalingen – eerder of juist later de noodtoestand afkondigt dan de feitelijke omstandigheden op dat moment zouden rechtvaardigen.

Het parlement: effectief betrokken maar niet te complex

Mijn tweede punt gaat over parlementaire betrokkenheid. Volgens de standaardprocedure vindt, zo bleek hiervoor al, inwerkingstelling plaats bij koninklijk besluit onmiddellijk gevolgd door het sturen van een voortduringswet naar het parlement. Als het parlement de wet eenmaal heeft goedgekeurd kan de werking van de noodbepalingen alleen nog door de regering worden stopgezet. Natuurlijk kunnen de beide Kamers de regering hiertoe met moties aansporen maar zij beschikken niet over de wettelijke mogelijkheid om separate inwerkingstelling van noodrecht zelfstandig te beëindigen.

De eenvoudigste manier om dat probleem op te lossen is om de procedure aan te passen door standaard te voorzien in een tijdelijke inwerkingstelling. In dat geval zou de voortduringswet slechts tijdelijk gelden en kan deze pas worden verlengd na parlementaire goedkeuring. Met name in situaties waarin de noodsituatie lang duurt, zoals bij de coronacrisis het geval was, is een periodieke herbeoordeling wenselijk.¹²⁾ Zo blijft democratische legitimatie gewaarborgd.

Wat echter bij een aanpassing in deze zin wél moet worden voorkomen is dat de parlementaire betrokkenheid zo sterk wordt verzwaard dat de vereiste slagkracht in noodsituaties te vergaand wordt aangetast. Democratische legitimatie en noodzakelijke slagkracht moeten met elkaar in evenwicht blijven. De uiterst complexe regeling van de parlementaire betrokkenheid in de Wet pandemische paraatheid verdient vanuit dit oogpunt geen navolging.

Verduidelijking ‘buitengewone omstandigheden’

Mijn derde en laatste punt gaat over de criteria voor de inzet van noodbevoegdheden. Het scherpe politieke en maatschappelijke debat afgelopen najaar over de inzet van het staatsnoodrecht in asielzaken heeft het belang van zorgvuldige toetsing aan die criteria duidelijk onderstreept.

Zoals al uiteengezet is, is inzet van noodbevoegdheden alleen toegestaan als sprake is van een bedreiging van een vitaal belang die niet met normale bevoegdheden het hoofd kan worden geboden. In dat verband zijn de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit essentieel. Uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat er sprake moet zijn van omstandigheden die ‘afwijken van het normale en die zodanig ernstig zijn dat de normale wettelijke bevoegdheden niet meer toereikend zijn maar tot buitengewone bevoegdheden noodzaken’.¹³⁾

Spoedeisendheid van de situatie is daarbij geen formele eis om noodbevoegdheden toe te passen.¹⁴⁾ Tegelijkertijd kan spoedeisendheid wél een rol spelen bij de beoordeling van de proportionaliteit en subsidiariteit. Als sprake is van een acute, plotseling opkomende noodsituatie zal onmiddellijk optreden eerder noodzakelijk zijn om de gevolgen daarvan het hoofd te kunnen bieden omdat reguliere wettelijke bevoegdheden daarvoor niet volstaan.

Bij de toepassing van het noodrecht in de asielcrisis zou dat bijvoorbeeld hebben betekend dat er sprake zou zijn geweest van een zodanig ernstige noodsituatie dat bij algemene maatregel van bestuur belangrijke delen van de Vreemdelingenwet buiten werking zouden moeten worden gesteld en er bovendien geen tijd was om te wachten totdat de reguliere wetgevingsprocedure was doorlopen. Daarvoor was op het moment dat het kabinet daarvan afzag, nog geen begin van bewijs.¹⁵⁾

Maar het omgekeerde geldt ook. Als het gaat om problemen die niet plotseling zijn ontstaan of verergerd, is er in de regel voldoende tijd om de noodzakelijke maatregelen via de normale wetgevingsprocedure tot stand te brengen. In dat geval is gebruik van het noodrecht niet toegestaan. Langs deze lijn heeft het toenmalige kabinet zich in 2022 dan ook terecht op het standpunt gesteld dat problemen die voortvloeien uit al langer bestaande knelpunten in de asielopvang langs de normale weg en zo nodig met aanpassing van de reguliere wetgeving moeten worden aangepakt.¹⁶⁾

Maar dat geldt ook voor andere al langer bestaande, structurele problemen zoals bijvoorbeeld de klimaatproblematiek. Langjarige politieke besluiteloosheid mag geen argument zijn om het staatsnoodrecht toe te passen, hoe ernstig de problematiek op zichzelf ook is. Met dat argument zou niet alleen voor het klimaat maar op veel meer terreinen democratische waarborgen kunnen worden omzeild.

Het is vanwege het grote belang van deze criteria en het recente debat over de asielcrisis nuttig deze in het kader van de moderniseringsoperatie nog eens uitdrukkelijk te bevestigen. Daarbij moet steeds voorop staan dat in een democratische rechtsstaat het staatsnoodrecht alleen in zeer uitzonderlijke situaties mag worden ingezet. Misbruik van staatsnoodrecht moet, zoals voorbeelden elders in de wereld laten zien, worden voorkomen.

Het is daarom belangrijk dat naar aanleiding van de opvang van vluchtelingen uit Oekraïne de Tweede Kamer betrekkelijk recent in een breed gesteunde motie heeft uitgesproken dat de regering ‘uiterst terughoudend’ moet omgaan met de inzet van staatsnoodrecht en deze dient te beperken tot – ik citeer - ‘(acute) noodsituaties'.¹⁷⁾

Slot: het moet sneller en fundamenteler

Ik kom tot een afronding. De modernisering van het staatsnoodrecht is een complexe en veelomvattende wetgevingsoperatie. Er liggen fundamentele staatsrechtelijke vragen. Maar het is ook in de uitvoering complex; het gaat om veel wetten en er zijn veel departementen en uitvoeringsorganisaties bij betrokken.

Om in die ingewikkelde bestuurlijke context het stelsel in een voldoende hoog tempo te actualiseren én constitutioneel hoogwaardig, werkbaar en consistent te houden is een strakke regie van de coördinerend bewindspersoon van Justitie en Veiligheid nodig. De vraag is of daarvan nu sprake is. Het gevoel van urgentie lijkt na de coronacrisis helemaal te zijn verdwenen. Dat is vanwege de sterk toegenomen geopolitieke dreiging niet verantwoord.

Het is daarom van groot belang om het staatsnoodrecht snel op orde te brengen. Daarbij is naast tempo ook diepere doordenking van enkele fundamentele punten nodig: de interne consistentie van het stelsel van het staatsnood- en crisisrecht, de harmonisatie van de inwerkingstellingsprocedure bij separate toepassing en de parlementaire betrokkenheid daarbij en, tot slot, de materiële criteria waaraan de inzet van het staatsnoodrecht moet voldoen. Op sommige punten kan het gemeentelijk noodrecht, dat in de praktijk veel vaker wordt toegepast, misschien inspiratie bieden.

Het staatsnoodrecht ligt in de kern van de democratische rechtsstaat waarin rechtsstatelijke dilemma’s op de scherpst mogelijke manier op tafel liggen. We moeten ons hier begeven op een smal pad. Enerzijds moet er de politieke moed zijn om het staatsnoodrecht in te zetten als het écht nodig is. De coronacrisis is misschien wel het beste voorbeeld waarin dat wel had gemoeten. Anderzijds moet het in een democratische rechtsstaat een uiterste middel blijven. Voorbeelden elders in de wereld laten maar al te vaak zien dat misbruik van staatsnoodrecht moet worden voorkomen. Met dit wezenlijke dilemma in het achterhoofd dient de voorgenomen herziening van het staatsnoodrecht te worden versneld en op zo kort mogelijke termijn te worden voltooid.

Samen met Lisanne Groen (UHD staatsrecht Vrije Universiteit Amsterdam) bereid ik een uitgebreidere en beter gedocumenteerde bijdrage voor die later dit jaar wordt gepubliceerd. Ik dank haar voor haar inbreng die ook van belang is geweest voor de onderhavige bijdrage alsmede Adriaan Wierenga (Rijksuniversiteit Groningen) en Laurens van Apeldoorn (Universiteit Leiden) met wie ik gezamenlijk de genoemde conferentie heb voorbereid. Onze gezamenlijke bijdrage zal in Engelse vertaling door de Nederlandse Vereniging voor Rechtsvergelijking worden gepubliceerd.

Luc Verhey is hoogleraar staats- en bestuursrecht aan de Universiteit Leiden (Kirchheiner-leerstoel) en lid van de Afdeling advisering van de Raad van State.

• 1. 

  Afdeling advisering van de Raad van State, Van noodwet tot crisisrecht, bijlage bij Kamerstukken II 2021/22, 29668 nr. 65, p. 34 e.v. met verwijzingen naar literatuur.
• 2. 

  Stb. 2021, 24.
• 3. 

  HR 18 maart 2022, ECLI:NL:2022:380 met verwijzing naar de eerdere uitspraken van de Rechtbank en het Hof Den Haag.
• 4. 

  Stb. 2022, 133.
• 5. 

  Zie verder Adviesraad internationale vraagstukken, Hybride dreigingen en maatschappelijke weerbaarheid, AIV-advies 126, 4 juni 2024.
• 6. 

  Zie onder meer P.J. Smeulders, ‘De ‘asielcrisis’ en het staatsnoodrecht’, NJB 2024/2010, p. 2420-2426, Lisanne Groen en Lieneke Slingenberg, ‘Activeren van staatsnoodrecht in het vreemdelingenrecht’, verblijfblog.nl 10 juni 2024.
• 7. 

  Kamerstukken II 2022/23, 29668, nr. 69.
• 8. 

  Kamerstukken II 2024/25, 29668, nr. 71.
• 9. 

  Stb. 2023, 184.
• 10. 

  Documenten bij Modernisering Coördinatiewet uitzonderingstoestanden | Overheid.nl | Wetgevingskalender.
• 11. 

  Enkele van deze punten komen ook aan de orde in het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State over de voorgestelde wijziging van de Cwu in verband met de modernisering daarvan d.d. 9 april 2025, W16.25.00006/II, www.raadvanstate.nl.
• 12. 

  Vgl. artikel VIII van de Tijdelijke wet maatregelen covid-19, dat erin voorzag dat elke drie maanden moest worden beslist over de eventuele verlenging van de wet.
• 13. 

  Kamerstukken II 1986/87, 20028, nr. 4, p. 7.
• 14. 

  L.C.J. van Apeldoorn, S. Daniëls, B.M. van Schaik, J. Doomen, R. Passchier, a.w. p. 40-41. Zie ook Gerechtshof Den Haag 26 februari 2021, ECLI:NL:GDHA:2021:285, r.o. 6.11.
• 15. 

  Zie hierover Lisanne Groen, ‘Valse verwachtingen over staatsnoodrecht’, montesquieu-instituut.nl 30 september 2024, met verwijzing naar andere literatuur.
• 16. 

  Kamerstukken II 2021/22, 36081, nr. 6, p. 2. De brief is namens de regering ondertekend door staatssecretaris Van den Burg en minister Yesilgöz-Zegerius. De regering verwees op dit punt ook naar het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State, Kamerstukken II 2021/22, 36081, nr. 4, p. 2. Het betrof het advies over de Voortduringswet met betrekking tot de inwerkinstelling van artikel 2c en 4 Wet verplaatsing bevolking (Wvb).
• 17. 

  Kamerstukken II 2021-2022, 36081, nr. 11, (motie Stoffer). De motie is op 7 juli 2022 door de Tweede Kamer aanvaard met brede steun (alleen de fractie van BIJ1 stemde tegen). Zie Handelingen II 7 juli 2022, 02-40-1 (Stemmingen moties Voortduringswet artikelen 2c en 4 Wet verplaatsing bevolking).