Naar een Senaat voor de decentrale overheden

Afschaffing van de Belgische Senaat

Er werd bij de zuiderburen al jarenlang over gediscussieerd, maar in juni van dit jaar kwam er dan toch een politiek akkoord: de Belgische Senaat zal worden afgeschaft. Na jaren van geleidelijke inperking van haar bevoegdheden was het een nutteloos instituut geworden. Voor daadwerkelijke afschaffing moet overigens eerst de Belgische Grondwet nog worden gewijzigd – ook aldaar geen eenvoudige klus, en politiek moeten er eveneens nog wat hordes worden genomen –, maar het lijkt niet waarschijnlijk dat het voornemen daar op zal stuklopen.

Tot 1994 beschikten beide kamers van het Belgische federale parlement over vrijwel gelijke bevoegdheden. Inmiddels ligt, net als in Nederland bij de Tweede Kamer het geval is, het politieke primaat bij de Kamer van Volksvertegenwoordigers. Dat primaat komt onder meer tot uitdrukking in het grotere aantal leden van die Kamer (150 tegenover 60 voor de Senaat). Belangrijke verschillen met de huidige Nederlandse Eerste Kamer zijn echter dat het in België inmiddels vooral om een ‘Senaat van de deelstaten’ gaat – dat is althans de bedoeling, en dat zou ook in overeenstemming met de praktijk in heel wat federale landen zijn – én dat de Senaat op belangrijke aspecten van de wetgevende taak geen vetorecht meer heeft. Wanneer de Belgische Senaat een wetsvoorstel afkomstig uit de Kamer van Volksvertegenwoordigers terugstuurt (iets waar zij steeds toe verplicht is!), speelt zij verder geen rol van betekenis meer. Op enkele uitzonderingen na – op zichzelf niet onbelangrijke uitzonderingen overigens, het gaat over grondwetsherzieningen en de financiering van politieke partijen – kan de Belgische Kamer van Volksvertegenwoordigers dus steeds als laatste instantie over wetgeving oordelen.

In januari 2022 laaide de discussie over het bestaansrecht van de Belgische Senaat opnieuw op. Interessant genoeg was het ditmaal de toenmalige voorzitter van de Senaat zelf , mevrouw Stephanie D'Hose, die een krachtig pleidooi hield voor de afschaffing ervan. Haar ervaring als voorzitter had haar geleerd dat de instelling nog nauwelijks nut had. De ondergang van de Belgische Senaat volgt daarmee het scenario van een self-fulfilling prophecy: eerst trek je een leeuw zijn tanden, en vervolgens verwijt je hem dat hij geen echte leeuw meer is omdat hij niet meer kan bijten.

Opvallend is dat de ‘neergang’ van de Belgische Senaat samenviel met de opkomst van het Belgische Grondwettelijk Hof én de opkomst van het federalisme. Want in 1980 werd namelijk tot de oprichting van de voorloper van het huidige Grondwettelijk Hof besloten: het zogeheten Arbitragehof. Velen zullen bij het woord ‘arbitrage’ in eerste instantie denken aan een privaatrechtelijke geschillenprocedure. Desondanks was de naam van het Hof niet slecht gekozen: het moest fungeren als arbiter tussen de verschillende entiteiten van de federaliserende Belgische staat, die elkaar met hun regelgeving in de weg konden zitten. In 1984 werd het Arbitragehof ook officieel geïnstalleerd, en in 1985 volgde het eerste arrest. Inmiddels functioneert het, na verschillende uitbreidingen van zijn bevoegdheden, als volwaardig Grondwettelijk Hof – een naam die het sinds 2007 ook officieel draagt. Het Hof kan tegenwoordig prejudiciële vragen beantwoorden en wetten retroactief nietig verklaren of schorsen wanneer deze strijdig zijn met de Grondwet.

Lessen voor Nederland?

We weten het: “Voorspellen is moeilijk, zeker als het om de toekomst gaat.” (een gezegde toegeschreven aan de Deens natuurkundige Niels Bohr). Toch doen we op basis van de zojuist geschetste Belgische institutionele dynamiek een poging voor de Nederlandse situatie. Als Nederland daadwerkelijk een vorm van constitutionele toetsing invoert – in gespreide of gecentraliseerde vorm, al dan niet met sociale grondrechten - kan dat leiden tot oplopende spanningen rond de positie van de Eerste Kamer. De parallel met België wordt nog duidelijker als we de voorstellen omtrent het terugzendrecht hierbij betrekken. De Staatscommissie Parlementair Stelsel (uit 2018) stelde het volgende voor:

“De staatscommissie beveelt aan om de Eerste Kamer – naast haar bestaande bevoegdheid om wetsvoorstellen te verwerpen – de bevoegdheid te geven wetsvoorstellen gewijzigd terug te zenden aan de Tweede Kamer. Als de Eerste Kamer gebruikmaakt van dit terugzendrecht, heeft de Tweede Kamer het laatste woord. De Eerste Kamer kan zo meer invloed uitoefenen op wetsvoorstellen, met respect voor het politieke primaat van de Tweede Kamer.” (p. 292)

Momenteel ligt een voorstel tot wijziging van de Grondwet in eerste lezing bij de Tweede Kamer, dat het terugzendrecht wil invoeren. In het voorstel behoudt de Eerste Kamer het recht om voorstellen aan te nemen of te verwerpen. Zij kan echter ook wetsvoorstellen wijzigen (enkele uitzonderingen daargelaten), waarna het voorstel wordt teruggezonden naar de Tweede Kamer. Die besluit of vervolgens de wijzigingen worden gehandhaafd en neemt dan het voorstel definitief aan.

De hervorming wordt gepresenteerd als een uitbreiding van de bevoegdheden van de Eerste Kamer (namelijk het toevoegen van het terugzendrecht, een bevoegdheid die ook de Belgische Senaat kent). Maar minstens zo belangrijk is dat de Tweede Kamer, bij toepassing van het terugzendrecht, het laatste woord zal hebben. Ook onze Senaat heeft dan geen tanden meer.

Als de mogelijkheid tot terugzenden wordt ingevoerd, zal er echter - zeker wanneer ook rechterlijke constitutionele toetsing bestaat - nauwelijks nog gebruik worden gemaakt van het vetorecht. En als dat toch zou worden gedaan, zal dat onvermijdelijk leiden tot een scherpe discussie over het bestaansrecht van de Eerste Kamer. De redenering zal zijn: nu de rechtspraak toetst aan de Grondwet en de Afdeling advisering van de Raad van State toeziet op (onder meer) wetgevingskwaliteit, is dan een extra schakel in ons toch al complexe stelsel van checks and balances nog wel nodig? Waarom zou je een veto inzetten als je een voorstel ook kunt terugzenden en er bovendien constitutionele toetsing door de rechter mogelijk is?

Dichten van de kloof tussen de centrale en decentrale overheid

Terug naar België. Wat nu opvalt aan de discussie aldaar, is dat de afschaffing van de Senaat behoorlijk kritisch ontvangen wordt, ondanks dat er consensus bestaat over het feit dat die in de huidige vorm weinig toegevoegde waarde heeft. De besparing die de afschaffing oplevert is in ieder geval gering: naar schatting 8 miljoen Euro (de onderhoudskosten voor het gebouw blijven natuurlijk bestaan). Maar het belangrijkste bezwaar tegen afschaffing is dat het geluid van de regio’s niet meer wordt gehoord. Niet alleen de burger wordt immers gerepresenteerd in de Belgische Senaat, ook de deelstaten. De mogelijke brugfunctie tussen deelstaten enerzijds en federale staat anderzijds komt daarmee te vervallen; de kloof kan zich verdiepen.

Zou het in dat licht niet de moeite waard zijn om na te denken over een alternatieve taak voor onze Eerste Kamer? Zou die bijvoorbeeld niet ook zo’n brugfunctie tussen de centrale overheid en de decentrale overheden kunnen vervullen? De vraag stellen is volgens ons het antwoord geven.

Nu komt nauwelijks tot uiting dat de Eerste Kamer haar electorale wortels heeft in de Provinciale Staten, afgezien van haar andere samenstelling dan de Tweede Kamer natuurlijk. We zouden echter een voorbeeld kunnen nemen aan de Franse Sénat. Deze wordt gekozen door een kiescollege van (zo’n 150.000) regionale, departementale en lokale volksvertegenwoordigers. Hoewel de Sénat soms wat laatdunkend de chambre des agriculteurs wordt genoemd, vervult zij een belangrijke functie in het adresseren van de problemen van de decentrale overheden.

Daar zou ook de winst voor Nederland kunnen liggen. We hebben de afgelopen jaren gemerkt dat er spanningen bestaan tussen de regering (centrale overheid) en de decentrale overheden. Deze spanningen kunnen worden gezien als uitingen van een groeiende kloof. Bij de gemeenten gaat het daarbij bijvoorbeeld om de jeugdzorg, de herverdeling van het gemeentefonds, het zogenoemde financiële ‘ravijnjaar’ (dat voorlopig weliswaar is afgewend) evenals de verantwoordelijkheid voor de huisvesting van asielzoekers en statushouders, enzovoort. Ook speelt het ‘over de schutting gooien’ van het stikstofprobleem naar de provincies een rol. Deze voorbeelden zijn recent, maar de spanningen bestaan al langer. Niet voor niets is de Afdeling advisering van de Raad van State al vier keer gevraagd voorlichting te geven over de interbestuurlijke verhoudingen – en dat waren kritische rapporten. Ook de VNG laat zich herhaaldelijk kritisch uit over het gevoelen dat het rijk onvoldoende rekening houdt met de decentrale overheden.

Voor ons zou dat betekenen dat de Eerste Kamer niet alleen door de leden van Provinciale Staten, maar ook door de leden van gemeenteraden en algemene besturen van waterschappen gekozen wordt. Een Eerste Kamer, die net zoals de Franse Sénat een veel sterkere grondslag heeft in het lokale en regionale bestuur, zou in ieder geval een betekenisvolle rol kunnen vervullen in de verhouding tussen rijk enerzijds en provincies, gemeenten en waterschappen anderzijds. De regering is dan bij wetsvoorstellen en andere plannen meer dan nu gedwongen om rekening te houden met de belangen van de decentrale overheden. Denkbaar is ook dat de bevoegdheden van de Eerste Kamer worden afgestemd op deze positie (maar misschien is dat nu een wat al te vergaand voorstel). Dan kan deze Kamer een waardevolle brugfunctie vervullen, terwijl de introductie van het terugzendrecht niet het begin van het einde hoeft te zijn.

Tot slot

Op maandag 18 november werden in de Belgische Senaat de wetsvoorstellen besproken op basis waarvan die zichzelf moet afschaffen. “Hoe sneller dit hier afgeschaft is, hoe liever”, zei de Belgische premier Bart De Wever bij die gelegenheid. Dat zou voor België zo kunnen zijn. Toch beschouwen velen de resolute afschaffing ervan ook daar als een gemiste kans om een inhoudelijke discussie te voeren over een mogelijke alternatieve rol voor de Senaat. In het licht van de institutionele dynamiek die we in België hebben gezien – waarbij de ‘neergang’ van de Belgische Senaat samenviel met de opkomst van het Grondwettelijk Hof – kan het voor ons zinvol zijn reeds nu na te denken over de toekomst van onze eigen Senaat. De kloof tussen de centrale regering en de decentrale overheden mag daarbij leidend zijn.

Maurice Adams is hoogleraar Encyclopedie van het recht aan Tilburg University. Hansko Broeksteeg is hoogleraar staatsrecht aan Radboud Universiteit Nijmegen.