Bestuurlijke vernieuwing

Bestuurlijke vernieuwing is het aanbrengen van wijzigingen in de organisatiestructuur van de (rijks-)overheid zodat die beter, efficiënter en krachtdadiger kan optreden. Bestuurlijke vernieuwingen worden vaak in een adem genoemd met staatkundige en/of staatsrechtelijke vernieuwingen, die niet alleen een efficiëntere overheid tot doel hebben maar die ook de democratie beter willen verankeren. Daarmee moet een mogelijke kloof tussen kiezer, gekozene en overheid kleiner worden.

Inhoudsopgave van deze pagina:

1.

De weg naar bestuurlijke vernieuwing

De behoefte naar bestuurlijke vernieuwingen vloeit voort uit een veranderende maatschappij, waarbij de vorming, samenstelling, inrichting en werkwijze van het (lands-)bestuur ter discussie wordt gesteld. Voor bestuurlijke vernieuwingen zijn vaak wijzigingen van de Grondwet noodzakelijk. Dat is een zware procedure die lange tijd vergt en waar uiteindelijk een meerderheid van tweederde van Tweede en Eerste Kamer voor nodig is. Dat maakt het niet makkelijker bestuurlijk vernieuwingen door te voren.

Terugkerende thema's zijn het kiesstelsel, directe democratie, de positie van de Eerste Kamer en de inrichting van bestuurslagen, zoals gemeenten, provincies en waterschappen. De regering stelt met enige regelmaat Staatscommissies of andere fora in om bestuurlijke vernieuwing voor te bereiden. De adviezen van deze commissies worden niet altijd opgevolgd. Het kabinet-Balkenende IV legde bijvoorbeeld in 2008 het advies van het Burgerforum Kiesstelsel naast zich neer.

Minister Ronald Plasterk van BZK stelde op 27 januari 2017 de Staatscommissie parlementair stelsel in. Deze commissie met als voorzitter Johan Remkes bracht in december 2018 advies uit over de noodzaak van veranderingen in het parlementaire stelsel en de parlementaire democratie. Aanleiding voor het instellen van deze commissie was de grotere behoefte aan burgerparticipatie, invloed op Europese besluitvorming en decentralisatie van rijkstaken. De conclusie van de staatscommissie was dat de Nederlandse democratie goed functioneert, maar op sommige punten wel versterking behoeft. Zo stelt de commissie een correctief bindend referendum en een gekozen formateur voor.

2.

Belangrijke thema's

Als het gaat om bestuurlijke vernieuwing zijn er een aantal thema's die keer op keer terugkomen:

Vernieuwing kiesstelsel

Nederland heeft een kiesstelsel dat gebaseerd is op evenredige vertegenwoordiging. Dat betekent dat elke partij het aantal zetels in het parlement krijgt dat overeenkomt met het percentage stemmen. Een belangrijk bezwaar tegen het huidige systeem is dat Kamerleden hun zetel te danken hebben aan hun plaats op de kandidatenlijst van hen partij en niet aan het aantal stemmen op hun persoonlijk. Volksvertegenwoordigers worden zo niet gestimuleerd om een sterke band te onderhouden met de kiezers die hen gekozen hebben. De staatscommissie stelde voor om kiezers te laten bepalen of zij op een partij of een persoon willen stemmen.

Referendum

Een referendum is een volksstemming over een bepaalde politieke kwestie. Over referenda wordt in Nederland al decennialang gediscussieerd. Voorstanders vinden deze volksstemmingen een goede manier om burgers meer invloed te geven. Referenda zullen er volgens hen voor zorgen dat kiezers actiever deelnemen aan het publieke debat. Tegenstanders zeggen dat referenda niet passen binnen de representatieve democratie: zij vinden dat volksvertegenwoordigers zijn gekozen om zorgvuldige belangenafwegingen te maken. De staatscommissie adviseerde om het correctief bindend referendum in te voeren.

Gekozen minister-president of formateur

Met enige regelmaat laait de discussie op of de minister-president of formateur (die een kabinet samenstelt) niet 'gekozen' zou moeten worden. Dat zou de kiezer meer invloed geven op het formatieproces. Voorstanders menen dat met de rechtstreekse verkiezing van een formateur/minister-president de legitimiteit van de functie wordt vergroot. De wenselijkheid hiervan is echter omstreden, evenals de mogelijke vormgeving en de gevolgen voor de parlementaire democratie. Tegenstanders vinden namelijk dat een gekozen minister-president in strijd is met de (huidige) parlementaire democratie, waarin het kabinet steun nodig heeft van een meerderheid in het parlement. De staatscommissie pleit vóór een gekozen formateur.

Een benoemde of gekozen burgemeester

De burgemeester wordt in Nederland door de Kroon benoemd. Dat gebeurt op voordracht van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties na een aanbeveling van de gemeenteraad. Deze kroonbenoeming staat echter met regelmaat ter discussie, omdat sommigen menen dat een gekozen burgemeester democratischer zou zijn. In december 2018 werd er een grondwetswijziging doorgevoerd waardoor de Kroonbenoeming niet meer grondwettelijk is vastgelegd. Hierdoor ontstaat er ruimte voor het invoeren van de gekozen burgemeester.

Toekomst Tweekamerstelsel

Nederland heeft een tweekamerstelsel: de volksvertegenwoordiging bestaat uit de direct gekozen Tweede Kamer en de indirect gekozen Eerste Kamer. Met enige regelmaat komt het nut van een tweekamerstelsel aan de orde. Tegenstanders vinden dat de Eerste Kamer als een instelling die niet rechtstreeks door de bevolking wordt gekozen te veel politieke macht heeft, omdat zij als laatste beslist over een wetsvoorstel. Voorstanders wijzen op het nut van een extra reflectie op de juridische aspecten van wetgeving. De staatscommissie stelde voor een terugzendrecht in te voeren, waarbij de Eerste Kamer een wetsvoorstel met voorstellen tot wijziging kan terugsturen naar de Tweede Kamer.

Wijziging procedure Grondwetsherziening

Op dit moment kan de Grondwet pas gewijzigd worden wanneer zowel de Eerste als de Tweede Kamer de wijziging in twee lezingen (ronden) hebben behandeld. Bij de tweede lezing is in beide Kamers een tweederde meerderheid nodig. Bezwaar tegen deze procedure is dat het te ingewikkeld is om de Grondwet te wijzigen, waardoor deze dreigt te verworden tot een dode letter. De staatscommissie wil de tweede lezing in een Verenigde Vergadering van de Eerste en Tweede Kamer laten plaatsvinden.

Constitutionele toetsing

Constitutionele toetsing door de rechter houdt in dat de rechter mag toetsen of wetten al dan niet in overeenstemming zijn met de Grondwet. Nederland kent momenteel geen rechterlijke constitutionele toetsing. De wetgever moet er op letten dat de wetten die zij maakt niet in strijd zijn met de Grondwet. Een eerder voorstel om constitutionele toetsing mogelijk te maken werd niet gerealiseerd. De Staatscommissie adviseerde in 2018 opnieuw om een Constitutioneel Hof in te stellen.

3.

Historische ontwikkeling

Bestuurlijke of staatsrechtelijke vernieuwingen zijn niet van vandaag of gisteren, maar bepalen al sinds de vorming van het Koninkrijk der Nederlanden op gezette tijden de politieke agenda. Zo is de de Grondwet van 1848 een gevolg van het liberale gedachtegoed dat Europa in die periode in haar greep had. Ook de sinds 1848 geleidelijke uitbreiding van het kiesrecht - tot aan de verlaging van de gerechtigde leeftijd naar 18 jaar en het stemrecht van niet Nederlanders voor gemeente- en eilandraden in 1983 - zijn een gevolg van maatschappelijke ontwikkelingen. Belangrijke mijlpalen zijn daarin de invoering van het algemeen mannenkiesrecht in 1917 en het vrouwenkiesrecht in 1919.

Tijdens de jaren 60-70 van de vorige eeuw overspoelde een ware democratiseringsgolf de maatschappij. Medezeggenschap in het bestuur van universiteiten werd afgedwongen en ook in het economisch leven ontstond meer medezeggenschap door een herziening van de Wet op de Ondernemingsraden.

In 1966 werd D66 (oorspronkelijk D'66) opgericht waarbij de D voor Democraten stond. Een directere democratie in de politiek was hun devies waarbij de gekozen minister-president, de gekozen burgemeester en referenda hoog op hun verlanglijstje stond. D66 haalde meteen zeven zetels en was sindsdien met ups en downs succesvol. Regelmatig maakten zij deel uit van de regering, waarbij zij trachten hun 'kroonjuwelen' te verzilveren, nagenoeg altijd zonder succes. In 2018 maakte de partij zelfs deel uit van de coalitie die het raadgevend referendum afschafte.

In de jaren naar 2000 kwam er meer roep om directe democratie. Zowel TROTS, PVV en Forum voor Democratie waren en zijn daar voorstander van. In 2018 lanceerde de beweging Code Oranje voorstellen voor vormen van directere democratie.

4.

Staatscommissies en Grondwetsherzieningen

In de loop der tijden hebben staatscommissies zich regelmatig gebogen over Grondwetsherzieningen. Dat leidde - de ene keer meer dan de andere keer - tot aanpassingen van de Grondwet. De laatste grote aanpassing van de Grondwet vond plaats in 1983. Die werd voorbereid door de commissie Cals-Donner.

In het najaar van 2015 startte VVD-fractievoorzitter Hermans in de Eerste Kamer een discussie over de toekomstbestendigheid van het parlementaire stelsel. Dit leidde, na aanname van een motie en overleg met de Tweede Kamer en de regering, in januari 2017 tot de instelling van de Staatscommissie parlementair stelsel.

Deze staatscommissie onder leiding van VVD'er Johan Remkes presenteerde in december 2018 haar eindrapport. De conclusie daarvan was dat de Nederlandse democratische rechtsstaat en het parlementair stelsel goed functioneren maar ook versterkt kunnen worden. Hiertoe zou er onder meer een correctief referendum ingevoerd moeten worden. Ook pleit de staatscommissie voor het oprichten van een Constitutioneel Hof en het instellen van een door de kiezer gekozen formateur.


Meer over