De behandeling van de wetsontwerpen: Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepaling inzake het voorzitterschap van de verenigde verg... - Handelingen Tweede Kamer 1980-1981 18 maart 1981 orde 5

Inhoudsopgave van deze pagina:

1.

Tekst

Aan de orde is de behandeling van de wetsontwerpen: Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepaling inzake het voorzitterschap van de verenigde vergadering der Staten-Generaal (16640); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake de inrichting en de samenstelling van de Staten-Generaal (16642). De algemene beraadslaging wordt geopend.

  • • 
    De heer De Kwaadsteniet (CDA): Mijnheer de Voorzitter! Vandaag bespreken wij kennelijk een van de boei-endste onderwerpen van de algehele grondwetsherziening van de jaren 1974/1982, het voorzitterschap van de Verenigde Vergadering der Staten-Generaal. Ik wil er gaarne nog iets over zeggen. Afgezien van de Proeve en van behandeling in de Staatscommissie (eindrapport 1971, bladzijden 125 en 126), komt pas in 1976, het wetsontwerp 14222, dd. 10 november 1976, 1° 1979, voorlopig verslag dd. 22 januari 1979, het onderhavige punt aan de orde. In de memorie van toelichting (bladzijde 11) lezen wij: 'De Staatscommissie stelde voor ook de Verenigde Vergadering haar eigen Voorzitter te doen kiezen. Om praktische redenen achten wij het echter gewenst de regel van huidig artikel 118, tweede lid, Grondwet over te nemen en te bepalen dat de Voorzittervan de Eerste Kamer tevens Voorzitter is van de Verenigde Vergadering. Aangezien de Kamers in verenigde vergadering normaliter slechts op Prinsjesdag bijeenkomen, bestaat aan een procedure volgens welke deze vergadering zelf haar Voorzitter kiest, geen behoefte'. Uit dit citaat springen twee punten dus naar voren, namelijk 'om praktische redenen' en 'geen behoefte'. Een weinig principiële, eerder praktische benadering. Dit dan overigens, nadat direct daarvoor in de memorie van toelichting is opgenomen de volgende passage: 'In verband met de onafhankelijke en zelfstandige positie van de Staten-Generaal, achten wij het gewenst de voorzittersbenoeming aan de Kamers zelf over te laten'. Je zou zo zeggen, dat dan de gedachte van de Staatscommissie daarop toch precies aansloot. Wat stond nog meer op bladzijde 9 van die bewuste memorie van toelichting? Ik spreek nu over een volgorde in de nieuwe Grondwet, namelijk eerst de vermelding van de Tweede Kamer en daarna van de Eerste Kamer. Ik citeer: 'De grotere betekenis van de Tweede Kamer is tot uitdrukking gebracht door in het eerste lid de Tweede Kamer als eerste te noemen. Voorts zijn het twee de en derde lid verwisseld, waardoor de bepaling omtrent het aantal leden van de Tweede Kamer vóór de overeenkomstige bepaling met betrekking tot de Eerste Kamer is geplaatst'. De Regering tekende hierbij aan: 'De voorgestelde redactie wijkt enigszins af van die van de staatscommissie'.

Tweede Kamer 18 maart 1981

Ketenaansprakelijkheid Grondwet

4106

De Kwaadsteniet Dan komt het voorlopig verslag. Er wordt van de zijde van de Tweede Kamer, ook onzerzijds, gereageerd. Ik citeer: 'De leden van de CDA-fractie zouden zich wel kunnen verenigen met het tot uitdrukking brengen van de grotere betekenis van de Tweede Kamer ten opzichte van de Eerste Kamer. Het leek hun overigens nogal subtiel dit te doen door in de voorgestelde redactie de Tweede Kamer als eerste te noemen. Op zich zelf zegt een bepaal de volgorde niets, gezien bij voorbeeld de huidige volgorde en de huidige werkelijkheid. Vooralsnog neigden deze leden er dan ook toe de bestaande volgorde liever te handhaven. De betekenis van de Tweede Kamer zou wellicht beter kunnen worden onderstreept door te bepalen, dat de voorzitter van de Tweede Kamer tevens voorzitter van de Verenigde Vergadering is. Het zou deze leden interesseren ter zake een nadere uiteenzetting van de regering te krijgen.' (Voorlopig verslag, bladzijden 10 en 11). In de memorie van antwoord (blz. 18) reageerden de bewindslieden onder andere met het volgende: 'Wij achten de kwestie van de volgorde ook niet zo'n gewichtige zaak, maar de voorgestelde omzetting lijkt ons toch wel voor de handliggend'. Maar ten aanzien van het voorzitterschap van de Verenigde Vergadering merkt de Regering in de memorie van antwoord (blz. 23) op: Te dien aanzien merken wij op, dat in de herziene Grondwet de onderlinge positie van beide Kamers geen wijziging zal ondergaan. Wij zien dan ook geen aanleiding om ten aanzien van het voorzitterschap van de Verenigde Vergadering wel een verandering aan te brengen. Wij menen ook dat handhaving van de bestaande situatie in de lijn ligt van de door de Tweede Kamer aanvaarde motie-De-Kwaadsteniet, volgens welke de Eerste Kamer de haar thans toekomende taken en bevoegdheden, zowel naar het geschreven als het ongeschreven recht zou moeten behouden. Wij zouden van de strekking van deze motie, die naar het óns voorkomt ook betrekking heeft op de taken en de bevoegdheden van de Voorzitter van de Eerste Kamer, niet willen afwijken'. De langzamerhand 'beroemde'motie-De Kwaadsteniet is ingediend in de derde OCV over de nota inzake het grondwetsherzieningsbeleid (12944) op 9 december 1974 (Derde OCV, dd. 9 december 1974 blz. 373, doe. boek dl. II, bladzijden 93, 94, 176; zie ook blz. 30 e.v.) en nader besproken in de

Tweede Kamer 18 maart 1981

plenaire vergadering van de Tweede Kamer, welke begon op 21 januari 1975 (Handelingen Tweede Kamer blz. 2302, doe boek dl. II, 249/255). Op die plaatsen kan iedereen, die met zoveel toewijding naar die motie verwijst, nog eens rustig nalezen, waarnaar de verwijzer dan wel verwijst. Waar gaat en ging het om? Afgezien van het feit, dat gedeelten van zowel de Tweede Kamer als de Eerste Kamer afschaffing van de Eerste Kamer wilden bevorderen, werd er in onze ogen via de Kabinetsnota inzake het grondwetsherzieningsbeleid een politieke uitkleding van de Eerste Kamer op het toneel gebracht. Het kabinet onderstreepte in die nota met forse halen, dat de Eerste Kamer een college van heroverweging is, terwijl overigens ten aanzien van die Kamer kon worden gelezen: het budgetrecht verdwijnt; het recht van enquête wordt geschrapt; het recht, voorstellen tot grondwetsherziening in tweede lezing met 2h der uitgebrachte stemmen goed te keuren wordt geëlimineerd; het recht van interpellatie wordt weliswaar gehandhaafd maar het heeft geen 'politieke gevolgen'. Natuurlijk, iedereen kent de gegroei-de praktijk. De Eerste Kamer heeft een meer beperkte taak maar onder het mom van 'wijziging' van bevoegdheden zouden formeel bevoegdheden van de Eerste Kamer ontnomen worden. Dat ging te ver. Dat alles leidde tot de indiening van mijn motie, op het betreffende punt, verkort luidende: 'De Kamer, -van oordeel, dat de Regering ten aanzien van taken en bevoegdheden van de Eerste Kamer te zeer beoogt deze Kamer een college van heroverweging zonder reële politieke bevoegdheden te doen zijn; overwegende, dat hierdoor de positie van de Eerste Kamer wordt verzwakt, terwijl zij in het tweekamerstelsel een zinvolle functie vervult voor de werking van ons parlementaire stelsel; nodigt de Regering uit bij haar voorstellen het navolgende in achtte nemen:

  • de Eerste Kamer behoudt de haar thans toekomende taken en bevoegdheden, zowel naar het geschreven als het ongeschreven recht; ...'. Ik doel op stuk 12944, nr. 22. De toenmalige Minister heeft daarop gereageerd (vgl. dl. II, bladzijden 109, 250) met de opmerking, dat dit in feite een bevriezen van de ontwikkeling zou betekenen, omdat het mooie van ongeschreven recht is, dat het zich veel gemakkelijker ontwikkelt dan geschreven recht. Ik heb daarop toen al, in de derde OCV en in de plenaire vergadering geantwoord, dat deze motie op dit punt stond tegenover de kabinetsnota.

Grondwet

Het kabinet wilde wijzigingen op de aangegeven punten; de motie nodig-de de Regering uit bij haar voorstellen, dus bij de in te dienen wetsontwerpen, in achtte nemen dat wij dat niet wensten. Eenmaal ter zake weer op het goede spoor zittend, is het nogal logisch, dat het ongeschreven recht zich kan blijven ontwikkelen. Het ging destijds als zodanig ook niet om de positie van de beide Kamers onderling. Het ging met name over de Eerste Kamer en een mogelijk onbedoelde versterking van de positie van het Kabinet (dl II, bladzijden 57, 91). De motie ging uit van de feitelijke, zich ontwikkeld hebbende situatie en keerde zich tegen een in de nota door het Kabinet voorgenomen forcering van een mogelijke verdere ontwikkeling op de bedoelde punten ten aanzien van taken en bevoegdheden van de Eerste Kamer, leder die van wat zwart op wit staat kennis neemt, kan zien dat de strekking van die motie geen betrekking heeft op de taken en bevoegdheden van de voorzitter van de Eerste Kamer. Het leek mij langzamerhand echt nodig, de motie-De Kwaadsteniet weer eens even in een helder daglicht te plaatsen. Ik heb de zaak hier in het kort in herinnering gebracht maar, zoals gezegd, men kan het uitvoerig nalezen. Nodig is dit omdat na de behandeling van wetsontwerp 14222 (vgl. Handelingen, Tweede Kamer 5 februari 1980, blz. 2725/2726, óók 19/12/79, blz. 2077/2078) deze zaak bij de Eerste Kamertot dan toe en ook na onze in-breng in het verslag op 16640 bij de bewindslieden nog steeds niet duidelijk was. Wat nu actueel de wetsontwerpen nrs. 16640 en 16642 betreft, het verslag en de nota naar aanleiding daarvan zij gesteld, dat wij thans geen opmerkingen te maken hebben over 16642. Wij zouden nog enkele opmerkingen willen maken over de toegepaste splitsing van de bepalingen van wetsontwerp 14222 in twee wetsontwerpen. Wij hebben kennis genomen van de reactie in de nota naar aanleiding van onze opmerkingen ter zake in het verslag. De laatste alinea van het betreffende onderdeel luidt: 'Naar aanleiding van een desbetreffende vraag van de leden van de CDA-fractie merken wij op, dat wij het niet zinvol hebben geacht één wetsontwerp in te dienen. Het lag voor de hand de bepalingen, waarover overeenstemming bestaat tussen beide Kamers, in een afzonderlijk wetsontwerp op te nemen'.

4107

De Kwaadsteniet Deze alinea betreft kennelijk onze vraag op het verslag: 'Vreesden de bewindslieden dat bij indiening van één wetsontwerp dat op het betreffende punt opnieuw door de Tweede Kamer geamendeerd zou kunnen worden, dit wetsontwerp opnieuw door de Eerste Kamer verworpen zou worden?'. Het kan en mag natuurlijk geenszins zeker worden geacht, dat de Eerste Kamer dit zou doen. Ook die Kamer ziet stellig in, dat dan 'een belangrijk gedeelte' aan het in eerste lezing vastgestelde hoofdstuk Staten-Generaal van de herziene Grondwet zou ontbreken, hetgeen toch ook de Eerste Kamer, evenals de Tweede Kamer, met de bewindslieden, onwenselijk zal achten en hetgeen ook problemen oplevert door de samenhang tussen de wetsontwerpen 14222 en 14223. Gelet op het belang van die zaak en gelet op de in het algemeen wijze terughoudendheid van de Eerste Kamer zou het zeer wel denkbaar zijn geweest dat de Eerste Kamer het opnieuw en zelfs op gelijke wijze door de Tweede Kamer geamendeerde wetsontwerp zou hebben aanvaard. Wij zijn -en dat ligt in het verlengde van het voorgaande -enigermate verwonderd, dat enige leden van de Eerste Kamer die eerst voor het wetsontwerp hadden gestemd bij de herstemming hun stem daaraan onthielden, vanwege de signalering dat, zo het wetsontwerp al zou worden aanvaard, aanvaarding in tweede lezing weinig waarschijnlijk zou zijn. Ik denk toch, dat zowel in de Eerste Kamer als in deze Kamer ter zijner tijd nieuwe afwegingen nodig zullen zijn ten aanzien van de belangrijke gezamenlijke arbeid van Regering en parlement in verband met deze algehele grondwetsherziening. Wij menen, dat noch daar noch hier bij voorbaat en over de gehele linie gesteld zou moeten worden, dat alleen wat nu de steun van twee derden verwierf nieuwe grondwetstekst zal worden en dat wij met elkaar de rest zouden kunnen vergeten. Uit het voorgaande blijkt, dat onze vraag betreffende het niet vermelden van de omstandigheid dat het bij het verwerpen van het wetsontwerp door de Eerste Kamer om een herstemming ging, niet van belang ontbloot was, evenmin als de beantwoording van die vraag door de bewindslieden in de nota naar aanleiding van het verslag. Overigens, moet nu de Tweede Kamer maar haar voorkeur zonder meer handhaven en opnieuw hetzelfde amendement indienen? De Tweede Kamer is immers vrij in haar oordeel over het nieuw ingediende wetsontwerp, zo beklemtonen de bewindslieden in hun nota naar aanleiding van het verslag. De bewindslieden zeggen in de nota ook, dat het hen de moeite waard leek om de kwestie van het voorzitterschap van de verenigde vergadering opnieuw in het overleg met de Tweede Kamer aan de orde te stellen. Alles afwegende menen wij echter niet, dat het een goede zaak zou zijn opnieuw hetzelfde amendement in te dienen. Hoe verdedigbaar, eigenlijk voor de hand liggend, dat amendement ook was, het is voor de Tweede Kamer geen vitale politieke kwestie. Het lijkt ons ook niet elegant op dit punt met dat amendement tegenover de Eerste Kamer te proberen door te zetten. Het zou dan ook van de kant van de Tweede Kamer op een prestigezaak kunnen gaan lijken. Er moet ons overigens wel wat van het hart tegenover enkele woordvoerders in de Eerste Kamer op dit punt, voor zover zij ten aanzien van het door de Tweede Kamer aanvaarde amendement-De Kwaadsteniet c.s. spraken over overwegingen betreffende hoffelijkheid, behoorlijkheid, courtoisie. Ik heb al eerder, eind vorig jaar, aan mijn vriend en politieke geestverwant aan de overzijde, mr. W. F. de Gaay-Fortman, geschreven, dat dit een kwestie van gevoelen is, die wat in mij blijft rondhangen, meer dan een verschil van mening betreffende tegengestelde zakelijke en politieke opvattingen als zodanig. Ik wil dit punt niet onbesproken laten. Ik had en heb geen behoefte om de Eerste Kamer niet te respecteren. Ik heb nooit het gevoel gehad, dat ik de positie van de Eerste Kamer als zodanig aantastte, hetgeen overigens kan blijken uit alles wat ik rond de grondwetsherziening in de afgelopen jaren heb gedaan, gezegd en geschreven. Op basis daarvan heb ik ook het voorzitterschap van de verenigde vergadering, een bijeenkomst van de Eerste Kamer èn van de Tweede Kamer, bezien. En -zoals nooit -heb ik ook daarover geen contact gezocht met de Eerste Kamer. Dit is niet bij mij opgekomen en naar mijn mening zou dit ook niet juist zijn. Ik heb in deze Kamer bij de behandeling van wetsontwerp 14222 (Handelingen Tweede Kamer 5 februari '80, blz. 2725 e.v.) gezegd, dat de strekking van het amendement was, om de woorden van de bewindslieden te gebruiken, de grotere betekenis van de Tweede Kamer in de Grondwet tot uitdrukking te brengen overeenkomstig de feitelijke staatsrechtelijke en po!itieke situatie. Hiermede wordt de bestaande onderlinge positie van de bei-de Kamers gehandhaafd en ondergaat die geen wijzinging. De Eerste Kamer behoudt immers de haar thans toekomende taken en bevoegdheden. De huidige regeling is, in tegenstelling tot hetgeen in de nota naar aanleiding van het eindverslag wordt gesteld, juist niet een element van de onderlinge positie. Zo hadden de bewindslieden het trouwens zelf ook niet gesteld in hun hiervoor geciteerde memorie van antwoord. Wij geven de voorkeur aan het in deze kamer breedgesteunde amendement. Wij hebben toen dan ook niet gepleit voor de in de Proeve en door de staatsconrv missie naar voren gebrachte mogelijkheid. Zoals uit het verslag reeds kon blijken en zoals hiervoor ook reeds onderstreept, willen wij onze voorkeur niettegenover de Eerste Kamer proberen door te zetten. Wij achten de benadering van het zelf benoemen van een voorzitter uit de leden een aanvaardbare en thans mogelijk ook meer elegante tussenoplossing. Elk der Kamers benoemt zelf uit de leden een Voorzitter, zo wordt in de nieuwe Grondwet de ruimte gelaten. Zo dan ook de ruimte voor de verenig-de vergadering, waarbij de Kamers als één worden geschouwd; ook dan een eigen zelfstandige benoeming. Ook uit een oogpunt van systematiek is hiervoor veel te zeggen. Wij hebben er in het kader van dit onderwerp geen behoefte aan om thans nog eens opnieuw over het onderwerp 'amendering' of verkapt recht van amendement van de Eerste Kamer breedvoerig te spreken. Dat is in de afgelopen tijden voorlopig genoeg gedaan. In de memorie van toelichting hadden de bewindslieden al erkend, dat het in het algemeen niet wenselijk is een wetsontwerp in te dienen waardoor een door de Tweede Kamer aangenomen amendement ongedaan wordt gemaakt. Daaraan voegden zij toe: ' In dit bijzondere geval echter, waar het bovendien geen belangrijk politiek punt betreft, menen wij dat het verantwoord is van deze algemene regel af te wijken'. Die toevoeging achten wij niet bijzonder gelukkig. Dit bijzondere geval blijkt volgens de nota te zijn een wijziging in de positie van de voorzitter van de Eerste Kamer, hetgeen volgens diezelfde nota bovendien geen belangrijk politiek punt betreft. Waarom zo'n wijziging dan voor de Eerste Kamer zoda-

Tweede Kamer 18 maart 1981

Grondwet

4108

De Kwaadsteniet nig onaanvaardbaar moet worden geacht, laten de bewindslieden daar. Een meer feitelijke dan waarderende toevoeging was ons inziens meer op haar plaats geweest. In de nota zeggen de bewindslieden vervolgens zelfs 'dat de vraag wie het voorzitterschap van die verenigde vergadering dient te bekleden niet in de eerste plaats van politieke aard is'. Komen wij dus via allerlei omwegen toch weer terecht bij de memorie van toelichting op het wetsontwerp 14222 namelijk 'om praktische redenen' en 'geen behoefte'. Waar blijven dan weer, ook zo gezien alle politieke verhalen van de bewindslieden rond de door hen, zoals hiervoor overigens aangetoond, misverstane motie-De Kwaadsteniet? Waarom, zo vragen wij dan vervolgens, spreken de bewindslieden in de nota naar aanleiding van het verslag de hoop uit, dat de Tweede Kamer zich met het thans ingediende wetsontwerp zal kunnen verenigen? Ach-ten zij zich soms te varen tussen Scylla en Charybdis, of nu de Eerste Kamer of de Tweede Kamer de een of de ander mag zijn? Wij zouden haast die indruk krijgen. Want verder in de nota betogen de bewindslieden weer, dat zelfs door het volgen van de gedachte van de staatscommissie de onderlinge positie van beide Kamers niet ongewijzigd zou blijven. Wij zijn, zoals bekend, het daarmee niet eens. Onjuist is bovendien de mening van de bewindslieden, dat de verkiezing van de voorzitter van de verenigde vergadering door die vergadering zelf, niet in de lijn zou liggen van de motie-De Kwaadsteniet, zoals hiervoor breed is aangetoond. Dat ligt precies zo in de lijn als handhaving van de bestaande situatie. Wij geven de voorkeur aan onze nu voorgedragen, mogelijk ook meer elegante oplossing. Wij achten het oordeel van de bewindslieden niet juist, dat dit onderwerp de Eerste Kamer meer in het bijzonder aangaat. Het voorzitterschap van de Eerste Kamer gaat meer in het bijzonder de Eerste Kamer aan, dat van de Tweede Kamer meer de Twee-de Kamer. Het voorzitterschap van de verenigde vergadering gaat meer in het bijzonder de beide Kamers aan. Een incident, klein, maar toch met vele kanten, zou daarmee op voor bei-de Kamers voldoende niveau tot het verleden kunnen horen met een voor beide Kamers redelijke toekomstige verwachting.

De heer Patijn (PvdA): Mijnheer de Voorzitter! Een hernieuwde behandeling van de kwestie van het voorzitterschap van de verenigde vergadering lijkt op het eerste gezicht onnodig en overbodig. De Tweede Kamer aanvaardde destijds het amendement-De-Kwaadsteniet met een zeer grote meerderheid; ons oordeel was duidelijk! Helaas, het heeft niet zo mogen zijn dat de Eerste Kamer het met grote meerderheid door deze Kamer uitgesproken oordeel, een oordeel gebaseerd op het recht van amendement van deze Kamer, heeft gevolgd. Hier staan wij weer en de Regering heeft listig en naar zij meent en -zoals het vermoedelijk ook wel verstandig zal zijn -het wetsontwerp 14222 in tweeën gesplitst, bang dat de Eerste Kamer opnieuw het wetsontwerp zou gaan verwerpen als de Tweede Kamer boze plannen met betrekking tot het voorzitterschap van de verenigde vergadering opnieuw ten uitvoer zou leggen. Ik zal uiteraard, evenals mijn voorganger op dit spreekgestoelte, niet spreken over het grote wetsontwerp 16642; daar hebben wij uitvoerig over gesproken en er is niets nieuws over te melden, omdat de Eerste Kamer nu eenmaal niet het recht van amendement heeft. Over het kleine wetsontwerp wil ik enkele opmerkingen maken naaraanleiding van hetgeen er in de Eerste Kamer is gebeurd. Er zijn toen interessante opmerkingen gemaakt over de verenigde vergadering en over de positie die de Eerste Kamer heeft in de relatie tot de Tweede Kamer en dus de claim die de Eerste Kamer legt op het voorzitterschap van de verenigde vergadering. Op 28 oktober 1980 zei de heer De Gaay Fortman sr. in de Eerste Kamer (Handelingen Eerste Kamer, blz. 45): 'In de tweede plaats lette men op het karakter van de Verenigde Vergadering. Er is dan de Verenigde Vergadering op de derde dinsdag van september en bij de sluiting van de zitting. Er is verder een Verenigde Vergadering om in het regentschap te voorzien en er is een Verenigde Vergadering wanneer de Raad van Ministers, in overeenstemming met het gevoelen van de Raad van State, meedeelt dat de Koning buiten staat is geraakt om de Regering waarte nemen. Tenslotte kan er een Verenigde Vergadering zijn, als er een Koning benoemd moet worden. Ik zie dit nog niet zo gauw gebeuren, maar het is in elk geval voorzien.

Welnu, die vergaderingen gaan allemaal over belangrijke momenten in het leven van de Staat. Mij dunkt dat het karakter van die vergaderingen al wijst op een laten presideren van die vergaderingen door de Voorzitter van de Eerste Kamer. Dit niet vanwege het karakter van heroverweging dat deze Kamer in tal van gevallen heeft, maar juist om haar afstandelijkheid ten opzichte van de grote politieke vragen en om het andere type leden dat zij in overwegende mate heeft in vergelijking met de Tweede Kamer, waar de politieke strijd nummer één is, terwijl bij ons -ik citeer wederom Anema -het overleg prevaleert'. Mijnheer de Voorzitter! La chambre de réflexion, de Kamer van het nadenken; de afstandelijkheid tot de politiek. Als dat zo zou zijn en wij het karakter van de Verenigde Vergadering zo zouden achten, dan zou de heer De Gaay Fortman sr. gelijk hebben. Wij moeten ons natuurlijk wel afvragen of het zo is dat de Eerste Kamer zichzelf zo beschouwt. Mijnheer de Voorzitter! Ik citeer Voorzitter Thurlings die op 16 september 1980 bij de verwelkoming van de nieuwe leden -het was Prinsjesdag -over de taak van de Eerste Kamer zei: ' De taak van de Eerste Kamer zou men wellicht kunnen omschrijven als tweeledig: deels als corrigerend, in die gevallen waarin fouten in wetsontwerpen niet ontdekt worden of eventueel veroorzaakt worden tijdens de behandeling in de Tweede Kamer, dan wel de Tweede Kamer onvoldoende recht zou hebben doen wedervaren aan hetgeen in brede kring onder ons volk leeft, deels als inspirerend, in de zin dat het beleid op langere termijn wordt beïnvloed'. Iedereen kan hierbij natuurlijk zijn gedachten hebben over gebeurtenissen in het politieke en staatkundige leven, waarbij de Eerste Kamer een rol heeft gespeeld door het verwerpen, dan wel het niet verder behandelen van bepaalde zaken. Iedereen denkt dan natuurlijk aan de behandeling van de abortuswet. Heeft de Tweede Kamer toen onvoldoende recht doen wedervaren aan hetgeen in brede kring onder ons volk leeft? Hebben wij fouten gemaakt in wetsontwerpen die moesten worden gecorrigeerd? Als ik terugdenk aan hetgeen de heer De Gaay Fortman zei over het karakter van de Eerste Kamer en aan hetgeen de heer Thurlings erover zegt, dan is de feitelijke toepassing door de Eerste Kamer anders. Mr. J. R. Voute, oud-lid van de Eerste Kamer, schrijft in het Nederlands

Tweede Kamer 18 maart 1981

Grondwet

4109

Juristenblad van 27 september 1980 een artikel naar aanleiding van het feit dat de heerWiebenga, lid van de VVD-fractie in de Eerste Kamer, in een motie de Regering had verzocht om een wetsontwerp terug te nemen. Op blz. 864 schrijft hij het volgende: 'Ik heb mij afgevraagd of het indienen van moties, zoals geïntroduceerd door mr. Wiebenga niet meer zou moeten worden toegepast door de Eerste Kamer. Wanneer de Regering, of de indieners bij een parlementair initiatief, zich niet of onvoldoende realiseren hoe zwaarwegend bepaalde kritiek is die door de Eerste Kamer bij het schriftelijk of mondeling overleg naar voren wordt gebracht; heeft dan niet de Eerste Kamer de plicht om als laatste redmiddel om afstemming te voorkomen, de indieners via een motie duidelijk te maken welke wijzigingen haar inziens in het wetsontwerp moeten worden aangebracht? Zou de Eerste Kamer dit richtsnoer bij voorbeeld gevolgd hebben bij het initiatiefontwerp nr. 13909, de zogenaam-de Abortuswet, zo zou ons land reeds lang verlost kunnen zijn van het slepende abortusvraagstuk.' Dit wordt ook gezegd door de heer Feij -wellicht toevallig van dezelfde partij als de heer Voute -die in een stemverklaring op 16 september, toen de stemmen staakten over het wetsontwerp waarover wij nu weer spreken, zei: 'Hoewel ons stelsel van wetgeving niet voorziet in overleg tussen beide Kamers, mag de gang van zaken nu niet bevorderlijk geacht worden voor de goede verhoudingen tussen beide Kamers, hetgeen mijn fractie unaniem betreurt.' Daarin zit hetzelfde element besloten, namelijk dat beiden er in feite van uitgaan dat via een motie, dan wel enigerlei andere uitspraak, de Eerste Kamer tijdens de behandeling van een bepaald voorstel van wet in de Tweede Kamer zou kunnen laten weten wat de Eerste Kamer al dan niet aanvaardbaar zou achten. Als dit ooit werkelijkheid wordt, acht ik dit een buitengewoon gevaarlijke ontwikkeling. Als de Eerste Kamer het recht van amendement wenst, dan zullen wij haar dat bij grondwetswijziging moeten geven. Als de Eerste Kamer dit recht niet heeft -ze heeft het niet en krijgt het ook niet in de nieuwe Grondwet -dan zal de Tweede Kamer in alle rust moeten kunnen beslissen wat zij aan de Eerste Kamer wenst voor te leggen. Elk amendement moet dan worden beoordeeld op de merites die de Tweede Kamer in het amendement ziet en niet op grond van de vraag of het wellicht in de Eerste Kamer al dan niet haalbaar is. Als wij dat doen, zetten wij de staatkundige verhoudingen in Nederland op z'n kop. De bevoegdheidsverdeling tussen Eerste en Tweede Kamer, die uitdrukkelijk in de Grondwet is vastgelegd en die in de nieuwe Grondwet ook wordt gehandhaafd, mede op basis van een daartoe ingediende motie-De Kwaadsteniet, zou anders op z'n kop worden gezet, niet door de Tweede Kamer, maar door de Eerste Kamer. Dat vind ik een buitengewoon ongelukkige ontwikkeling. Wat dit betreft sluit ik mij liever aan bij wat de Minster van Binnenlandse Zaken zei in antwoord op het betoog van de heer De Gaay Fortman op 2 december 1980. Daarin heeft hij de positie van de Eerste Kameren daaruit afgeleid de positie van de Eerste Kamer als deel van de Verenigde Vergaderingop vele punten geschetst op een wijze die mij zeer aanspreekt. In het voorlopig verslag hebben wij al gezegd, dat wij ook zeer gewaardeerd hebben de wijze waarop de Minister in de Eerste Kamer het amendement-De Kwaadsteniet heeft verdedigd, hoewel hij hier heeft gezegd, dat hij het contre coeur aanvaardde. Hij zou het echter doen en hij heeft het gedaan; daarvoor mijn dank. Wat is dan wel het karakter van de Voorzitter van de Verenigde Vergadering? Ik kan mij zeer wel vinden in wat mevrouw Kappeyne hierover heeft gezegd. Bij de behandeling van de desbetreffende grondwetsbepaling zei zij op 5 februari 1980 in dit huis: 'Ik zie in het functioneren van een persoon als Voorzitter van de Verenigde Vergadering niet tevens het functioneren van die persoon als voorzitter van zijn eigen Kamer.' Ik vind dit een heel juiste omschrijving. Waarop het geschil tussen beide Kamers wat dit betreft neerkomt, is dat in feite wordt gezegd door de Eerste Kamer: wij hebben het voorzitterschap van de Verenigde Vergadering, omdat de Voorzitter van de Eerste Kamer dit nu eenmaal is en daarmee heeft de Tweede Kamer niets te maken. Nu zal de Minister mij onmiddellijk tegenwerpen: maar mijnheer Patijn, het amendement-De Kwaadsteniet deed precies hetzelfde, want het legde de Eerste Kamer het voorzitterschap op via het aanwijzen van de Voorzitter van de Tweede Kamer als Voorzitter van de Verenigde Vergadering. Mijnheer de Voorzitter! De heer De Kwaadsteniet heeft op dit punt ook zijn mea culpa al uitgesproken; ik denk dat wij ons wat dit betreft wellicht hebben vergist en dat op dit punt een correctie noodzakelijk is. Maar niet de correctie die nu is aangebracht door de Minister, namelijk door terug te komen met zijn oude voorstel. Om die reden ondersteun ik het amendement dat de heer De Kwaadsteniet heeft ingediend. Nu nog iets heel anders, een punt dat mij erg dwars zit nl. wat er bij de stemming in de Eerste Kamer is gebeurd. Bij de verwerping is een sternverklaring afgelegd, wederom toevallig een lid van de VVD-fractie, de heer Zoutendijk. Bij de eerste stemming stemde de VVD-fractie verdeeld en daardoor staakten de stemmen. Bij de tweede stemming, waarbij het wetsontwerp 14222 werd verworpen, was de VVD unaniem tegen. Op zich zelf hoort u mij daar niet over. Het is een zaak van de VVD-fractie in de Eerste Kamer; ik heb daarover niets te zeggen. De heer Zoutendijk heeft in zijn stemverklaring het volgen-de naar voren gebracht: 'Inmiddels is mij gebleken dat genoemde bezwaren toch zo ernstig in deze Kamer leven dat, zo het wetsontwerp vandaag al mocht worden aangenomen, aanvaarding in tweede lezing weinig waarschijnlijk is. In verband met een vlot verloop van de totale grondwetsherziening komt het ons voor, dat het onder die omstandigheden de voorkeur verdient dat het wetsontwerp thans verworpen wordt, zodat de Minister de mogelijkheid krijgt op korte termijn een nieuw wetsontwerp bij de Tweede Kamer in te dienen. Om die reden hebben bedoelde leden van mijn fractie besloten hun stem thans aan het wetsontwerp te onthouden'. De Grondwet voorziet niet voor niets in twee lezingen en een kamerontbinding. Hier wordt in feite betoogd (naar ik hoop is het een betoog van één lid en niet van de Eerste Kamer) dat de Eerste Kamer over haar eigenlijk graf heen kan regeren door te zeggen: de nieuwe Eerste Kamer zal ongetwijfeld hetzelfde doen. Mijnheer de Voorzitter! Ik vind dit iets wat niet kan. Als wij dit zouden doen, zouden hier heel wat grondwetswijzigingen in eerste lezing al zijn gesneuveld. Ik herinner eraan dat wij zeer grote bezwaren hebben gehad tegen een wetsontwerp, welke bezwaren werden verwoord door de heer Stoffelen. Het betrof de gemeenten en de provincies. Toen de PvdA-fractie op 22 maart 1979 tegen dit wetsontwerp stemde, heeft mijn vriend Stoffelen daarover gezegd: de tekst van het

Tweede Kamer 18 maart 1981

Grondwet

4110

voorstel is nu van dien aard, dat wij het al met al nog slechter vinden dan de huidige tekst van de grondwet; om die reden zullen wij dan ook tegen het wetsontwerp stemmen. Dit is heel in het kort geciteerd. Het is voor mij namelijk overduidelijk, dat de Tweede Kamer en de Eerste Kamer in nieuwe samenstelling na de ontbinding in 1981 elk haar verantwoordelijkheid moet nemen over het totale pakket van grondwetsherzieningen. Ik heb dat te zamen met collega's uit de Kamer nog eens tot uitdrukking gebracht in motie op stuk nr. 17 (14213) die met een grote meerderheid is aangenomen over het voorstel-Feij om nu al tot splitsing overte gaan. Een van de overwegingen daarin was: 'overwegende dat voor de behandeling in tweede lezing de verschillende wetsontwerpen behorende tot de algehele grondwetsherziening in hun onderlinge samenhang dienen te worden gezien'. Bij de behandeling in de openbare commissievergadering -die heette toen nog zo -heb ik ten aanzien van het zogenaamde voorstel-Feij uitdrukkelijk geconstateerd, dat élke fractie, dus niet alleen de fractie van de Partij van de Arbeid, voor de zware verantwoordelijkheid staat, tot een afweging te komen van een totaal wetsontwerp tegen bezwaren op onderdelen daarvan. Die afweging wil ik, ook wat mijn fractie betreft, aan de nieuwe PvdA-fractie in de nieuwe Kamer overlaten. De PvdA-fractie zal dan bij de twee-de lezing moeten afwegen wat het betekent om tegen een wetsontwerp -in dit geval zijn dat provincies en gemeenten -te stemmen in relatie tot de overweging, of een deel van de totale grondwetsherziening daarmee in de mist verdwijnt. Die afweging moet dus de nieuwe fractie maken. Nimmer heeft mijn fractie bij enigerlei wetsontwerp, hoezeer wij ook bezwaren tegen onderdelen hebben gehad, gepreludeerd op het feit dat er toch een tweede lezing met een 2h meerderheid moet worden aangenomen. Wat kan een grote fractie, zoals die van de Partij van de Arbeid, wel niet bijdragen aan die verwerping? Zij heeft dus nooit gepreludeerd op die verwerping. Daardoor heeft zij ook nooit haar stemgedrag laten bepalen. Ik wil zeer duidelijk zeggen, dat wij dit ook nu niet doen. Wij moeten ervan uitgaan, dat wij onze verantwoordelijkheid als oude Kamer hebben en dat wij de nieuwe verantwoordelijkheden aan de nieuwe Kamer overlaten.

In die situatie ben ik vóór het compromis dat de heer De Kwaadsteniet heeft voorgesteld. Wij zullen de wetsontwerpen straks in de tweede lezing in totale samenhang bezien. Ik ben bereid, met de heer De Kwaadsteniet, in de vorm van een compromis mij te richten tot de Eerste Kamer met een nieuw amendement. D Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Mijnheer de Voorzitter! Ik geloof dat het alleen bij debatten over grondwetsherziening mogelijk is, dat zaken die nauwelijks enig politiek gewicht hebben tot zulke, niettemin boei-ende beschouwingen aanleiding geven. Ik heb met veel belangstelling geluisterd naar de betogen van mijn collega's. Daaraan heb ik zelf niet veel toe te voegen, omdat ik geloof, dat voor de bepaling op zich wie Voorzitter moet zijn van de verenigde vergadering de relatie tussen Eerste Kamer en Tweede Kamer van geen enkel belang is, ook niet wat het functioneren van de Voorzitters betreft. Ik wil wel eens weten wat de heer De Gaay Fortman sr. met zijn betoog over de Eerste Kamer als 'chambre de réflexion' heeft bedoeld. Daar tegenover wil ik de herinnering zetten aan wat het Eerstekamerlid wijlen de heer Van Riel wel eens over de Tweede Kamer heeft gezegd. Dat zou de 'volkskaemer' zijn. Moet hieruit de conclusie worden getrokken, dat de Voorzitter van de Eerste Kamer wel zijn eerste activiteiten richt op nadenken en dat de Voorzitter van de Twee-de Kamer dat niet doet?Die tegenstelling wat het voorzitterschap betreft, zeker wat het voorzitterschap betreft van de verenigde vergadering, bestaat geloof ik niet. In ieder geval is die oneigenlijk. Ik bedank de heer Patijn voor het feit, dat hij een zin uit mijn betoog van indertijd heeft willen herhalen en dat hij daarmee zijn instemming heeft betuigd. De enige reden dat ik ben meegegaan met het aanwijzen van de voorzitter van de Tweede Kamer tot voorzitter van de Verenigde Vergadering, was een reden van organisatorische aard. Ik weet dat mijn argument niet door de Regering is gedeeld. Mijn argument was dat de Tweede Kamer over een uitgebreider apparaat beschikt dat beter kan organiseren. Uit dien hoofde kwam het mij nuttig voor, de organisatie van de Verenigde Vergadering -die bij voorbeeld ook bij een inhuldiging van de nieuwe Koning van groot belang kan zijn -in handen van dat apparaat te leggen. Ik maak nog enige opmerkingen over de reden dat ik denk dat het voorzitterschap destijds aan de voorzitter van de Eerste Kamer is gegeven. Ik denk dat dit vanwege een zeer eenvoudig feit werd voorgesteld, namelijk dat de voorzitter van de Eerste Kamer door de Koning werd benoemd. Dat betekende in de praktijk dat terstond een voorzitter krachtens de Grondwet aanwezig was en dat deze voorzitter tot de organisatie kon overgaan, terwijl de functie van voorzitter van de Tweede Kamer pas werd bekleed nadat de keuze van de leden van de Tweede Kamer op een bepaald persoon was gevallen. Het interessante is dat in het systeem van de nieuwe Grondwet die zekerheid niet meer bestaat, omdat krachtens de nieuwe Grondwet ook de voorzitter van de Eerste Kamer zal worden benoemd uit de leden en door de leden zelf. Dat betekent dus dat er dan enige onzekerheid zal heersen. Ik neem aan dat die benoeming op dezelfde of vergelijkbare wijze zal gebeuren als bij de Tweede Kamer. Dat houdt in dat de Verenigde Vergadering in ieder geval na verkiezingen bijeenkomt zonder dat een voorzitter is aangewezen. Het hangt dan van het Reglement van Orde van de Verenigde Vergadering af -dat nu na vele jaren wellicht gemoderniseerd gaat worden -wie als vorige voorzitter zal functioneren. Ik vind dat op zich zelf niet een erg heldere situatie, maar het is in ieder geval een situatie die wat minder wisselend en variabel is dan in het amendement van de heer De Kwaadsteniet wordt voorgesteld. In dat amendement kan het voorkomen dat de ene keer iemand uit de Tweede Kamer tot voorzitter wordt gekozen en dat het de andere keer iemand uit de Eerste Kamer is. Dat heeft juist ten gevolge dat de organisatie en de verantwoordelijkheid voor de organisatie wisselt en dat helemaal niet zeker is welke griffie die Verenigde Vergadering moet gaan organiseren. Het is enigszins lood om oud ijzer -ik spreek in abstracto -maar mijn voorkeur gaat dan toch maar uit naar het oorspronkelijke voorstel van de Regering. Dat betekent dat de Grondwet een vaste voorzitter aanwijst. Die voorzitter wordt dan telkens wel weer gekozen door de Eerste Kamer -die voorzitter kan dus per jaar opnieuw worden gekozen of er kan een nieuwe voorzitter worden gekozen -maar dan is tenminste duidelijk dat de vorige

Tweede Kamer 18 maart 1981

Grondwet

4111

Kappeyne van de Coppello voorzitter van de Eerste Kamer de Verenigde Vergadering zal organiseren. Overigens denk ik dat het op zich zelf een weliswaar boeiend, maar niet altijd doelmatig schouwspel zal zijn dat iedere Verenigde Vergadering begint met het kiezen van een voorzitter. Vooral bij de inhuldiging lijkt mij dat een procedure die niet helemaal congruent is met de sfeer van de inhuldiging zelve. Ik hoop dat de indieners van het amendement ook dit bij hun overwegingen willen betrekken. Mijn vraag aan de indieners is ten slotte, of zij ook hun gedachten hebben laten gaan over de zittingsduur van de voorzitter. Wordt de voorzitter van de verenig-de vergadering in hun amendement gekozen voor die ene verenigde vergadering, voor één zittingsjaar of de gehele zitting? D Minister Wiegel: Mijnheer de Voorzitter! Mevrouw Kappeyne en de heer Patijn hebben in het begin van hun betogen relativerend gesproken over de grote betekenis van dit debat. De heer De Kwaadsteniet noemde het onderwerp dat wij thans behandelen, een van de boeiendste. Ik proefde in zijn woorden echter ook iets van een relativering. Ik kan mij de toonzetting van de betogen van de afgevaardigden voorstellen. Ik meen te mogen vaststellen dat de geachte afgevaardigden die het woord hebben gevoerd, namens hun fractie kunnen instemmen met wetsontwerp 16642, het belangrijkste van de twee onderhavige wetsontwerpen. De heer Patijn heeft een wijzigingsvoorstel op dit wetsontwerp ingediend. Ik vraag mij af of het verstandig is, dit aan te nemen, omdat ook hierdoor complicaties kunnen optreden. Het lijkt mij geen wezenlijke zaak. De discussie van vanmiddag heeft zich beperkt tot wetsontwerp 16640. De geachte afgevaardigden hebben allen gereleveerd waarom deze discussie thans wordt gehouden. De reden hiervoor is dat de Eerste Kamer het oorspronkelijke wetsontwerp 14222 heeft verworpen, omdat het voorzitterschap van de verenigde vergadering door aanvaarding van het amendement-De Kwaadsteniet was komen te berusten bij de voorzitter van de Twee-de Kamer. Toen de Regering zich voor dit feit geplaatst zag, stond zij voor de vraag wat zij moest doen. Een mogelijkheid was, de kwestie van het voorzitterschap van de verenigde vergadering niet meer in het overleg tussen Regering en Staten-Generaal te betrekken. Wij hebben echter voor de mogelijkheid gekozen, de oorspronkelijke tekst van de in wetsontwerp 14222 voorgestelde bepaling over het voorzitterschap nogmaals in te dienen. Hierbij is sprake van tweeërlei overweging, die ook blijkt uit de stukken. In de eerste plaats gaat het om handhaving van de bestaande toestand, waarin de voorzitter van de Eerste Kamer ook voorzitter van de verenigde vergadering is. De Regering heeft zich altijd op het standpunt gesteld dat dit in de lijn ligt van de door de Tweede Kamer aanvaarde motie-De Kwaadsteniet. Hij heeft vanmiddag zijn eigen licht wederom over zijn eigen motie laten schijnen. Ex cathedra heeft hij een interpretatie van zijn motie gegeven. Hierdoor ben ik voorzichtiger met de exegese die de Regering aan de motie had gegeven. Het spijt mij dat ik de geachte afgevaardigde toch enigszins moet weerspreken. Ik ben van mening dat de lijn die de Regering heeft gekozen, dichterbij de motie staat dan de lijn die hij zelf heeft gekozen. De geachte afgevaardigde de heer Patijn heeft meer dan andere geachte afgevaardigden ook de positie van de Eerste Kamer en de relatie van de Eerste Kamer tot deze Kamer in het geding gebracht. Anders gezegd stelde hij de vraag aan de orde, of de Eerste Kamer wel of niet een verkapt recht van amendement heeft en of door de handelwijze van de Eerste Kamer en later de handelwijze van de Regering tegemoet wordt gekomen aan -ik proefde dat uit zijn betoog -de neigingdiehierendaarnaarzijnindrukin de Eerste Kamer bestaat, de eigen bevoegdheden ietwat te overschrijden. Ik meen dat dit niet het geval is, omdat van een overschrijding van haar bevoegdheid door de Eerste Kamer gelet op de stemming van deze Kamer over het oorspronkelijke wetsvoorstel geen sprake is. De Eerste Kamer kan toch niet de bevoegdheid worden ontzegd, een wetsontwerp te verwerpen als zij zodanige bezwaren tegen onderdelen ervan heeft dat zij aanvaarding niet voor haar verantwoording meent te kunnen nemen. De praktijk wijst toch wel uit dat de Eerste Kamer bepaald terughoudend is in haar handelen of dit stuk en slechts bij hoge uitzondering aldus handelt. Een paar voorbeelden uit het verleden kunnen daarbij worden genoemd. De geachte afgevaardigde de heer Patijn sprak over de abortuswetgeving, maar ik zou een paar voorbeelden die meer passend zijn willen geven. Ik denk aan de archiefwet, de comptabiliteitswet, de kieswet Nederlandse ambtenaren in het buitenland, allemaal wetsvoorstellen waarvan de Eerste Kamer vond dat ze niet goed sloten en dat daarom tot verwerping moest worden gekomen. In dit soort situaties hebben we ook gezien, dat daarna de discussie tussen Regering en Tweede Kamer naar aanleiding "an de gedachtenwisseling in de Eerste Kamer en de uitkomst daarvan weer op gang kwam en dat ook met voorstellen werd gekomen die wel sloten. Ik zou er wel de algemene conclusie aan willen verbinden dat naar mijn overtuiging de Eerste Kamer met de gekozen handelwijze de eigen bevoegdheden zeker niet te buiten is gegaan. Ik ben de geachte afgevaardigde de heer Patijn overigens erkentelijk voor zijn vriendelijke woorden over mijn optreden in de interessante gedachtenwisseling tussen Tweede en Eerste Kamer. De geachte afgevaardigde de heer De Kwaadsteniet vroeg of de Regering zich voelt als varende tussen Scylla en Charybdis. Dat is eigenlijk wel het geval. Ik heb ook niet zo sterk de neiging mij in de hartelijke gedachtenwisseling die zich tussen beide Kamers afspeelt, al te zeer te begeven en ook al te zeer een eenduidige voorkeur voor het ene dan wel het andere standpunt uitte spreken. Vandaar ook dat ik in de eerdere gedachtenwisseling in deze Kamer het amendement niet zo vriendelijk tegemoet ben getreden. Ik heb tegengas gegeven. Vandaar verder dat ik in de Eerste Kamer juist de andere kant van de medaille heb laten zien en daar, zoals ik het eerder in deze Kamer heb gedaan, tot wijsheid heb opgeroepen. Nu is er een amendement ingediend door de leden De Kwaadsteniet, Patijn, Brinkhorst en Bakker. De handtekening van mevrouw Kappeyne staat er niet onder. Zij heeft in haar betoog ook laten merken, waarom dat niet het geval is. Dit amendement geeft inhoudelijk weer wat indertijd door de staatsconv missie is voorgesteld. Diegenen die wellicht van opvatting zijn dat de Tweede Kamer eerst had gedwaald -ik zeg dat niet maar er zijn er die dat vinden -zouden misschien nu kunnen zeggen: Beter ten halve gekeerd dan ten hele gedwaald. De heer De Kwaadsteniet noemde het amendement een tussenoplossing, de heer Patijn sprak over een compromis. Ik voel dat ook zo. Het amendement moet worden gezien als een handreiking voor de overzijde.

Tweede Kamer 18 maart 1981

Grondwet

4112

Niet moet worden uitgesloten, dat aan de overzijde de gedachte zou kunnen postvatten, dat als de verkiezing van de voorzitter van de verenigde vergadering aan de orde is, alle leden van de Tweede Kamer en bloc op de voorzitter van de Tweede Kamer stemmen en alle leden van de Eerste Kamer en bloc op de voorzitter van de Eerste Kamer. Dit behoeft natuurlijk niet het geval te zijn. Elk lid van de volksvertegenwoordiging kan volgens de constructie van het amendement zijn/haar stem uitbrengen op degene, die hij/zij het meest geschikt acht de verenigde vergadering voor te zitten. Het is best mogelijk dat noch de voorzitter van deze Kamer, noch die van de Eerste Kamer tot voorzitter van de verenigde vergadering wordt gekozen. Dat is een interessante ontwikkeling in ons staatsrecht. Het heeft wellicht de spanning van het nieuwe. Mevrouw Kappeyne sprak over de variabiliteit, die op deze wijze mogelijk wordt. Zij trekt de conclusie dat dit amendement toch maar niet moet worden aanvaard. Zij meent, dat zekerheid omtrent het antwoord op de vraag, wie voorzitter van de verenigde vergadering moet zijn moet bestaan. Zij heeft een aantal kritische en praktische kanttekeningen geplaatst bij uitvoering van het gewijzigde wetsvoorstel. Ik ben door haar betoog bevestigd in de wijsheid die ik meende opgebracht te hebben door te bevorderen, dat het oorspronkelijke wetsontwerp werd ingediend. Ik beschouw het amendement als minder vergaand dan het oorspronkelijke. Ik weet niet of iedereen er zo over denkt. Er wordt onzekerheid met charme en mogelijk negatieve kanten geschapen. Ik zet er een vraagteken bij, of aanvaarding van dit amendement opperste wijsheid is. Mocht de Kamer het amendement aanvaarden, dan zal ik wederom de last op mij nemen om het gewijzigde wetsontwerp aan de overzijde te verdedigen. Ik vraag mij af of de amendementen van de heer Patijn nodig zijn. Eerlijk gezegd, meen ik dat dit niet het geval is. Ik kan ook niet overzien waartoe aanvaarding ervan leidt. Dat geldt met name voor het amendement op wetsontwerp 16442. Ik vraag mij af of het verstandig is die amendementen te aanvaarden. D De heer Simons, regeringscommissaris voor de Grondwetsherziening: Mijnheer de Voorzitter! Ik wil nog iets zeggen over het interessante betoog van de geachte afgevaardigde de heer Patijn, dat ik met plezier heb beluisterd. Ik doel dan op de houding, die de nieuwe Kamers na de ontbinding zullen moeten innemen ten opzichte van het geheel van de grondwetsherziening. De heer Patijn heeft een wijs woord gesproken. Het geeft bovendien ons -wij zijn al zoveel jaren bezig met die grondwetsherziening -de gelegenheid te zeggen dat, wanneer belangrijke en uiteraard verantwoorde tegenstand tegen bepaalde onderdelen van de grondwetsherziening aan het licht is gekomen in deze Kamer of aan de overzijde van het Binnenhof, de nieuwe Kamers er geheel vrij tegenover zullen staan en zich bovendien rekenschap zullen geven van het geheel van de grondwetsherziening. Daarop aansluitend zou ik een beroep willen doen -het liefst op de heer Patijn maar anders op de Kamerom niet over te gaan tot handhaving, respectievelijk aanvaarding van de twee amendementen, die de geachte afgevaardigde de heer Patijn heeft ingediend. Aanvankelijk sprak hij over listiglijk, later over verstandig. Ik moet zeggen dat ik tegen het woord 'listiglijk' niet zoveel bezwaar heb, zolang het niet arglistiglijk is. Bovendien is het direct daarop aangeduid als verstandig. De opzet van de twee wetsontwerpen was de Kamer volkomen duidelijk. Wij wilden als het ware het gedeelte, waartegen bij beide Kamers geen bezwaar bestond, in veilige haven brengen. Wij hebben het daarom opgenomen in een apart wetsontwerp. Dit heeft zekere gevolgen gehad voor artikel III of IV. De opzet om het belangrijke deel van de grondwetsherziening, dat in wetsontwerp 16642 is opgenomen, in veilige haven te brengen, zou eigenlijk worden getorpedeerd door deze twee amendementen. Ik doe daarom nogmaals een ernstig beroep op de geachte afgevaardigde de heer Patijn om deze amendementen in te trekken en, indien hij dit niet doet, op de Kamer om niet tot aanvaarding van deze amendementen overte gaan. D De heer De Kwaadsteniet (CDA): Mijnheer de Voorzitter! Ik ben blij dat de Minister nog eens wil nadenken over de betekenis van de motie-De Kwaadsteniet. Herlezing zij aanbevolen. Wat de herstemming betreft, verheugt het mij dat de heer Patijn een en ander zeer krachtdadig heeft onderstreept. Ik herhaal -zoals ik in eerste in-stantie al heb onderstreept -dat het een uitermate belangrijke zaak is, dat wij op deze wijze tegenover de behandeling van de grondwetsherziening blijven staan, want hetgeen in gezamenlijke arbeid door regering en parlement naar voren is gebracht in de loop van vele jaren eist een zeer zorgvuldige behandeling. Ten aanzien van de vraag of de Tweede Kamer, nu zij een andere benaderingswijze kiest, niet de indruk wekt dat zij in eerste instantie gefaald zou hebben, merk ik op dat dit geen juiste benadering is. Ik heb uitvoerig uiteengezet waarom het mij niet zo wijs lijkt, op dit punt zodanig bezig te zijn dat wij proberen dat vorige amendement toch koste wat kost door te zetten. Ik verwijs naar wat ik in eerste instantie heb gezegd. De eerste keer was een en ander gebaseerd op het feit dat het goed zou zijn in de Grondwet de grotere betekenis van de Tweede Kamer tot uitdrukking te brengen. Daarop sloot dat amendement aan. Nu is de argumentatie dat het volstrekt in de systematiek past dat, wanneer elke Kamer afzonderlijk haar Voorzitter kiest, de Verenig-de Vergadering dat ook doet. Uiteraard kan je dan nadenken over organisatorische regelgeving van die zaak. Mevrouw Kappeyne heeft daarop gewezen. Ik til daaraan niet zo zwaar en kies wat dat betreft een andere benadering. Er zijn stellig in het kader van het reglement van orde goede regelingen te treffen, terwijl goed overleg mogelijk is in het kader van de Verenigde Vergadering. Dat de Tweede Kamer de Eerste Kamer in Verenigde Vergadering zou overstemmen door zonder meer de Voorzitter van de Tweede Kamer te kiezen, vind ik geen elegante gedachte, ook al heb ik die gedachte ook in de pers aangetroffen. Ik meen dat, als de Verenigde Vergadering uit haar midden een Voorzitter kiest, allerlei overwegingen aan de or-de komen. Het lijkt mij niet juist, juist hierop de nadruk te leggen. Ik weet niet, of dit amendement de opperste wijsheid vormt. Die vraag komt aan de orde bij al het werk van Regering en parlement. Wij proberen met elkaar een zo goed mogelijke regeling te vinden. D De heer Patijn (PvdA): Mijnheer de Voorzitter! Ik dank de bewindsman en de regeringscommissaris voor hun betogen. Ik heb een zeer genuanceerd betoog van de Minister gehoord en ik hoop dat hij dergelijke betogen ook in een andere functie in de komende anderhalve maand zal houden; dan volgen er leuke maanden.

Tweede Kamer 18 maart 1981

Grondwet

4113

Patijn Ik laat mij niet het genoegen ontgaan om wellicht voor het laatst, vóór wij de grondwetswijziging afsluiten -ik denk niet dat er nog vóór 26 mei een onderwijsartikel zal worden behandeld -de degens te kruisen met minister en regeringscommissaris. Ik heb dat steeds met veel plezier gedaan. Het gaat naar mijn mening thans om de vraag, of wij een systematiek in de Grondwet volgen. Dat is inderdaad het geval. Wie kiest de voorzitters? De Eerste Kamer en de Tweede Kamer kiezen hun eigen voorzitters. De systematiek werd in het verleden doorbroken doordat de verenigde vergadering een voorzitter kreeg opgelegd, die door 75 leden van de 225 werd aangewezen. Ik heb al gezegd, dat wij wat dit betreft wat te gretig zijn geweest door in eerste instantie dit te wijzigen en de voorzitter van de Tweede Kamer te noemen als voorzitter van de verenigde vergadering. De heer De Kwaadsteniet en ik hebben nu de koppen bij elkaar gestoken en volgen nu de systematiek van de Grondwet: iedere parlementaire vergadering kiest haar eigen voorzitter. De Minister vindt dat moeilijk, met het oog op de overkant. Hij denkt aan De Gaay Fortman, senior en junior, en aan Feij, die zullen roepen dat het weer niet elegant is en dat er spijkers op laag water worden gezocht. De Minister vreest dat zijn grondwetswijziging de mist irgaat. Hij is niet alleen ten opzichte van de Tweede Kamer maar ook ten opzichte van de Eerste Kamer verantwoordelijk. Ik vind, dat hij die zorgen best mag hebben maar dat de Tweede Kamer haar eigen verantwoordelijkheid heeft en dus amendementen kan voorstellen. Mevrouw Kappeyne heeft gevraagd, hoe het is gesteld met de termijn, die voor de voorzitter moet gelden. Mijnheer de Voorzitter! Die termijn wordt ook niet voor de voorzitters van Twee-de en Eerste Kamervermeid in de Grondwet; daarvoor hebben wij onze eigen regelingen en reglementen. Welnu, die termijn kan dus ook worden geregeld in het reglement van or-de voor de verenigde vergadering, dat nog dateert van 1880. Het is een mooie gelegenheid om bij het honderdjarig jubileum daarvan een prachtige bepaling op te nemen voor de verkiezing van de voorzitter. Men kan dan een weiverdiend eeuwfeest vieren. Over mijn amendementen heeft de regeringscommissaris gezegd, dat zij het wetsontwerp torpederen. Toch komen wij niet terug op het oorspronkelijke voorstel van de Regering. Nu er sprake is van een afzonderlijk wetsontwerp denk ik dat, als mijn amendementen er niet zouden zijn, de Eerste Kamer haar schouders zou ophalen en zou stellen: de Tweede Kamer heeft ons geen gelijk gegeven en begint weer met wat nieuws; welnu dat torpederen wij waardoor automatisch de oude tekst van artikel 118, tweede alinea van de Grondwet wordt hersteld. Daarin wordt gesteld, dat de voorzitter van de Eerste Kamer de leiding van de verenigde vergadering heeft. Ik heb door mijn amendementen duidelijk willen maken, dat ook de Eerste Kamer er nu maar over moet nadenken wat zij wil. Zij moet nadenken of zij het verwerpen van het brede wetsvoorstel 16442, in dit geval tegenover een tot een compromis bereid zijnde Tweede Kamer, op haar geweten wil hebben. De technische strekking is heel simpel. Als de Eerste Kamer het amendement-De Kwaadsteniet niet wil aanvaarden en dus wetsontwerp 16640 verwerpt, wordt dank zij mijn amendementen artikel 118 tweede alinea niet hersteld, maar verdwijnt de benoeming van de voorzitter van de verenig-de vergadering uit de Grondwet. Het reglement van de verenigde vergadering zal dan daarin moeten voorzien. Wat betreft de provinciale staten en de gemeenteraden hadden wij er ook helemaal geen bezwaartegen, dat de voorzitter van de provinciale staten respectievelijk de gemeenteraad in de Grondwet niet wordt genoemd. Anderen dachten er anders over, maar ik vind dat daarin best kan worden voorzien in een reglement. Vandaar, dat ik mijn amendement vooralsnog handhaaf. De heer De Kwaadsteniet (CDA): Mijnheer de Voorzitter! Ik wil twee korte vragen stellen: Naar de elegantie hier-van ten opzichte van de Eerste Kamer en vervolgens naar de niet zo fraaie situatie, dat in de Grondwet wel wordt gesproken over de twee Voorzitters van de afzonderlijke Kamers, maar niet over de voorzitter van de verenigde vergadering.

De heer Patijn (PvdA): Mijnheer de Voorzitter! Ik heb in het voorlopig verslag een vraag gesteld en daarbij vijf mogelijkheden uiteengezet. De Regering heeft duidelijk geantwoord, dat zij het niet wenselijk vindt dat de aanwijzing van de voorzitter van de verenigde vergadering in het reglement van die vergadering plaatsvindt, zonder grondwettelijke basis. Zij heeft echter niet uitgesproken dat het niet kan. Natuurlijk kan het! In het geval van verwerping van wetsontwerp 16642 in verband met het amendement-De Kwaadsteniet kies ik voor mogelijkheid nr. 5, namelijk dat dan maar in het reglement moet worden bepaald wie de voorzitter zal zijn. D Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Mijnheer de Voorzitter! Ik wil nog iets zeggen over de amendementen van de heer Patijn. Ik weet niet of hij nog een termijn krijgt om te antwoorden; anders kan hij misschien bij interruptie nog iets zeggen. De Voorzitter: Ik heb opnieuw laten enquêteren hoeveel tijd er heen zou gaan met de tweede termijn. De opgave was vijf minuten in totaal. Wij zijn nu al weer over de tien minuten heen. Op die manier wordt begroten moeilijk. Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Ik heb voor mijzelf één minuut opgegeven. Ik hoop daaraan ook genoeg te hebben. Ik sprak echter wat langzamer om de aandacht van de heer Patijn te trekken. Mijn vraag is van technische aard. Ik heb begrepen dat de heer Patijn beide amendementen voorstelt met liet oog op het stemgedrag van de Eerste Kamer. Ik vraag mij echter af in hoeverre zijn amendementen kunnen leiden tot een consistent stemgedrag in de Tweede Kamer. Als men een uitspraak doet over artikel 3.1.12a van wetsontwerp 16640 en bij voorbeeld het amendement van de heer De Kwaadsteniet verwerpt, zie ik niet hoe daarna het amendement-Patijn om artikel III te doen vervallen zou kunnen worden aangenomen. Ik geloof dat er dan strijd is. Als men detekst van artikel 3.12.1a handhaaft, zal er ook een artikel III moeten zijn, om artikel 118 tweede lid van de Grondwet, waarin hetzelfde wordt geregeld, te doen vervallen. Hetzelfde geldt voor wetsontwerp 16442. De heer Patijn wil daarin het hele artikel 118 laten vervallen. Als dat amendement zou moeten worden aangenomen, hoe is dat dan te rijmen met het stemgedrag bij het vorige wetsontwerp, 18640, zoals ik dat zojuist uiteenzette? Dat kan bovendien nog afhankelijk zijn van de volgorde waarin de wetsontwerpen worden behandeld. Ik weet niet hoe de Eerste Kamer dat zal doen. De heer Patijn (PvdA): Ik ben ervan uitgegaan dat deze amendementen alleen zin hebben, als het amendement-De Kwaadsteniet wordt aangenomen.

Tweede Kamer 18 maart 1981

Grondwet

4114

Kappeyne van de Coppello In die context heb ik de amendementen ingediend. Als het amendement-De Kwaadsteniet wordt aangenomen, zal ik deze amendementen ook intrekken. Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Dank u voor deze verduidelijking. D Minister Wiegel: De heer De Kwaadsteniet is teruggekomen op zijn opmerkingen in eerste termijn, die ook door de geachte afgevaardigde de heer Patijn zijn gemaakt met betrekking tot de onderlinge samenhang tussen de verschillende wetsontwerpen. Daarbij kwam ook de beoordeling straks in tweede lezing door beide Kamers aan de orde. De regeringscommissaris heeft zijn erkentelijkheid uitgesproken voor de opstelling die sprak uit de woorden, zoals de beide geachte afgevaardigden deze hebben uitgesproken. Ik wil gaarne ook in mijn tweede termijn die erkentelijkheid uitspreken. Beide geachte afgevaardigden hebben gewezen op de systematiek, die zij door hun amendementen thans naar hun oordeel duidelijker in de voorstellen tot uitdrukking brengen. Wanneer hun amendement wordt aanvaard, zal ook voor de verenigde vergadering gaan gelden wat voor de Eerste en Tweede Kamer volgens de nieuwe Grondwet zou gaan gelden, namelijk dat deze kamers zelf hun eigen voorzitter kiezen. Ik heb in eerste termijn al gezegd, hoe ik mij tegenover het amendement opstel. Mocht het amendement worden aanvaard, dan ben ik bereid het gewijzigde voorstel in de Eerste Kamer te verdedigen. Ik handhaaf echter ook mijn stelling dat het verstandiger is en ook meer zekerheden schept, als het door de Regering ingediende wetsontwerp door deze Kamer wordt aanvaard. Ten slotte maak ik een opmerking over de amendementen van de heer Patijn. Uit zijn betoog in tweede termijn b'eek mij dat hij de Eerste Kamer het pistool op de borst wil zetten. In feite zegt hij tegen de Eerste Kamer: U neemt straks de verantwoordelijkheid voor de verwerping van dat 'grote' wetsontwerp, als u op dat punt, waartegen u bezwaren heeft, niet door de pomp gaat. Ik weet niet of deze opstelling ertoe zou bijdragen, dat de Eerste Kamer zich op de juiste wijze behandeld voelt. De heer De Kwaadsteniet heeft hier ook het woord 'elegantie' ten tonele gevoerd. Ik zou het om verschillende reden zeer toejuichen als de amendementen door de geachte afgevaardig-de de heer Patijn zouden worden ;ngetrokken. Als hij daarvoor niets zou voelen, zou ik het zeer op prijs stellen, ais de amendementen zouden worden verworpen. De heer Patijn (PvdA): Ik laat de betogen van de Minister en van mijn collega's nog eens op mij inwerken. Ik ben uiteraard ook bereid tot een compromis. Daarom heb ik ook het amendement-De Kwaadsteniet ondertekend. In die bereidheid en ook omdat ik niet wil dat de Eerste Kamer zozeer het pistool op de borst krijgt, ben ik bereid, beide amendementen in te trekken. Ik zal mijn fractie adviseren, voor het amendement-De Kwaadsteniet te stemmen.

Minister Wiegel: Ik ben de geachte afgevaardigde zeer erkentelijk voor zijn woorden. De Voorzitter: Aangezien de amendementen-Patijn (16640, nr. 7 en 16642, nr. 4) zijn ingetrokken, maken zij geen onderwerp van beraadslaging meer uit.

De algemene beraadslaging wordt gesloten. De Voorzitter: Ik stel voor, de in verband met de wetsontwerpen noodzakelijke stemmingen dinsdag aanstaan-de te houden. Daartoe wordt besloten. De vergadering wordt van 18.35 uur tot 20.15 uur geschorst. Voorzitter: Poppe Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van het wetsontwerp Regelen ten aanzien van de beleidsvoor bereiding, beleidsbepaling, uitvoering en bekostiging van voorzieningen op terreinen van specifiek welzijn (Kaderwet specifiek welzijn) (14493) en van: de motie-Meijer c.s. over versterking van de algemene functie van de Kaderwet specifiek welzijn (14493, nr. 50); de motie-Van Kemenade en Meijer over verdere uitwerking van de vereveningssystematiek (14493, nr. 51); de motie-Van Kemenade en Meijer over de reikwijdte van de Kaderwet specifiek welzijn (14493, nr. 52); de motie-Beinema en G. M. P. Cornelissen over uitbreiding en versterking van de algemene functie van de Kaderwet specifiek welzijn (14493, nr. 53). De algemene beraadslaging wordt hervat.

Minister Gardeniers-Berendsen: Mijnheer de Voorzitter! Allereerst wil ik mijn waardering en erkentelijkheid uitspreken voor de wijze waarop verschillende sprekers op dit wetsontwerp zijn ingegaan. Tussen indiening en invoering van de Kaderwet is dit debat een hoogtepunt en een draaipunt. Ik wil dit met enkele algemene opmerkingen markeren, alvorens meer specifiek in te gaan op hetgeen te berde is gebracht door de verschillende sprekers. Het verhaal begint steeds weer met de knelpuntennota en de daaraan voorafgaande motie-Andriessen. Eigenlijk is dat niet het begin, want de knelpuntennota tekende het totaal van het welzijnsbeleid in een charmante chaos, zoals mijn voorganger dit karakteriseerde in een van zijn ironische ogenblikken. Welzijnsvoorzieningen zijn onvoldoende op elkaar en op de behoefte van de bevolking afgestemd. Concurrentie, overlapping en verkokering werken chaotiserend. Ordening is nodig, maar niet opnieuw beginnen en ook niet: weg ermee! De knelpuntennota is niet het begin van het latere modieuze roepen dat het allemaal nergens op slaat en dat wij ons geld wel beter kunnen gebruiken. Het verhaal van Achterhuis begint niet met de knelpuntennota. De chaos, zo zei Van Doorn, was ook charmant. Dan drukte hij het nog zacht uit. Charme vereist geen amputatie, maar zorgvuldigheid en voorzichtigheid. Charme wacht op een veroveraar die zijn uithoudingsvermogen beloond ziet met een overwinning en niet om een versierder die zijn zaakjes denkt te kunnen regelen in een handomdraai. Mensen organiseerden hun welzijnsvoorzieningen voor zichzelf en voor hun medemensen. Daarmee begint het verhaal. In de vorige eeuw al, begon de geschiedenis van de welzijnsvoorziening met particulier initiatief. In de tweede helft van deze eeuw gaan de overheden zich daar steeds in-tensiever mee bemoeien. Dan komt er vitaal, enthousiast en noodzakelijk welzijnsbeleid van de grond. Het is een tijd van onstuimige groei. Daarna kwam de knelpuntennota zeggen dat de tijd was aangebroken voor ordening en beheersing. Er moest een kaderwet komen. Ordening en beheersing worden vooral buiten de Kamer afgeschilderd als verkilling en beknotting. Het is echter veeleer volwassen worden. De groeistuipen van de puberteit zijn voorbij. Het welzijn moet een volwassen leven gaan leiden, geordend en beheerst door de beginse-

Tweede Kamer 18 maart 1981

Grondwet Kaderwet specifiek welzijn

4115

Gardeniers-Berendsen len die in de kaderwet zijn neergelegd, namelijk harmonisatie, decentralisatie, democratisering en planning, in onderling evenwicht. Waarom gaat het zo langzaam en aarzelend? Veel kritische opmerkingen komen op die vraag neer. Nu wij de parlementaire behandeling in deze Kamer gaan afsluiten, wil ik nog één keer in het kort mijn overtuiging op dit punt uitspreken. Harmonisatie is een proces van lange adem. Nog niemand heeft zelfs maar geprobeerd om een kortere weg aan te wijzen. Harmonisatie gaat in feite niet over teksten, maar over beleidsvelden, instellingen, mensen en werk. Het is ordening brengen in een totaliteit die misschien chaotisch aandoet, maar waarvan de onderdelen vaak heel bewust en zeer planmatig zo en niet anders zijn opgebouwd. Daarom kost harmonisatie tijd. Daarom ook mag niet gesuggereerd worden dat het tijdverlies is. In de schriftelijke fase van de parlementaire behandeling is tegelijkertijd vooruitgang geboekt. De harmonisatie met de WVG koppelde niet alleen deze twee wetten, maar bracht bovendien een nieuw element in de kaderwet, namelijk de categorie van wetten onder het bereik van de kaderwet. In memorie en nadere memorie van antwoord is dat helder uiteengezet. Zo'n nieuw element geeft nieuwe mogelijkheden voor de harmonisatiearbeid die ons in de komende jaren nog wacht. Aan het begin heeft dit kabinet op dit punt twee afspraken gemaakt, welke zijn uitgevoerd, namelijk de afstemming van kaderwet en WVG en het nemen van een beslissing over de vraag welk deel van de volwasseneneducatie onder de kaderwet kan worden gebracht. Gedurende de rit zijn verdere afspraken gemaakt: de wet op het basisonderwijs, op de onderwijsverzorging, de wet op het speciaal onderwijs, op het hoger beroepsonderwijs en de kaderwet worden op elkaar afgestemd. Is dit nu uitsluitend een procedureafspraak? Natuurlijk niet! Alsof wij niet aangetoond hebben dat een goede afspraak tot resultaten leidt! Eén conclusie is mogelijk: harmonisatie is geen punt maar een proces. Dat proces stagneert bij onzekerheid over de kaderwet. Daarom is deze behandeling van vitaal belang. Dan komt het punt decentralisatie. Ook daarover wil ik thans een algemene opmerking maken. Ik zal er later dieper op ingaan. Op dit punt wordt wel gesuggereerd dat het sneller en beter kan en dat er zo weinig gebeurt.

Maar wat is er nu gebeurd? Leek bij het indienen van de ontwerp-kaderwet door mijn voorganger CRM vrijwel alleen te staan met zijn streven naar decentralisatie, dat ook voor decentralisatie dodelijke isolement is in deze kabinetsperiode doorbroken. Niet enkel in verklaringen, echt in actueel beleid en wetgeving is decentralisatie aan de orde gekomen in de stadsvernieuwing en de volkshuisvesting. De Minister van Binnenlandse Zaken heeft de coördinatie op zich genomen van een programmatisch opgezet decentralisatiebeleid voor het gehele kabinet. Decentralisatie is een proces van diep ingrijpende beleidswijzigingen. Wie dat snel wil, loopt het risico minder decentralisatie en meer mislukkingen te veroorzaken. Decentralisatie is het overdragen van bevoegdheden, middelen en instrumenten aan lagere overheden. Bestaande en vaak gewaardeerde banden, rechtsverhoudingen, vertrouwensrelaties worden verbroken. Nieuwe relaties moeten worden opgebouwd. Ik verbaas mij er zeker niet over, dat menig betrokkene in zo'n proces zich wel eens onzeker voelt, aarzelt, terugdeinst; het betekent nogal wat, als een instelling die jarenlang in Rijswijk kwam praten over haar werk en haar bestaan op zekere dag naar het gemeentehuis wordt verwezen. Het is goed, maar het behoeft nog niet altijd gemakkelijkte zijn. De weg daarheen wordt thans bewandeld o.m. in de bestuurlijke experimenten van ontwikkelingsprojecten, in de uitwerking van de rijksbijdrageregelingen. Dit moet zonder onzekerheid kunnen voortgaan. Daarom is deze dag zo belangrijk; ik zeg het opnieuw. De derde poot van de kaderwet is de planning. Wij zijn het aan het leren. Bevolkingsgroepen leren het, bestuurders, ambtenaren en werkers. Het is naar mijn mening te vroeg om te klagen over al dat papier. Wij hebben toch ook niet geklaagd toen het krijt er kwam toen wij leerden rekenen? Wij weten er te weinig van om te kunnen zeggen: zo moet het. Maar wij weten er te veel van om nog te kunnen zeggen: doe maar raak. Plannen is in de grond van de zaak gewoon beleid maken, systematisch kiezen. Dat leerproces moet doorgaan en het is dan ook goed, dat wij thans zekerheid scheppen met de kaderwet. Het vierde belangrijke element in de kaderwet is de democratisering; daar gaat het natuurlijk om, het beleid zo dicht mogelijk bij de mensen, overzichtelijk en daarom te beïnvloeden.

De kaderwet is daarvoor in mijn visie een noodzakelijke voorwaarde, niet minder maar ook niet meer. De kaderwet zelf maakt geen democratisch beleid, maar zij maakt het mogelijk. Democratisering van het functioneren van de instellingen bespreken wij dezer dagen bij een andere gelegenheid, maar omdat zij in dit wetsontwerp stevig is verankerd, wil ik er ook in dit verband een opmerking over maken. Het gaat mij daarbij niet om een modeverschijnsel maar om het bepalen van het welzijnswerk bij zijn oorspronkelijke bron, het particulier initiatief van de mensen die het aangaat. Geen betutteling van bestuurders of besturen, geen conservering van het bestaande omdat het bestaat, maar het centraal stellen van de mensen om wie het gaat. Dat leidde mij bij de bepaling van het zogenaamde particulierinitiatiefartikel en van het democratiseringsartikel. Die twee artikelen, die twee beleidslijnen erachter, hangen nauw samen. Er is in en buiten deze Kamer wel gesuggereerd dat met het maken van een particulierinitiatiefartikel de CDA-Minister enkel een partijpolitiek stokpaardje van stal haalde. In de nadere memorie van antwoord heb ik al uiteengezet dat mijn bedoeling geheel anders is. Mijn visie op de overheid is, dat zij niet zoveel mogelijk doch dat zij niet meer moet doen dan nodig is. Dit is in onze verzorgingsstaat heel veel. Het is geen partijpolitiek stokpaardje enige zorg te hebben over de democratische beheersbaarheid van de moderne verzorgingsstaat. Die zorg wordt links en rechts gedeeld. In dat licht is het niet zo vreemd aan te sluiten bij een traditionele grondtrek van het welzijnsbeleid, namelijk uitvoering door particulier initiatief en daarvoor voorkeur te hebben, niet minder en niet meer. Ik zeg en schrijf nergens, dat een overheidsinstantie geen werk mag uitvoeren. Integendeel! Zo nodig móet dat zelfs! Noch de democratische beheersing noch de kwaliteit van het werk is ermee gediend, als zo veel mogelijk uitvoering in overheidshanden terechtkomt. Natuurlijk vindt onze democratie haar brandpunt in de gekozen organen en hun beslissingen. Wil dat echter functioneren, dan mogen die niet overladen en verstopt worden door de talloze, ook belangrijke details van de uitvoering. Gekozenen nemen in de opzet van de wet de beleidsbeslissingen. Ik noem in dit verband plan en programma. Verder toont de nadrukkelijke koppeling tussen mijn voorkeur voor het

Tweede Kamer 18 maart 1981

Kaderwet specifiek welzijn

4116

Gardeniers-Berendsen particulier initiatief en het democratisch functioneren aan, dat het niet gaat en niet kan gaan om conservering van bestaande verhoudingen, ook als die misschien star en fossiel geworden zijn. Ingevolge het democratiseringsartikel móet het particulier initiatief bewijzen, dat het particulier is. Over de vraag, of men daarover nu optimistisch dan wel pessimistisch is, behoeven wij het niet eens te worden. Het lijkt mij, dat wij het eens kunnen worden over de zaak zelf, zoals ik die voorstel. Als particulier initiatief betekent, dat werk ligt in de handen van de mensen die het aangaat -dit betreft het democratiseringsartikel -verdient dat de voorkeur. Ik doel dus op het particulierinitiatiefartikel. Vanzelf sprekend kom ik hierop terug, als ik inga op de opmerkingen van de verschillende sprekers. Thans is echter het moment van beslissen aangebroken. De volgende vier elementen moeten worden afgewogen: democratisering, planning, harmonisatie en decentralisatie. Het gaat om het bepalen van hun onderlinge gewichten, steeds weer, in een eenduidig besluit over elk artikel. Daarom wil ik deze hoofdpunten thans vooraf in hun samenhang nog eens aan de orde stellen. Daarover kunnen wij naar mijn mening in deze dagen overeenstemming bereiken. Op al deze hoofdpunten zijn het welzijnswerk, de gemeenten, de provincies en het Rijk bezig zich in te stellen om te zijner tijd de Kaderwet goed te laten werken. Al deze vernieuwingsprocessen zouden echter stagneren en in verwarring ontaarden, als de onzekerheid voortduurde over de vraag hoe die Kaderwet eruit kwam te zien. Er is jarenlang gediscussieerd. Die discussie gaat nu uitmonden in beslissingen. Wij zijn jarenlang aan het oefenen. Daarmee gaan wij ook door. Daarvoor is nodig, dat wij het richtpunt nu vaststellen. Ik stel vast, dat bij alle vragen en twistpunten in deze Kamer toch ook een brede overeenstemming is gebleken over enkele hoofdpunten. Een daarvan is namelijk, dat de kaderwet er moet komen, niet ooit, maar nu. Harmonisatie, decentralisatie, planning en democratisering zijn alle vier nodig in een onderling overwicht. Wij nemen in gemeen overleg met de Staten-Generaal beslissingen. Daarin praten wij ook verschillen uit. Het is goed daarbij te bedenken, dat wij het in ieder geval eens zijn over deze hoofdzaken.

Natuurlijk is er nog veel verschil van mening, ook op hoofdpunten. De verschillende waarderingen van het wetsontwerp en de beelden die daarbij gebruikt zijn, zijn opgevallen en verlopen van de ' slak waarmee wij de aansluiting hebben verloren' tot een 'goe-de wetgeving die ons niet verbijstert als een donderslag bij heldere hemel' en van een 'klepperende gebedsmolen' tot de 'eerste wettelijke onderbouwing van het welzijn'. Ik realiseer mij heel goed, dat een wetsontwerp dat als een kader is bedoeld, waarbinnen het proces van decentralisatie en harmonisatie nog moet worden ingevuld, veel vragen oproept en een grote claim legt op toekomstig politiek handelen. Bovendien vraagt dat moed om samen doorte gaan. Dat is een uitdaging. Sommigen zijn daarbij sceptischer dan anderen. Op één ding wil ik echter de nadruk leggen: alleen op deze wijze is het mogelijk. Een ingrijpende verandering -ik durf te zeggen: omwenteling -die wij beogen, kan alleen via een stapsgewijze en procesmatige benadering worden gerealiseerd. Een andere benadering wordt al heel gauw een onbeheerst avontuur. De idee van één alles omvattende ingreep gaat voorbij aan de werkelijkheid. Toch klinkt die gedachte nog sterk door in de betogen van sommige afgevaardigden. Ik stel het op prijs, dat de heer Meijer heeft erkend, dat het oorspronkelijk wetsontwerp te veel een wet voor CRM-voorzieningen is geweest. Vier jaar geleden was dat echter al een heel grote stap. De aansluiting op andere terreinen betrof een zorgvuldig te nemen volgende stap. Ik stel het op prijs, dat meer sprekers zich waarderend hebben uitgelaten over het loslaten van een aantal stuurelementen. Dat was echter pas mogelijk op het moment dat de decentralisatie aansloeg. Ik stel het op prijs, dat de heer Beinema de bijdragen heeft opgesomd die dit kabinet aan het decentralisatie" en harmonisatieproces heeft geleverd. Die konden echter niet worden gegeven zonder de voorbereidende stappen van anderen. Ik ben er erkentelijk voor dat mevrouw Bischoff van Heemskerck het aan de inzet van de coördinerend minister voor het welzijnsbeleid toeschrijft dat thans de behandeling van de kaderwet kan worden voltooid. De memories van antwoord zijn goed leesbare stukken gebleven, is de waardering van de heer Verbrugh. Ik hoor dat natuurlijk graag, maar mijn medewerkers horen het zeker zo graag.

Naar mijn mening verdienen zij die lof ook. Ook de bijzondere inzet van deze Kamer heeft ertoe geleid dat -zoals mevrouw Cornelissen zei -het belang of de noodzakelijkheid van het welzijnsbeleid in onze samenleving nu wordt erkend. Er is de nodige kritiek geleverd, maar op zich zelf is dat geen drama, zei de heer Wolff. Het meest opvallend vond ik evenwel de positieve opstelling van alle zijden in deze Kamer tegenover het wetsontwerp als zodanig. Daarover thans beslissingen nemen -ik zeg het nog eens met de woorden waarmee de heer Beinema zijn weidoordachte beschouwingen afslootschept een vertrekpunt, geen eindpunt. Van hieruit moeten alle betrokkenen weer verder. Inderdaad, de heer Beinema heeft het terecht gesignaleerd; veel vragen naar de reikwijdte van decentralisatie en harmonisatie zijn vragen naar het eindpunt. Die vragen kunnen wél worden gesteld, maar niet beantwoord bij het vaststellen van het vertrekpunt. Het is een politiek beslispunt dat wij nodig hebben om het proces van decentralisatie en harmonisatie aan te pakken en te voltooien. Wij gaan in tweede termijn nog puntsgewijze langs de ingediende amendementen, maar ik zeg nu reeds dat ik op sommige amendementen -soms afwijzende -kritiek zal laten horen. Voordat dit aan de orde komt, dank ik de indieners voor de inzet en de creativiteit waarmee zij door het hele ontwerp heen gekropen zijn bij het opstellen van alle amendementen. In dat verband past zeker een woord van bewondering voor de denkkracht en de politieke inzet van velen. In het bijzonder denk ik daarbij aan de PvdA-fractie, want die heeft ons allen verrast met een compleet wetsontwerp inzake de volwasseneneducatie. Ik kom tot het betoog van mevrouw Kappeyne van de Coppello. Het was een uitermate boeiend betoog, waarvoor ik haar uiteraard erkentelijk ben. Zij herinnerde ons aan de discussie over de Knelpuntennota en de beginselen en uitgangspunten die daar aan de orde zijn gesteld. Mevrouw Kappeyne van de Coppello en ik kunnen het er wel over eens zijn dat verschillende van deze beginselen en uitgangspunten in het nadere ontwerp beter zijn terug te vinden dan in de aanvankelijke opzet van 1977. Ik refereer hierbij aan hetgeen zij heeft opgemerkt over het harmonisatiestreven en aan de waardering die zij uitsprak voor de tot stand gebrachte koppeling -zij het op vrij lange termijn -met de wet voorzieningen gezondheidszorg en de kaderwet specifiek welzijn.

Tweede Kamer 18 maart 1981

Kaderwet specifiek welzijn

4117

Gardeniers-Berendsen Zij herinnerde in dezen aan het voorgenomen onderzoek naar de vraag of delen van de onderwijswetgeving zich voor harmonisatie lenen. Het is tot nu toe inderdaad geen allesomvattende harmonisatie, maar ook mevrouw Kappeyne van de Coppello bespeurde terecht vooruitgang. Met haar ben ik van oordeel dat basisfuncties noch basisvoorzieningen in deze wet hun aparte regeling vinden, maar dat daarvoor -indien nodig -wetgeving is of komen zal die in uitgangspunten met deze wet gelijkenis vertoont, zoals het geval kan zijn bij de systematische beleidsbepaling, waardoor afstemming impliciet wordt. Mevrouw Kappeyne van de Coppello heeft opnieuw een interessante beschouwing gegeven over de verschillende soorten voorzieningen. De belangrijkste soorten die zij onderscheidt, zijn de basisvoorzieningen, de zogenaamde autonome voorzieningen en de categoriale voorzieningen. Ik zei zojuist al iets over de basisvoorzieningen. Bij autonome voorzieningen gaat het om voorzieningen ten aanzien waarvan op het betrokken bestuursniveau wordt beslist of zij er komen of niet. Dit onderscheid is op zich zelf als uitgangspunt vrij helder, maar ik breng toch naar beide kanten nuanceringen aan. In de eerste plaats kent de kaderwet voorzieningen die mevrouw Kappeyne van de Coppello 'autonoom' noemt. Dat is een aantal instrumenten waarmee de hogere overheid toch een zekere invloed op die voorzieningen kan uitoefenen, hoewel in het nader gewijzigd wetsontwerp een groot aantal daarvan is geschrapt. Ik begrijp van mevrouw Kappeyne van de Coppello dat zij een aantal gehandhaafde instrumenten -zoals artikel 41 -kan billijken, zij het soms node. Ik leid daaruit af dat zij de door mij bedoelde nuancering van het begrip 'autonome voorziening' ook kan billijken. Ook ten aanzien van de basisvoorziening moet ik nuanceringen aanbrengen, en wel in die zin dat de keuze voor een basisvoorziening niet betekent dat er geen ruimte is voor decentralisatie en voor plaatselijke uitwerking en invulling van een centraal gegarandeerde voorziening. Ook in de visie van mevrouw Kappeyne is daarvoor gelukkig ruimte. De heer Van Kemenade ging zelfs zoverik volg hem daarin -bij de dichotomie van basis-en autonome voorzieningen te spreken van 'tussenvarianten'. Dit begrip is zeker bruikbaar, omdat het ons verlost van het idee dat de beslissing voor de ene pol ons ver verwijdert van de andere. Mevrouw Kappeyne onderscheidt verder categoriale voorzieningen voor bepaalde groepen van mensen die in enkele concentraties of niet dicht verspreid over het land wonen. In de nadere memorie van antwoord is al uiteengezet dat dergelijke voorzieningen in het rijksplan en het rijksprogramma moeten worden opgenomen. Ik wijs hierbij overigens op artikel 48, volgens welke bepaling gemeentelijke en provinciale besturen bij de uitvoering ervan kunnen worden ingeschakeld. In de nadere memorie van antwoord is er voorts op gewezen dat bij de ontwikkeling van de rijksbijdrageregeling maatschappelijke dienstverlening fase 1 is gezocht naar mogelijkheden, onderdelen van het rijksbeleid te laten groeien in het beleid van de lagere overheden. Een dergelijk instrument komt tegemoet aan de door mevrouw Kappeyne opnieuw naar voren gebrachte gedachte dat categoriale voorzieningen na verloop van tijd moeten worden overgenomen door de lagere overheid Ik herhaal nog eens dat aan de hand van de ervaringen met dit beleidsinstrument ten tijde van de invoeringswet zeer zorgvuldig zal worden bezien of een dergelijke mogelijkheid ook in de kaderwet moet worden opgenomen. Ik refereer aan de opmerking van mevrouw Kappeyne dat de facetplannen en aanwijzingen oorspronkelijk vervat in het thans geschrapte hoofdstuk VII van het wetsontwerp, een rol hadden kunnen spelen bij het in leven roepen van categoriale voorzieningen. Dit is juist, maar de bezwaren die tegen deze instrumenten allerwegen, onder andere door de VNG, zijn aangevoerd uit een oogpunt van decentralisatie, moeten naar mijn mening zwaarder wegen. De Regering is erkentelijk voor de aandacht die de Raad voor harmonisatie van welzijnsbeleid en welzijnswetgeving heeft gegeven aan het ontwerp-Kaderwet specifiek welzijn. Ik noem in dit verband het uitgebrachte signalement De kaderwet in perspectief van 9 januari jongstleden, dat op bondige wijze de standpunten vertolkt die de raad tot dusverre heeft ingenomen en dat tevens de zienswijze weergeeft op de nadere memorie van antwoord en het nader gewijzigde ontwerp van wet. Zojuist verwees ik naar de knelpuntennota van 1974 en merkte ik op dat de analyses hierin weergegeven, nog steeds vertrekpunt zijn voor het zoeken naar oplossingen. Een van de middelen hiertoe is de wetgevende arbeid. Ik zeg dit met nadruk, want regelgeving is niet het enige instrument om tot de gewenste resultaten te komen. Afstemming van het beleid in de diverse sectoren is hiertoe eveneens bij uitnemendheid geschikt, waarbij ik onder meer verwijs naar bestaande en komende rijksbijdrageregelingen, de werkzaamheden van de Stuurgroep ontwikkelingsprojecten en de aandacht die wordt en zal worden besteed aan de harmonisatie van financieringssystemen. Het uitgangspunt is en blijft een zodanige situatie in de diverse welzijnsonderdelen na te streven, dat voor de belanghebbende burgers en cliënten een inzichtelijk en zichtelijk geheel van voorzieningen tot stand wordt gebracht, zo dicht mogelijk bij de belanghebbende burgers en cliënten. Hiertoe is naast harmonisatie van beleid en wetgeving evenzeer het overlaten aan het beleid van de gemeentelijke en provinciale besturen van grote onderdelen van het terrein van het specifieke welzijn van eminent belang. Enkele sprekers spraken over de voorstellen, te komen tot een algemene wet, zoals door de Harmonisatieraad is gesuggereerd. Ik herinner aan de argumenten tegen zo'n wet, die ik in de langetermijnadviesaanvrage aan de raad heb uiteengezet. Vanuit de opvatting dat wij de weg van de algemene wet niet moeten opgaan, heb ik in mijn brief van 3 maart 1980 aan de Harmonisatieraad gevraagd of en, zo ja, met welke verdere elementen de algemene functie van de kaderwet kan worden uitgebreid. Verder was ik benieuwd naar de mening van de raad over de consequenties die de versterking van de algemene functies van de kaderwet naar zijn oordeel heeft voor bestaande en komende wetgeving op het terrein van het specifieke welzijn die naast de kaderwet blijft gelden. Het bilaterale overleg tussen departementen ter bevordering van een verdergaande harmonisatie is en blijft een uitermate belangrijk middel om tot de gewenste doelstellingen van afstemmimg van beleid en wetgeving te komen. Ik memoreer met erkentelijkheid de geïnstitutionaliseerde vormen van overleg voor afstemming, die zijn ingesteld met het Ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiëne en het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen. Bij het laatste ministerie gaat het om de wet op het basisonderwijs, de onderwijsverzorgingsstructuur, de lnte-

Tweede Kamer 18 maart 1981

Kaderwet specifiek welzijn

4118

Gardeniers-Berendsen rimwet op het speciaal onderwijs en de Wet op het hoger beroepsonderwijs. Verder zijn er intensieve contacten met Justitie, Sociale Zaken, Binnenlandse Zaken en Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening. Naast dit bilaterale overleg, zijn er de coördinerende voorportalen voor de diverse onderraden van de ministerraad, waarin het harmoniserend overleg plaatsvindt. Het is echter duidelijk dat, wanneer verdere resultaten dienen te worden bereikt ten aanzien van de harmonisatie van beleid en wetgeving, alleen reeds het wijzen op het ingroeimodel een voorbeeld is van wat goed overleg vermag. Ik acht het ais coördinerend minister dan ook belangrijk op deze weg voort te gaan. Harmonisatie is geen doel op zichzelf -zo staat het in de brief van 14 september 1979 -maar is een middel dienstbaar aan de belangrijkste doelstelling die wij voor ogen hebben, namelijk een samenhangend en inzichtelijk welzijnsbeleid te bevorderen dat voor de burgers, bestuurderen, functionarissen en cliënten doorzichtig en begrijpelijk is en waarvan de betrokkenheid van allen een oogmerk blijft.

De heer Meijer (PvdA): Begrijp ik goed dat de Minister op het punt van de algemene bepalingen... Minister Gardeniers-Berendsen: Ik kom daar op. De heer Meijer (PvdA): De Minister was nog niet aan een conclusie op dat punt? Minister Gardeniers-Berendsen: Het is een onderdeel hiervan. Ik kom zeker terug op de motie van de heer Meijer. Hetgeen zich ter plaatse, dus ook in de gemeenten en provincies afspeelt, is voor de betrokkenen begrijpelijk, en bereikbaar. De aan te brengen samenhangen kunnen daar het best tot hun recht komen. Harmonisatie heeft alleen betekenis met dit doel voor ogen. Ook decentralisatie is alleen zinvol als men deze eenvoudige doelstelling steeds als richtsnoer heeft en houdt. Onderlinge afstemming met delen van de onderwijswetgeving is alleen daarom al niet eenvoudig omdat de structuren van de onderwijswetgeving mede worden ingegeven door grondwettelijke regels. Afstemming met wetgeving alleen binnen het departement van CRM is in sommige gevallen ook al erg moeilijk omdat, alvorens oplossingen kunnen worden gevonden, gezocht zal moeten worden naar harmonisatie van financieringsstelsels. Ik breng slechts de commissie-Van der Dussen en de overwegingen rondom een financiële beraadsgroep opnieuw in herinnering. Men zal begrijpen op welke problematiek ik doel. Decentralisatie is een algemeen vraagstuk van het regeringsbeleid, in-clusief het welzijnsbeleid. Het is duidelijk dat dit vraagstuk niet alleen via de Kaderwet kan worden opgelost. Dat blijkt al uit de aan de Kamer toegezonden Decentralisatienota van de Minister van Binnenlandse Zaken. Een van de instrumenten, door middel waarvan beleid ter plaatse en in de provincie kan worden voorbereid, vastgesteld, uitgevoerd en bekostigd is wel degelijk de Kaderwet specifiek welzijn. Onderlinge afstemming met andere wetten beoogt een breder terrein van voorbereiding en planning ter plaatse. Bij voorbereiding en planning ingevolge de Kaderwet zal bovendien ondermeer worden gelet op de beleidsvoornemens voortvloeiend uit andere regelgeving. Op die manier zal samenhang worden bevorderd. Zojuist was ik al in de gelegenheid iets te zeggen over de tot nu toe bereikte resultaten bij de harmonisatie van regelgeving. Ook de harmonisatie van beleid is in de toekomst van belang. Ik noem daarvan ook enkele voorbeelden, die door de woordvoerders van verschillende fracties zijn genoemd. Ik maak daar met erkentelijkheid melding van: 1. het bevorderen van het middel van rijksbijdrageregelingen; 2. het stimuleren van ontwikkelingsprojecten, teneinde het systeem van de Kaderwet bestuurlijk en inhoudelijk in de praktijk te beproeven, te toetsen, teneinde tot een evaluatie te komen die bij de invoeringswet kan worden verwerkt; 3. in deze fase het wijzigen van het ontwerp-Kaderwet en Wet voorzieningen gezondheidszorg, juist ter bevordering van de inzichtelijkheid voor burgers en cliënten; 4. het doorlichten van financieringssystemen; 5. het voortzetten van bilateraal overleg met andere welzijnsdepartementen; 6. het vaststellen van het uiteindelijk regeringsstandpunt over het doelmatig en democratisch functioneren. Als wordt opgemerkt dat er weinig greep te krijgen is op bij voorbeeld sectorale wetgeving binnen het specifieke welzijn, omdat algemene criteria voor het toetsen van wetgeving blijven ontbreken, dan stelt de Regering dat die uitgangspunten, die algemene criteria, vastliggen. Zij zijn, bij voorbeeld, vastgesteld in de discussies over de knelpuntennota. In de lijn van wat sectorale wetgeving wordt genoemd, zijn die criteria steeds meer een plaats gaan innemen. Er wordt ook in die wetten gaandeweg meer aandacht besteed aan systematische beleidsvoorbereiding, democratisch en doelmatig functioneren, aan samenhang, flexibi-'iteit en bereikbaarheid. Dat bij de door ons gevolgde werkwijze een en ander zal leiden tot vermindering van harmonisatiemogelijkheden bij regelgeving en beleid moet dus worden ontkend. Door de heer Meijer en mevrouw Bischoff wordt een motie voorgesteld op het punt van beleid gericht op harmonisatie en decentralisatie van een breed terrein van welzijnsvoorzieningen. Daarin wordt de Regering herinnerd aan de in 1974 gedane uitspraak dat een goede waarborg voor een samenhangend welzijnsbeleid dient te worden gevonden in een wetgeving die de gezamenlijke grondslagen regelt van een gedifferentieerd beleid op het gebied van het specifiek welzijn. De Regering wordt uitgenodigd op grond van huidige ontwikkelingen en inzichten deze grondslagen opnieuw te formuleren, de deelwetgeving daaraan te toetsen en te onderzoeken of en op welke wijze de algemene functie van de kaderwet specifiek welzijn moet worden versterkt dan wel of met het oog daarop een wetgeving met algemene bepalingen noodzakelijk is. De Regering wordt uitgenodigd uiterlijk bij de indiening van de invoeringswet nadere voorstellen te doen. Na wat ik al heb gezegd over een wet algemene bepalingen wil ik toch nog het volgende naar voren brengen. Een dergelijke wet kan de wetgever niet binden en kan niet een regeling bevatten die de rechtsbescherming, de rechtszekerheid, de flexibiliteit, de systematische beleidsvoorbereiding, beleidsbepaling, beleidsuitvoering en bekostiging naderbij brengt. Zo'n beginselenwet bevat naar de mening van de Regering niets anders dan een in-tentieverklaring, waarmee de regeling van de voorzieningen niet dichterbij wordt gebracht, evenmin als de decentralisatie, de deelwetgeving of de sectorale wetgeving worden gebonden noch de harmonisatie wordt bevorderd. Het is juist de algemene functie van de kaderwet die wel tot deze doeleinden geschikt is. Artikel 5 bij voorbeeld in het nader gewijzigd ontwerp waarborgt bovendien de discussie, periodiek met de Staten-Generaal te voeren, om deze doeleinden die met de

Tweede Kamer 18 maart 1981

Kaderwet specifiek welzijn

4119

Gardeniers-Berendsen door mij behandelde motie worden beoogd, naderbij te brengen. Immers, periodiek wordt met de Kamer van gedachten gewisseld over voornemens met betrekking tot de decentralisatie en de harmonisatie op het gehele terrein. Bij die discussie met de Kamer komen naar mijn mening ook de door de fracties van PvdA en D'66 bedoelde gezamenlijke grondslagen aan de orde, die wanneer dat vereist is ten grondslag kunnen liggen aan nieuwte ontwerpen sectorale wetgeving of aanleiding kunnen zijn bestaande wetgeving te wijzigen. Afgezien van artikel 5 zijn bijvoorbeeld ook de hoofdstukken II, III en IV geschikt tot verdere harmonisatie of zelfs integratie met andere regelgeving, zoals de Kamer bekend is uit de gewijzigde ontwerpen kaderwet specifiek welzijn en WVG. Concreet is de beleidsvoorbereiding van beide wetten in elkaar geschoven. De brief van 14 september 1979 herinnert aan het moment van invoering van de geïntegreerde planning in beide wetten. Ik ben van mening op deze gronden de hier besproken motie van de heer Meijer te moeten ontraden. Veeleer ben ik van oordeel dat de op hetzelfde onderwerp betrekking hebbende motie van de fractie van het CDA het standpunt van de Regering weergeeft. De bewoordingen van die motie zijn in overeenstemming met de langetermijnadviesaanvrage aan de Harmonisatieraad, waarin aan het college wordt gevraagd, of, en zo ja in welke mate, de algemene functie van de Kaderwet specifiek welzijn zou kunnen worden versterkt. De heer Meijer (PvdA): Over de wet algemene bepalingen zegt u dat die niet veel meer kan bevatten dan intentiebepalingen. Als in een wet algemene bepalingen artikelen worden geformuleerd die aanwijzingen geven waaraan de deelwetgeving moet voldoen, dan hebben die toch wetskracht en zijn het geen intenties. Wij hebben niet gezegd, dat de uitkomst van een eventueel onderzoek moet zijn dat er een wet algemene bepalingen komt. Wij achten het verstandig die mogelijkheid open te houden. Het is niet uitgesloten dat de Minister gelijk heeft dat ook de kaderwet op dat punt beter geschikt kan worden gemaakt. Het argument dat zij hanteert, namelijk dat de wet algemene bepalingen die functie niet kan hebben, wordt toch gelogenstraft in de wet algemene bepalingen op het terrein van het milieubeleid.

Minister Gardeniers-Berendsen: Mijnheer de Voorzitter! Juist bij het milieu-beleid gaat het om een aantal wetten op hetzelfde terrein, die moesten ontstaan. Het was een bijna blank terrein, waarop de algemene bepalingen op een andere manier zijn gaan werken dan nu wordt voorgesteld. In de argumenten waarmee wordt gepleit voor de wet algemene bepalingen, gaat het om bepalingen in een wet die zou moeten doorwerken in bestaande en komende wetgeving. Ik wijs erop, dat de Grondwet een toetsingselement kent; wetten, die in strijd zijn met de Grondwet, worden bij wijze van spreken ongrondwettig verklaard. Het is bepaald niet waar dat alle andere wetten moeten voldoen aan de door de heer Meijer voorgestane wet.

De heer Meijer (PvdA): Dat heb ik niet gezegd. Met het oog op het bevorderen van de harmonisatie zou een samenhangende planprocedure moeten worden ontwikkeld voor een breed terrein van welzijnsactiviteiten. Het is toch niet uitgesloten, dat die in een wet algemene bepalingen veel effectiever kunnen worden vastgesteld en worden uitgewerkt in deelwetgeving, toegesneden op de afzonderlijke terreinen dan wat verwrongen in een kaderwet, die toch een compromis is tussen deelwetgeving en algemene wetgeving?

Minister Gardeniers-Berendsen: Ik ben het niet eens met deze visie. In de adviesaanvrage aan de Harmonisatieraad komt de mening van het kabinet duidelijk naar voren. De kaderwet heeft wel degelijk de mogelijkheid die algemene functie uit te dragen. De heer Meijer meent, dat die wet voor een veel breder terrein zou kunnen gelden. De praktijk zou wel eens kunnen zijn, dat als op die wet moet worden gewacht alle harmoniserende maatregelen, die thans genomen kunnen worden achterwege worden gelaten. Ik verwijs naar de brief van de Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening en van mijzelf. Daaruit blijkt, dat het mogelijk is wetten die verschillende planningssystemen kennen, op elkaar af te stemmen. De werking van die wet is niet zodanig als door de heer Meijer wordt gedacht. Er kan ook tijdverlies optreden. Mevrouw Bischoff van Heemskerck (D'66): Het gaat om een proces. Worden eerst een aantal wetten gemaakt die later op elkaar worden afgestemd of stelt men bepalingen op, die belangrijk zijn voor die deelwetgeving? De Kaderwet is hier nog niet aan toe. Minister Pais heeft gezegd: Het is niet de bedoeling van de Regering eerst allerlei sectorale wetten klaar te maken en dan te gaan afstemmen. De Wet op het basisonderwijs is echter al zover gevorderd, dat die zal worden afgerond. Dit staat op pag. 22 van de het eindverslag.

Minister Gardeniers-Berendsen: Denkt u, dat de wet algemene bepalingen hieraan eerder iets doet? Op dit moment houdt een groep zich bezig met de afstemming van beide wetten. Bij de Wet op het basisonderwijs behoort ook nog een overgangswet.

Mevrouw Bischoff van Heemskerck (D'66): Ik meen, dat dit inderdaad het geval is. Ik denk aan bepaalde wetten van Sociale Zaken. De aanwezigheid van een Wet algemene bepalingen -en geen Kaderwet specifiek welzijn -als toetsing kunnen dienen voor bij voorbeeld de uitvoering van de nieuwe werkloosheidsregeling. Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Is ter zake van het vraagstuk: öf een wet algemene bepalingen óf een kaderwet, gesplitst in een algemeen deel en een smaller deel betrekking hebbend op de kaderwet welzijn, niet essentieel de vraag van de toepassing? Als men de Kaderwet gaat toepassen in de praktijk, dan heeft men in ieder geval een stuk kaderwet welzijn, waarop het algemene deel van de wet van toepassing zal zijn, terwijl men nog niet weet, wat het algemene gedeelte zal zijn -zover is de harmonisatie nog niet gevorderd -dat werkelijk uitvoering zal kunnen krijgen. De vraag is gewoon praktisch: kan, als er een algemene wet is, deze dan toegepast worden?

Minister Gardeniers-Berendsen: Mijnheer de Voorzitter! Ik heb net uiteengezet dat de mogelijkheid niet zo groot is om de ene wet wet dwingend op de andere wet te laten inwerken. Ik denk dat mevrouw Kappeyne van de Coppello dit met mij eens is. Het zou alleen maar kunnen als ik een algemene wet zou maken, waarin de artikelen van de wet, die deze moet beinvloeden, worden opgenomen. Daaron wijs ik op het tijdverlies. Wij weten dat de opstelling van een algemene wet lang duurt, omdat deze op al die andere wetten ter zake afgestemd moet worden. Degene, die denkt dat je zo'n algemene wet kan opstellen zonder afstemming op alle wetten die je in dat kader zou willen behandelen, weet dat er sprake is van een instrument, dat niet werkt. Dat heb ik proberen uit te leggen.

Tweede Kamer 18 maart 1981

Kaderwet specifiek welzijn

4120

Gardeniers-Berendsen De verbreding van de kaderwet geeft mogelijkheden, algemene bepalingen aan te geven. Met het oog daarop heeft het kabinet de Harmonisatieraad om advies gevraagd. Ik meen dat het erg belangrijk is dat deze raad dit langetermijnadvies in die zin opstelt, dat bij de invoeringswet gebruik kan worden gemaakt van de ervaringen, die wij hebben opgedaan en van wat in het advies staat. Ik voel daarom duidelijk meer voor de motie van de heer Beinema. Ik wil niet de suggestie wekken dat ik sta te juichen over het idee dat wij in het kader van de invoeringswet zouden moeten zeggen: wij gaan acht jaar wachten, totdat er een wet algemene bepalingen is die -ik herhaal hetweinig invloed zal hebben.

De heer Meijer (PvdA): Wij hebben de term 'acht jaar' niet in onze motie qezet. Wij gaan ervan uit, dat uw voorspelling uitkomt dat de invoeringswet ons heel snel, dat wil zeggen binnen enkele jaren, zal bereiken. De Harmonisatie is in zijn laatste advies -van januari jl.-nadat deze raad uw langetermijnadviesaanvrage kende, teruggekomen op eerder verstrekte adviezen. De Harmonisatieraad heeft gesteld dat hij de algemene bepalingen beter acht ondergebracht in een wet algemene bepalingen. Ik heb geen stukken gezien, waaruit zou kunnen worden afgeleid dat de raad op dit standpunt is teruggekomen. Houdt u, als de Harmonisatieraad blijft bij zijn opvatting en als uw collega's in het kabinet uitspreken dat zij met u eerst een aantal algemene bepalingen wensen opte stellen omtrent de harmonisatie voordat over allerlei gebieden nadere besluiten worden genomen, dan toch vast aan uw uitgangspunt dat de kaderwet dat moet blijven, of zegt u: laten wij dan eens kijken wat die algemene bepalingen in een afzonderlijke harmonisatiewetgeving voor uitwerking zouden kunnen hebben?

Minister Gardeniers-Berendsen: Mijnheer de Voorzitter! Ik kan de heer Meijer maar één antwoord geven. Ik meen dat degene, die in al deze discussies werkelijke argumenten heeft kunnen aandragen dat de wet algemene bepalingen snellertot het doel leidt dan waartoe de kaderwet naar mijn mening volstrekt geschikt is, nog moet worden gevonden. Naar mijn mening is het ofwel juridisch niet mogelijk een wet op te stellen, die doorwerkt naar alle mogelijke andere wetten die in harmonisatie kunnen worden gebracht met het systeem van de Kaderwet Specifiek Welzijn; ofwel de totstandkoming van die wet, die nagenoeg alle wetgeving ter zake erin moet betrekken, is een zo langdurig proces dat ik het volgen van die wet in het belang van de harmonisatie fout vind. Het blijft herhalen van argumenten. Ik geef de heer Meijer graag de verzekering dat de adviesaanvrage inzake de lange termijn niet lichtvaardig is opgevat. Er was unanimiteit. Overigens weet ik niet precies waar de heer Meijer de gedachte op baseert dat de Harmonisatieraad de gebundel-de intelligentie op de departementen ten aanzien van die mogelijkheden niet zou waarderen en de langetermijnadviesaanvrage niet zou behandelen zoals de Regering heeft bedoeld. Ik sta daar even van te kijken.

De heer Meijer (PvdA): Ik constateer gewoon wat men in het laatste advies van januari 1981 heeft geschreven. Mijnheer de Voorzitter! Wij kunnen deze discussie verder kort houden. Wij constateren dat de Minister via de kaderwetmethode in de afgelopen drie jaren op het punt van de afstemming met de gezondheidszorgvoorzieningen een lange termijnresultaat heeft bereikt maar dat er op korte termijn maar weinig is bereikt. Wij hebben dan ook begrip voor de kritiek van de Harmonisatieraad, dat deze weg weinig uithaalt. Wij zouden de andere methode, in kabinetsverband en via een wet algemene bepalingen, niet al bij voorbaat zozeer op de achtergrond willen schuiven als de Minister heeft gedaan.

Minister Gardeniers-Berendsen: Ik meen dat deze interrupties wat te vroeg zijn gekomen. Wanneer men spreekt over een wet algemene bepalingen, moet de vraag worden gesteld waarom die wet wordt verlangd Daarbij speelt de harmonisatie natuurlijk een rol en juist daarom ben ik zeer uitvoerig ingegaan op alle mogelijkheden om harmonisatie tot stand te brengen. Harmonisatie komt niet tot stand omdat men een papiertje in handen heeft. Dat dacht u toch niet. Die wet algemene bepalingen maakt verder niets uit. Er moet gesproken worden met de mensen van de instellingen en de voorzieningen, die het samen moeten gaan doen. Wat dit betreft mag ik constateren dat de ervaringen, opgedaan bij het afs stemmen van een zo belangrijke wet als de WVG op de kaderwet, een unieke zaak vormen. De kaderwet was er niet op het moment, dat de bereidheid werd getoond om een afstemming te verzorgen met een andere wet, die er óók nog niet was. Het is bekend dat de Wet ziekenhuisvoorzieningen nog niet werkt, maar er is toch gezien naar de t mogelijkheden om tot een onderling samenhangende regelgeving te komen. Met die regelgeving is die harmonisatie er nog niet maar toch is daarmee aan een belangrijke voorwaarde daarvoor voldaan. Vaak komen vragen naar voren als: hebt u die drie jaar ons alleen maar bediend meteen nadere memorie van antwoord en wat wijzigingen en hebt u alleen maar wat gesprekken met andere departementen tot stand gebracht? Mijnheer de Voorzitter! Ik heb wel eens het gevoel dat men vergeet hoe n-moeilijk het is om in een kabinet, waarin de portefeuilles politiek goed omschreven zijn, te komen tot afspraken over de wetgeving op dit terrein, zodat een onderlinge afstemming mogelijk is. Ik verzeker dat de kaderwet in deze kabinetsperiode tot diepgaande discussie binnen het kabinet aanleiding heeft gegeven. Op grond daarvan is die bereidheid om tot afspraken te komen, verkregen. Ik hoop dat het volgende kabinet dezelfde bereidheid zal tonen opdat de harmonisatie verder op gang kan worden gebracht. Ik heb al een respectabel aantal departementen genoemd, dat bereid is om tot die harmonisatie te komen. Dat j is niet niks, ook al ben ik mij bewust dat de kaderwet nog niet in het Staatsblad staat. Ik kan ook niet precies aangeven dat men op bepaalde plaatsen al zover is. Echter, wél is er de toestemming van het gehele kabinet om over het hele land verdeeld door middel van ontwikkelingsprojecten te tonen hoe het kan. Die zaak wordt gedragen door alle leden van het kabinet. Gelet op die bereidheid en op die wil om tot afstemming en harmonisatie te komen, ben ik van oordeel dat die wet algemene bepalingen -als die ooit door iemand in vrije tijd op papier wordt gezet -wel bekeken kan worden maar dat dit stuk niets zou kunnen toevoegen dat wat reeds aan de algei 'ene bepalingen in het algemene gedeelte van de kaderwet kan worden opgenomen. Daartoe dient de langetermijnadviesaanvrage en ik wacht met spanning en interesse af, hoe de algemene functie van de kaderwet kan worden verbreed.

De heer Van Kemenade (PvdA): Mijnheer de Voorzitter! De discussie is niet hoe moeilijk het allemaal was, hoe lang, hoe ver en hoe warm. Dat zal wel waar zijn. Ik begrijp echter niet waarom de Minister toch verwijst naar de lange termijnadviesaanvraag, daar

Tweede Kamer 18 maart 1981

Kaderwet specifiek welzijn

4121

Gardeniers-Berendsen meer harmonisatiebepalingen wenselijk en mogelijk zouden zijn. Zij wil niet open laten de ook juridische vraag, of op den duur het grotere instrumentarium van de harmonisatie niet beter in een wet algemene bepalingen dan in het algemene gedeelte van de Kaderwet Specifiek Welzijn kan worden opgenomen, omdat de laatste twee doelstellingen heeft. Waarom -dat is wat wij beogen -laat de Minister die vraag ook niet open in de langetermijnadviesaanvraag?

Minister Gardeniers-Berendsen: Mijnheer de Voorzitter! Het wordt een herhaling van argumenten. Het gaat er natuurlijk wel om dat ook de Harmonisatieraad een inzet heeft. Iedereen kan zien dat die buitengewoon groot is. Er is zeer goed afgewogen wat de belangrijke adviesaanvraag zou moeten in-houden. In die afweging zijn alle argü-menten aan de orde geweest die ik zojuist heb genoemd. Ik ben werkelijk niet bereid, de aanvraag te verbreden met de vraagstelling omtrent een wet. Ik blijf erbij dat het een veel snellere weg is, de algemene bepalingen waarnaar is gevraagd door de heren Van Kemenade en Meijer en waarvan sprake is in de adviesaanvraag, over te brengen in het algemene gedeelte van de Kaderwet. Men kan het op de kalendi zien. Er is geen aparte wet algemene bepalingen in voorbereiding.

De heer Van Kemenade (PvdA): Mijnheer de Voorzitter! Wij sluiten het niet uit dat het zo sneller kan. Wij vragen het omdat de Harmonisatieraad toch een lange termijnadvies moet uitbrengen. Wij begrijpen wel dat de Minister er niet toe bereid is, maar wij zoeken naar de argumenten daarvoor. Een van haar voornaamste argumenten, namelijk dat een wet algemene bepalingen niet verplichtend kan zijn ten aanzien van andere deelwetgeving, geldt ook voor een algemeen gedeelte in de Kaderwet. Minister Gardeniers-Berendsen: Neen, daarmee ben ik het niet eens. Wanneer de Kaderwet specifiek welzijn binnenkort zou zijn aanvaard en ondertekend door de Minister-President, en als de Minister van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk verder coördineert, en als in het kabinet afstemming tot stand wordt gebracht op de verschillende terreinen waarop wij nu exercities beginnen, dan zal men zich kunnen gaan afvragen of men daarmee wel moet doorgaan als nu wordt gesteld dat er een wet algemene bepalingen komt. Daarmee steunen wij de harmonisatie niet.

Op dit moment is er veel in de praktijk dat over de grenzen van de verschillende departementen gaat. Iedereen die het advies van de Stuurgroep ontwikkelingsprojecten heeft gelezen kan dat constateren. Het zesde advies wordt straks heel belangrijk. Dat gaat overwerk waarvoor de harmonisatie die al op gang is gebracht hard nodig is. Komen er in de adviesaanvraag algemene bepalingen die duidelijk richtinggevend zijn voor het specifiek weizijn, dan zullen er weinig moeilijkheden zijn in de afstemmingsgesprekken. Een aparte wet kan nooit dezelfde wetgevende kracht hebben. Een en ander moet worden geregeld in de Kaderwet, omdat dat is afgesproken. Bovendien wijs ik er nogmaals op, dat een groot tijdverlies dreigt.

De heer Van Kemenade (PvdA): Mijnheer de Voorzitter! De bepalingen in het algemeen gedeelte van de Kaderwet, waarnaar de Minister nu verwijst, zouden ook in een wet algemene bepalingen kunnen staan, waardoor die van toepassing kan worden verklaard. Wij stellen ook niet voor, het algemene gedeelte van de Kaderwet nu maar buiten haken te stellen, niet aan te nemen. Wij verzoeken de Minister, bij de beoordeling van de uitbreiding ervan te bezien of de wettelijke vormgeving het best op deze of gene manier kan geschieden.

Minister Gardeniers-Berendsen: Mijnheer de Voorzitter! Het algemene gedeelte van de Kaderwet heeft natuurlijk nu ook al zijn weerslag op het overige gedeelte van de Kaderwet. Dat moet duidelijk zijn. De heer Van Kemenade (PvdA): Ik zei letterlijk: Wij zeggen niet nu, dat het algemeen gedeelte van de kaderwet buiten de haken moet worden gezet, maar dat bij de verdere uitbreiding ook moet worden bekeken of verdere harmoni-satie-aspecten deze of gene juridische vorm moet krijgen op het moment van de invoeringswet. Minister Gardeniers-Berendsen: Ik wil nog een nieuw argument toevoegen. In mijn inleiding heb ik gezegd dat deze wet op vier pijlers berust: Harmonisatie, decentralisatie, planning en democratisering. Dat zijn vier pijlers die in onderlinge samenhang de wet dragen. Het zou de harmonisatie kwaad doen, juist in het verband van de vraag, hoe dit zo dicht mogelijk komt bij de burger, die er gebruik van maakt. Men moet dit bezien in een samenhangend beleid, dat doorzichtig en doelmatig is. Het losmaken uit het geheel van de algemene bepalingen in een apart artikel zou een verminking zijn van hetgeen wij met elkaar bedoelen: Het doorzichtiger maken van de samenleving, juist op het terrein van het welzijn. Mijn afweer tegen een aparte wet is gelegen in het feit dat ik de harmoniserende algemene bepalingen ook nodig heb om verantwoord het decentralisa-tie-element met planning en democratisering in te voeren en een verband te leggen met wetten, die weliswaar niet onder de Kaderwet kunnen vallen, maar wel onder het bereik ervan. Het voorbeeld is te vinden in de afspraken met volkshuisvesting. Dat moet tot een goed einde worden gebracht.

Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Het verschil is dit. De PvdA, onder andere bij monde van de heer Van Kemenade, wil liever een wet algemene bepalingen. Dat is een wet, waar-van nu al vaststaat dat deze niet ingevoerd zal worden. De kaderwet is ook wat betreft de algemene bepalingen niet uitvoerbaar en zal over een jaar of vier, vijf wellicht uitvoerbaar zijn ten aanzien van het smalle gedeelte van de kaderwet welzijn. Dat is het verschil. In het ene geval wordt een wet gemaakt, waarvan nu al vaststaat dat deze in het geheel niet over vier of vijf jaar uitvoerbaar is. In het andere geval is er een wet, waarvan vaststaat dat het algemene gedeelte in ieder geval niet over vier jaar uitvoerbaar is, maar wellicht wel het kleine smalle gedeelte, afhankelijk van de invoeringswet. Ik zie dat de heer Van Kemenade het met mij eens is.

Minister Gardeniers-Berendsen: Ik ben blij dat twee sprekers het met elkaar eens zijn. Ik deel ook de mening van mevrouw Kappeyne niet. De heer Van Kemenade (PvdA): Om misverstanden te voorkomen wil ik erop wijzen, dat ik het met mevrouw Kappeyne niet eens ben. Minister Gardeniers-Berendsen: Ik ben het ook niet met mevrouw Kappeyne eens. Dat zal niemand verbazen, omdat ik namelijk van mening ben dat wat op dit moment in de praktijk al gaande is over vijf jaar dat algemene gedeelte heel hard nodig zal hebben. Ik denk dat het zesde advies van de Stuurgroep Ontwikkelingsprojecten heel duidelijk ter zake zal zijn. De een ziet de toekomst echter wat anders tegemoet dan de ander. De praktijk kennende, geloof ik dat ik niet helemaal ondoordacht uitspreek dat het algemene gedeelte over vijf jaar hard nodig is.

Tweede Kamer 18 maart 1981

Kaderwet specifiek welzijn

4122

Mevrouw Cornelissen (CDA): Ik wil toch nog een opmerkinghierover maken. Dit is dermate belangrijk, dat het goed is dat hierover duidelijkheid ontstaat. De heer Van Kemenade was het niet eens met de opmerking van mevrouw Kappeyne Hij was het ook niet eens met de bewindsvrouwe. Kan hij mij uitleggen, welk verschil er is tussen wat hij bedoelt en wat door mevrouw Kappeyne en de Minister naarvoren is gebracht? Wij hebben nu drie meningen. Het lijkt mij goed, als dat er twee zouden worden. De heer Van Kemenade (PvdA): Wij zijn het niet met de Minister eens, omdat wij graag de mogelijkheid open willen houden dat de algemene bepalingen ter zake van harmonisatie in de toekomst meer uitgebreid een eigen juridische vorm krijgen. Wij zijn het niet met de interpretatie van mevrouw Kappeyne eens, omdat wij niet haar verwachting delen dat zo-iets niet zou kunnen werken voor de harmonisatie. Wij delen juist haar vrees dat het algemeen gedeelte van de Kaderwet alleen voor het smalle deeltje zal gaan werken. Daarom willen wij de mogelijkheid van een wetalgemene bepalingen openhouden. Dat risico willen wij vermijden.

Minister Gardeniers-Berendsen: Ik kan het niet hard genoeg zeggen: ook het algemeen gedeelte is essentieel voor de Kaderwet specifiek welzijn, juist voor de harmonisatie met andere wetgeving, waarvoor voorbereidingen op dit moment gaande zijn. Over vijf jaar zal het hard nodig zijn als wettelijke onderbouwing voor hetgeen in ontwikkelingsprojecten en op andere wijze in geharmoniseerd en gedecentraliseerd verband al tot stand is gekomen in Nederland. In het mondeling overleg -of was het de UCV -sprak de heer Meijer nog een andere gedachte uit, die hij aanduidde als de derde weg van harmonisatie. Ik doel op de gedachte dat de algemene werking van de Kaderwet en daardoor ook het proces van harmonisatie zou kunnen worden versterkt door introductie van een op de wet gebaseerd procesplan. Als ik om te beginnen de concrete vormgeving even daar laat, kan ik stellen dat de gedachte op zich positief wordt gewaardeerd. Voor mij liggen er in die gedachte een aantal essentiële elementen besloten. In de eerste plaats acht ik het van belang dat de besluitvorming rondom decentralisatie en harmonisatie èn de invulling van de kaderwet overzichtelijk en gefaseerd verlopen. Het is juist dat de Regering over de uitkomsten van die besluitvorming op dit moment het laatste woord nog niet kan spreken. Ik heb al gezegd dat dit ook niet past in de procesmatige benadering die ons voor ogen staat. In dat licht is het van des te groter belang dat de wet een instrument biedt, dat de besluitvorming in goede en duidelijke banen leidt. Een tweede essentieel element is, dat alle betrokkenen in de besluitvor ming vroegtijdig duidelijkheid krijgen over de richting waarin het proces van harmonisatie en decentralisatie en van invulling van de kaderwet zich ontwikkelt, zodat zij er vroegtijd op kunnen inspelen. Dat geldt natuurlijk niet alleen voor lagere overheden en particuliere instellingen, maar met name ook voor de Kamer. Het is uiteraard zo, dat uiteindelijk de werkgever zelf de beslissingen neemt, aangezien die hun beslag krijgen in de invoeringswet. Al in een eerder stadium moet de Kamer echter naar de mening van de Regering een rol kunnen spelen in het proces van harmonisatie en decentralisatie. De politieke wil die voor het slagen van dat proces ook bij de Kamer aanwezig moet zijn, kan dan tijdig tot uitdrukking worden gebracht. Het derde essentiële element -echter meer negatief -is, dat de besluitvorming inzake decentralisatie en harmonisatie niet in een zodanige vorm mag worden gegoten dat zij betrekking zou krijgen op het concrete beleid dat de lagere overheden volgens het wetsontwerp zullen gaan voeren. Het is uiteraard niet zo dat de Regering -zoals de heer Meijer stelde -op dit punt in de nadere memorie van antwoord valselijk zou hebben gesuggereerd dat de PvdA dacht aan een superstuurelement. Die indruk is alleen ontstaan, doordat de gedachten van de PvdA op dit punt in het nader voorlopig verslag nog niet zo duidelijk waren verwoord. Die duidelijkheid heb ik nu gekregen, zeker na de indiening van het amendement. Mijn overwegingen om de Kamer meer bij het hele proces te betrekken, hebben geleid tot het opnemen van artikel 5 in het nader gewijzigd wetsontwerp. In de UCV van 26 januari heb ik de bedoeling van dit nieuwe artikel uiteengezet. Ik wil dat nog eens doen. Periodiek zullen de betrokken ministers gezamenlijk aan de Kamer rapporteren. Daarmee wordt de verantwoordelijkheid van de Regering in haar totaliteit voor het proces van decentralisatie en harmonisatie nog duidelijker wettelijk vastgelegd. Ik acht dat van niet te onderschatten belang. Hetzelfde geldt voor het feit dat aldus de algemene werking van de kaderwet wordt versterkt. De rapportage heeft namelijk niet alleen betrekking op de voortgang van het proces, maar ook op de beleidsvoornemens. Zij geldt bovendien het gehele terrein van specifiek welzijn. Op basis van artikel 5 zal de Regering een uiteenzetting geven van het te voeren beleid. Volgens het eerste lid gaat het daarbij om decentralisatie en harmonisatie op het terrein van het specifieke weizijn in het algemeen. Volgens het tweede lid gaat het meer concreet over de toepassing en uitvoering van de kaderwet zelf. De coördinerend minister biedt het verslag tegelijk met de begroting aan de Kamer aan. Op basis daarvan kan vervolgens tussen Regering en Kamer een discussie over het te voeren beleid plaatsvinden. Ik ben van mening dat op deze wijze in de wet een flexibele, effectieve en op de aard van de materie toegespitste figuur is geïntroduceerd, waarmee vorm kan worden gegeven aan het verdere verloop van het proces van harmonisatie en decentralisatie. Ik heb het gevoel dat de Regering en de heer Meijer op dit punt eigenlijk geen principieel verschil van mening hebben, ook geen andere bedoelingen. Ook zijn voorstel voldoet naar het mij voorkomt aan de genoemde elementen. Waar de discussie op 26 januari over ging, en ook nu weer is de vormgeving. De vraag is of het door de PvdA voorgestelde artikel 5 een betere basis biedt dan het door de Regering voorgestelde artikel 5. Op twee punten heb ik dan essentiële bezwaren, namelijk wat betreft de reikwijdte van het door de Partij van de Arbeid voorgestelde rijksplan en wat betreft de procedure. Op beide punten ben ik tijdens de UCV al ingegaan. Ik wil ze nog kort herhalen. Nog steeds blijf ik aankijken tegen het feit dat het voorgestelde plan niet zonder meer betrekking heeft op het totale terrein van het specifiek welzijn. Voor zover het gaat om terreinen die door andere wetten worden bestreken, zullen eerst die andere wetten moeten bepalen dat het plan op die terreinen betrekking heeft. Alleen het voornemen om dergelijke bepalingen in de betrokken wet op te nemen, komt in het plan aan de orde, meer niet.

De heer Meijer (PvdA): In uw verslag toch ook niet? Minister Gardeniers-Berendsen: Neen. De heer Meijer (PvdA): lnuwvoornemen komt niet meer tot uitdrukking.

Tweede Kamer 18 maart 1981

Kaderwet specifiek welzijn

4123

Minister Gardeniers-Berendsen: Dat kunt u wel zeggen, maar wat wilt u dan doen in die wet? Het procesmatige verdwijnt dan. U wilt het in één keer vastleggen. Daardoor is in feite het procesmatige aspect niet mogelijk. De heer Meijer (PvdA): We hadden het nog niet over de procedure; wij spraken over de reikwijdte. U zegt, dat de Regering op basis van artikel 5 voornemens gaat bekend maken, waarin ook welzijnsvoorzieningen kunnen voorkomen die in in de kaderwet passen. Datzelfde kan in het rijksprocesplan dat wij voorstellen op gelijkwaardige wijze, want ook daarbij geldt dat het voornemens zijn die bekend worden gemaakt.

Minister Gardeniers-Berendsen: Ik meen dat juist het feit dat die voornemens bij wet moeten worden vastgelegd, leidt tot vertraging bij het tot uitvoering brengen van die voornemens. Daarom komt de procedure hierbij meteen aan de orde. Ik meen dat juist het procesmatig kunnen begeleiden, eventueel met de nodige moeilijkheden (immers, het procesmatige kan inhouden dat een bepaalde harmonisatie moet worden teruggenomen omdat blijkt dat het niet mogelijk is) zo belangrijk is. Tot nu toe kennen wij gelukkig alleen goede voorbeelden. Ik denk aan hetgeen is gebeurd bij de WVG. Uiteindelijk echter zal in de toekomst ook met een teleurstelling rekening moeten worden gehouden. Ik denk dat het bij wet vastleggen weer een element van vertraging in zich bergt. Laten wij elkaar niets wijsmaken. Een wetsontwerp kan niet een voor één jaar uitgestippeld plan bevatten. Het kan ertoe leiden dat men minder durft aanpakken, omdat het wetmatig karakter ervan tot terughoudendheid zal leiden. Misschien is dit een taxatie, maar ik denk dat hetgeen in het huidige artikel 5 is voorgesteld, veel meer de flexibiliteit als een van de belangrijke punten voor harmonisatie en overleg waarborgt dan het bij wet vastleggen.

De heer Meijer (PvdA): Er moet geen misverstand bestaan: ik vind artikel 5 beter dan wat wij ooit eerder hebben gezien, maar de Minister raakt precies de kern van het verschil van mening. Wat te doen bij een verschil van opvatting tussen een meerderheid in de Kamer en de Regering over een voornemen op het punt van decentralisatie of harmonisatie? Wij hebben herhaaldelijk gezien dat kameruitspraken op dit punt door de Regering niet zijn uitgevoerd.

Ik verwijs b.v. naar de situatie rond de bureaus voor levens-en gezinsvragen. Op het moment dat dit soort voornemens in een verslag aan de Kamer worden aangeboden, kan de Kamer er slechts een uitspraak over doen via een motie. De Regering kan zo'n motie naast zich neerleggen. Wanneer ons amendement wordt aangenomen, kan een bepaald aantal leden van de Kamer de Regering verzoeken bij een evident meningsverschil (anders wordt het gewoon als plan behandeld) het plan als wetsontwerp in te dienen. Daarna kan dit wetsontwerp door de kamermeerderheid worden geamendeerd. Het brengt het parlement in het gehele proces van decentralisatie en harmonisatie in een verantwoordelijke en gelijkwaardige positie als medewetgever van de Regering. Dat is het kenmerkende verschil. Dit is mijns inziens ook volstrekt in overeenstemming met nieuwe inzichten die onder andere in de rapportering naar voren zijn gekomen van de commissie inzake de hoofdstructuur rijksdiensten. Wij hebben de kans, die voor het eerst in een belangrijke harmonisatiewet vastte leggen. Minister Gardeniers-Berendsen: Ik deel de mening van de heer Meijer, in die zin dat de mogelijkheid om een wet te amenderen inderdaad een hardere werkelijkheid is dan het met de Kamer bespreken van een plan. Ik geef dit dus toe. Toch wil ik ook met nadruk vastleggen, dat wat hier met de kaderwet specifiek welzijn wordt ingezet een heel bijzonder gebeuren is. De een bekijkt het wat sceptischer dan de ander. In de rest van mijn betoog komt dit aspect ook zeker weer terug. Natuurlijk betreft het een proces dat wij gezamenlijk aangaan. Harmonisatie gaat plaatsvinden, vaak tussen velden die al jaren bestaan in bepaalde wetgeving. De dwang kan nooit de zekerheid geven, dat die harmonisatie tot stand komt. Met de heer Meijer denk ik, dat dwang het slechtste middel tot harmonisatie is. Ik voel nu veel meer dan in de UCV van jan. jl., dat de reikwijdte heel hard doorklinkt in het betoog van de heer Meijer. Hij wil de reikwijdte bij wet vastleggen. Waarom heeft de heer Meijer niet het geduld om gewoonweg eens op mensen te wachten? Op dit moment zijn namelijk mensen in geheel Nederland bezig, ook met het bekijken of iets mogelijk is. De heer Meijer (PvdA): Dat zou ik graag willen, maar wij behandelen een wet Minister Gardeniers-Berendsen: Ik wil graag mijn antwoord afmaken op een interruptie. Ik wil daarom nog het volgende zeggen. Wat wij nu aan ervaringen opdoen, ook wat de reikwijdte betreft, kan bij de invoeringswet vanzelfsprekend worden vastgelegd. Het procesplan, zoals dat nu in artikel 5 is neergelegd, geeft alle mogelijkheden. Ik kom straks ook te spreken over het amendement ter zake, dat door het CDA naar voren is gebracht. Dat geeft inderdaad de mogelijkheid, dat met betrekking tot de invoeringswet de Kamer kan deelnemen aan de democratische discussie over de vraag wat wel en wat niet kan gebeuren. De invoeringswet biedt de mogelijkheid om datgene wat de mensen op dit moment in Nederland doen werkelijk in de wet vast te leggen, ook wat de reikwijdte betreft. Daarover zijn ook al moties ingediend. Daarop wil ik ook nog graag reageren. Ik kom daarbij zeker nog op dit punt terug. Mijnheer de Voorzitter! Er is veel gezegd over die beroemde reikwijdte. De een noemt die vaag. Er is ook sprake van veel onbekendheid wat dit betreft. Deze klacht hoort men echt niet alleen in deze Kamer, maar ook vaak daarbuiten. Men vraagt zich namelijk af wat er onder het bereik van de kaderwet zal vallen. Ik wil hier alleen maar constateren, dat het op zich al erg goed is, dat die verschillen duidelijk zijn. Vaak wordt ook gesuggereerd, dat de kaderwet eigenlijk een lege huls is. Dit beluister ik af en toe ook in de woorden van mevrouw Kappeyne van de Coppello. Men plaatst één groot vraagteken bij de inhoud van de kaderwet. Het is mijns inziens duidelijk, dat men pas zicht op de inhoud krijgt wanneer de reikwijdte van die huls bepaald is. Tegelijkertijd mag worden gezegd, dat die huls van soepel, rekbaar materiaal is. Op dit moment bestaat er zowel in deze Kamer als bij de Regering natuurlijk een redelijk omlijnd vermoeden van de toekomstige inhoud van de wet. Dit is duidelijk. De ontwikkelingsprojecten -zij zijn al een paar keer genoemd door mij -dragen daaraan veel bij. Uit beide voorlopige verslagen bleek, dat hierover bij verschillende fracties al ideeën leefden. Uit de antwoorden van de Regering bleek, dat in de meeste gevallen op de genoemde terreinen werkgroepen bezig waren om de mogelijkheden te onderzoeken. In enkele gevallen heeft dit al tot resultaat geleid. Ik wil toch nog een paar andere zaken noemen. Als ik aan nieuwe gebieden denk, denk ik zeker ook aan stadsvernieuwing, ruimtelijke ordening, bibliotheken, onderwijswetten en maatschappelijke dienstverlening. Voor enkele van deze terreinen is de beslissing

Tweede Kamer 18 maart 1981

Kaderwet specifiek welzijn

4124

Gardeniers-Berendsen al gevallen wat hun verhouding betreft tot de kaderwet. Waarschijnlijk zijn dit niet de speerpunten die mevrouw Bischoff heeft bedoeld. Op andere terreinen -ook op terreinen die ik niet heb genoemd -is die beslissing afhankelijk van verder overleg en studie. De stelling die de heer Van Kemenade gisteren heeft geuit, dat er niet of nauwelijks concrete vorderingen zijn gemaakt, kan ik dus niet of nauwelijks onderschrijven. Mevrouw Bischoff van Heemskerck heeft in dit verband het woord 'weerbarstig' gebruikt. Dat vind ik een juiste woordkeuze; soms weerbarstig voor wat betreft het overleg en soms weerbarstig naar de materie. In het overleg loop je soms tegen een weerbarstige houding aan van de overlegpartners. Ik heb daar alle begrip en vaak ook respect voor, vooral wanneer het gaat om het onder de Kaderwet brengen. Die houding vloeit dikwijls voort uit liefde en verantwoordelijkheidsgevoel voor het werkterrein waarvoor men soms al vele jaren lang op rijksniveau verantwoordelijk was. Een andere keer is het onderwerp weerbarstig en leent het zich niet zo gemakkelijk voor decentralisatie. Ook mevrouw Kappeyne van de Coppello toonde hiervoor begrip, toen zij stelde decentralisatietotelkeprijs niet op prijs te stellen. De heer Beinema stelde in dat verband: alleen als maximaal en optimaal samenvallen. Je wankelt dan natuurlijk tussen vertrouwen in lagere overheden enerzijds en de wens, de bevolking zekere garanties te geven anderzijds. Vaak is dat terug te voeren op verschil in gevoelens -intuïtie, zou men geneigd zijn te zeggen -en ik heb daarvoor dan ook alle begrip. Ook bij het onder het bereik van de Kaderwet brengen door het afstemmen van wetten en regelgeving komt de weerbarstigheid tot uiting. Toch zitten wij allemaal in de trein die tot de invoeringswet -de eerste grote invulling van de Kaderwet -moet leiden. En ook dat zal dan nog niet het kopstation zijn, maar één -zij het heel belangrijk "tussenstation. Onderweg komen er steeds zijspoortjes en zijsporen bij. Voor het ene zijspoor zijn de te overwinnen barrières kleiner dan voor het andere en het ene kan dan ook eerder aansluiting vinden bij het hoofdspoor dan het andere. Misschien is door deze beeldspraak duidelijker geworden dat het hier gaat om een dynamisch gebeuren waarvan de uitslag niet bij voorbaat vaststaat. Ook daarom heeft de Regering begrip voor de gevoelens van onzekerheid die soms bij de medereizigers en ook hier in de Kamer bestaan. De Regering heeft de regelmatige uitgifte van een spoorboekje in gedachten, en wel in de vorm van de regelmatige rapportage aan de Kamer op grond van artikel 5. Bij een der vorige gelegenheden waarbij wij in dit Huis van gedachten wisselden over de Kaderwet, vergeleek de heer Meijer de kaderwet met het verzenden van een lege dienstenveloppe. Met alle begrip voor die opmerking kan ik hem nu vast troosten: in die enveloppe zit een spoorboekje. Dat is echter niet alles, want op een belendend terrein kan men de proefprojecten druk bezig zien met rangeren om de voorgenomen dienstregeling te beproeven. Ten slotte zeg ik dat de trein pas werkelijk vertrekt wanneer door de in-werkingtreding van de invoeringswet het groene licht daarvoor is gegeven. Daarbij is deze Kamer ten nauwste betrokken. Wanneer de Kamer dan van mening is dat de trein verkeerd is samengesteld of dat zij te kort is omdat er wagens te verbeteren zijn, dan heeft zij alle gelegenheid in die samenstelling wijziging aan te brengen, alvorens het vertreksein wordt gegeven. Wij zijn er echter nog niet en wij zullen eerst nog maar eens in het spoorboekje kijken. Het uitgeven daarvan gebeurt democratisch. Het demonstreert het procesmatige karakter van de invulling van de Kaderwet. Die in-vulling kan niet nu al worden gegeven, simpelweg omdat nog lang niet op alle in aanmerking komende terreinen het onderzoek is afgerond. Wanneer men daarop wil wachten, dan zou het eenvoudig het op de rails zetten van de trein veel te lang vertragen. De Regering heeft voor deze weg gekozen, maar dat betekent zeker niet dat er intussen niets gebeurt. Ervaringen met rijksbijdrageregelingen en de ervaringen uit de proefgebieden worden intussen vergaard. Deze ervaringen zijn de toetssteen voor de Kaderwet. Wordt het vertreksein gegeven, dan moeten wij er zeker van zijn dat de trein goed zal rijden, want een andere weg zou een ontkenning kunnen in-houden van het feit dat er in de verdere loop nieuwe terreinen bij kunnen komen of af kunnen gaan, omdat in-middels de gedachten over de garanties voor bepaalde voorzieningen of ten behoeve van bepaalde bevolkingsgroepen veranderen. Het zou met andere woorden het levendige en dynamische karakter van welzijnsland ontkennen en verstarren.

Ik ben van mening dat het niet nu en ook niet later moet gebeuren. De ontwikkelingen in de maatschappij en in het denken over bepaalde welzijnsvoorzieningen moeten niet voor altijd een halt worden toegeroepen door een wetsbepaling. Verbreding van de reikwijdte van de Kaderwet moet steeds -ook na het passeren van het station 'De Invoeringswet' -mogelijk blijven. Ik kom tot de motie van de heren Van Kemenade en Meijer. Daarvan kan natuurlijk moeilijk worden gezegd dat zij mij belemmert bij de voorbereiding van de invoeringswet. De motie is in een bepaald opzicht belangrijk. Hierin staat een groot deel van het traject naar de invoeringswet. Immers, de in de motie aangewezen terreinen moeten volgens de indieners in ieder geval worden aangewezen. Heeft dit niet het gevaar in zich dat andere terreinen een beroep doen op het feit dat zij niet in de motie staan? Ik neem aan dat de indieners enkele terreinen weten; ikzelf trouwens ook. Ik ben bang dat, als de motie wordt aanvaard, er een ongewilde negatieve werking van uitgaat, omdat de motie op sommige terreinen te veel vastlegt of omdat zij op andere terreinen te weinig vastlegt. Wellicht ging de heer Abma van het laatste uit, toen hij veronderstelde dat bepaalde omvangrijke sectoren per definitie zijn uitgesloten, zoals onderwijs, gezondheidszorg, bibliotheekwerk en bejaardenoorden. Dit past niet in de door de Regering gevolgde strategie, vaak genoemd het groeiproces. Dit groeiproces is vooral het gevolg van de omvang van hetterrein en van de al genoemde weerbarstigheid van de materie. Deze kunnen niet worden ontkend. Het is daarom niet mogelijk en niet wenselijk, op zeer korte termijn op alle terreinen een beslissing te nemen. Hiervoor is te veel overleg en studie nodig, waarbij ik nog eens de ervaringen met de proefprojecten noem.

De heer Van Kemenade (PvdA): In tweede termijn zal ik op de opmerkingen over de motie ingaan. De Minister begon haar betoog over de reikwijdte echter met de opmerking dat hier en in de Regering een redelijk omlijnd vermoeden bestaat van wat hieronder valt. Kan zij dit redelijk omlijnde vermoeden redelijk concreet aanduiden bij de behandeling van deze wet? Minister Gardeniers-Berendsen: In het eerste artikel wordt het terrein aangegeven waarop de kaderwet kan werken. Het gaat om de terreinen van zorg, educatie en recreatie. Door de

Tweede Kamer 18 maart 1981

Kaderwet specifiek welzijn

4125

Gardeniers-Berendsen verbreding van de kaderwet blijkt afstemming mogelijk op terreinen die niet onmiddellijk eronder lijken te vallen. Dit is onder andere gebleken uit de discussie met het departement van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening. Het terrein kan als uitgangspunt uiterst breed worden gekozen. Hierna moet worden bezien op welke punten van afstemming of bereik sprake kan zijn.

De heer Van Kemenade (PvdA): Dit verstaat u onder een redelijk omlijnd vermoeden van wat eronder valt? Minister Gardeniers-Berendsen: Ik heb zoeven een ris van departementen genoemd, die van Volksgezondheid en Milieuhygiëne, van Onderwijs en Wetenschappen, van Sociale Zaken, van Binnenlandse Zaken, van Justitie en van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening. Dit zijn er veel. De heer Van Kemenade (PvdA): Er zijn er 14 in totaal. Minister Gardeniers-Berendsen: Met het bepalen van de terreinen van bepaalde departementen en het weten welke voorzieningen hiervoor ter sprake kunnen komen, geef ik een zekere omlijning, met alle prudentie die bij harmonisatie in acht moet worden genomen. Ik heb bij voorbeeld in het kader van het geïnstitutionaliseerde overleg met het departement dat de heer Van Kemenade goed bekend is, enkele wetten genoemd. Later in mijn betoog kom ik terug op de volwasseneneducatie. Drie jaar geleden is begonnen met het verbreden van de draagwijdte van de kaderwet en het openen van deuren voor overleg, terwijl de wet nog niet door de Kamer was aanvaard. Dit geeft aan dat de politieke wil aanwezig is, de mogelijkheden die de kaderwet tot harmonisatie en decentralisatie biedt, aan te pakken. Ik vermoed dat wij nog vaak met elkaar spreken, voordat de invoeringswet een feit is. Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Mag ik nog een feitelijke vraag stellen? Ik ben erg blij dat die omlijning nu zoveel duidelijkheid krijgt. De Minister noemde ook het departement van Binnenlandse Zaken. Kan zij al concrete onderwerpen noemen, die mettertijd in de Kaderwet kunnen worden geharmoniseerd? Minister Gardeniers-Berendsen: De contacten met Binnenlandse Zaken liggen vooral in de inspraaksfeer. Mevrouw Kappeyne zal ongetwijfeld op de hoogte zijn van de belangrijke zaken die in het regeerakkoord stonden.

Daar hebben wij veel contact over met Binnenlandse Zaken. Verder speelt ook de financiering een belangrijke rol, naast het punt van de bestuurlijke capaciteit. In onze gesprekken met Binnenlandse Zaken hebben wij het belang van de afstemming van deze punten op de Kaderwet duidelijk tot uiting gebracht.

Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Het gaat dus gewoon om de vereveningsproblematiek, niet om speciale gedeelten van Binnenlandse Zaken? Bij andere departementen kun je hele sectoren aanwijzen die kunnen worden geharmoniseerd, maar bij Binnenlandse Zaken gaat het meer om de algemene beleidsbenadering. Daar zijn geen terreinen aan te wijzen die nu onder de ene wet vallen en die zouden worden overgeheveld naar de Kaderwet? Minister Gardeniers-Berendsen: Ik heb mevrouw Kappeyne goed begrepen. Ik heb het gevoel dat ik wat moet herhalen. Als wij de pijlers, waarop de wet rust, beschouwen zal blijken hoe de lijnen met Binnenlandse Zaken liggen. Planning en democratisering is voor een gesprek met Binnenlandse Zaken zeker van belang. Ook in harmonisatie en decentralisatie zitten dergelijke elementen. Zo zal voor de Financiële Verhoudingswet, een van de belangrijkste zaken waar Binnenlandse Zaken verantwoordelijk voor is, een doorwerking moeten worden gevonden naar deze wet. Ik gaf zojuist een opsomming van departementen. Ik merkte toen dat mevrouw Kappeyne dat een duidelijk omlijnde zaak vond. Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Vergeleken met voorheen vond ik het een grote vooruitgang, omdat vroeger alleen vaag gebieden werden aangegeven. Ook Minister Van Doorn weigerde enige concrete omlijning te geven. Daarom was ik zo blij met deze vooruitgang. Minister Gardeniers-Berendsen: Mevrouw Kappeyne probeert in haar stem te laten doorklinken dat zij aanhalingstekenszet bij de duidelijkheid. Ik probeer te laten doorklinken dat ik wat teleurgesteld ben. Misschien moeten wij het geen van beide doen. Er worden nu departementen genoemd, waarmee wij bezig zijn. Er is nu iets aan de gang en dat is nog nooit gebeurd. Wij moeten ons echter wel realiseren dat het gaat om voorzieningen waar mensen in werken. De zogenaamde duidelijkheid gaat weleens voorbij aan het doel waarvoor wij hier samen werken.

Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Laat de Minister mij niet verkeerd begrijpen. Ik heb geen enkel aanhalingsteken in mijn stem gelegd; ik voeg dat meestal duidelijk toe aan de tekst. Ik wilde gewoon weten of bepaalde beleidsgebieden, die in wetten worden geregeld, in de Kaderwet worden overgebracht. De Minister zegt dat er vanuit het beleid van Binnenlandse Zaken een goed contact over de Kaderwet bestaat. Zij noemt de Financiële Verhoudingswet. Daar ben ik het helemaal mee eens, want wij hebben vanaf het begin gezegd dat je in de Kaderwet geen financieringssysteem kunt maken zonder de Financiële Verhoudit]gswet te wijzigen. Ik begrijp dat dat beleidscontact er altijd al was. Er zullen bij Binnenlandse Zaken echter niet, zoals bij andere departementen, sectoren die voorheen onder een bepaalde wet vielen aan de Kaderwet worden aangehaakt. Het is meer het algemene meedenken in het beleid. Als ik daarnaar vraag moet de Minister daar helemaal geen kritische gedachten achter zoeken. Ik sta vrij positief tegenover de vooruitgang. Ik ben het met het harmonisatieprincipe helemaal eens.

Minister Gardeniers-Berendsen: In mijn antwoord op de vragen van de heer Van Kemenade heb ik al gesproken over een omlijning van het beleid van de Kaderwet en van de verschillende terreinen die wij onder de Kaderwet zouden kunnen brengen. Vanzelfsprekend noem ik daar Binnenlandse Zaken bij omdat dit departement een belangrijke rol speelt bij de vier pijlers waarop het gehele wetsontwerp hangt. Dat is heel duidelijk bij planning en democratisering. Het is inderdaad niet de bedoeling bij wijze van spreken de brandweer onder de Kaderwet te brengen. Wel is Binnenlandse Zaken duidelijk erbij betrokken.

De heer Meijer (PvdA): De Minister noemde ook het Departement van Sociale Zaken. Kan zij aangeven aan welke terreinen op dat departement wordt gedacht, terreinen die onder de Kaderwet zouden kunnen worden gebracht? Minister Gardeniers-Berendsen: De Staatssecretaris zei al in het mondeling overleg dat veel zaken van Sociale Zaken samenhangen met het arbeidsmarktbeleid. Hij meende dat afstenv ming wel mogelijk zou zijn. Dat was een signaal dat aangaf, dat wij bereid zijn met elkaar te bekijken, welke zaken erin kunnen passen. Wij hebben nogal wat contacten met Sociale Zaken. Ik noem bijvoorbeeld het sociaal-cultureel werk, maar dat behoef ik de heer

Tweede Kamer 18 maart 1981

Kaderwet specifiek welzijn

4126

Gardeniers-Berendsen Meijer niet te vertellen. Het is nog niet aangepakt. Ik heb het alleen gezegd als een signaal dat aangeeft waartoe men bereid is. Ik denk dat er meer voorzieningen zijn waarover we kunnen gaan praten. Ik zeg ook dat ik niet vooruit wil lopen op wat men in zo'n gesprek met elkaar kan bereiken. Ik wil nog een argument noemen. Wanneer je met elkaar de zaken goed afweegt, blijkt ook dat discussie over afstemming een zo'n beladen indruk kan wekken alsof er annexatieneigingen bestaan. Dat is juist in het kabinet helemaal niet meer het geval. Die onduidelijkheid is daar volstrekt verdwenen. De duidelijkheid dat deze wet een kader kan bieden om meer samenhang te brengen en dat de Minister van CRM daarin alleen coördinerend optreedt, zowel met andere overheden als met haar collega's in het kabinet, zorgt ervoor dat de gesprekken zonder enige belasting kunnen worden gevoerd. Ik wil, nu deze contacten plaatsvinden, vanzelfsprekend de bewindslieden van Sociale Zaken de gelegenheid geven zelf met een invulling te komen. De Kamer staat het vanzelfsprekend vrij te zeggen dat zij er wat meer over wil horen. Dat kan altijd. Als voortaan, wanneer het amendement van het CDA wordt aanvaard, bij iedere begroting beleidsvoornemens worden aangegeven, wordt het mogelijk daarover te discussiëren. Vanzelfsprekend kunnen bij de eerst verantwoordelijke voor het beleidsterrein suggesties worden gedaan.

De heer Meijer (PvdA): Zou u het aangewezen vinden dat het gesprek bij Sociale Zaken zou beginnen over het terrein van het arbeidsvoorzieningenbeleid, toegespitst op alle scholingselementen die op dat departement worden geregeld en die naar het mij voorkomt een groot aanrakingsvlak hebben met het brede welzijnsterrein?

Minister Gardeniers-Berendsen: Dat is een van de punten waar we het even over hadden in het mondeling overleg. Daarover heeft de Staatssecretaris ook gezegd, dat hij het helemaal niet uitsloot dat daarbij afstemming mogelijk was. De heer Meijer (PvdA): Zou u een uitspraak van de Kamer op dat punt als een steun in de rug zien? Minister Gardeniers-Berendsen: Het is geen steun voor mij. Het is het volstrekte recht van de Kamer te bepalen wat zij in moties wil vastleggen en aanvaarden. Wij zullen elkaar echter op de weg die ik hier namens de Regering aangeef, nog vaak zien. Het is van belang dat bij het aangeven van de breedte van het terrein, dat werkelijk het hele specifieke welzijnsbeleid kan omvatten, van meet af aan de zorgvuldigheid van beide kanten goed wordt betracht. Het resultaat zal dan ook positief zijn. Dat is het meest belangrijk voor de mensen die al in een samenwerkingsverband zitten of doende zijn situaties te creëren die vijf jaar geleden in Nederland onmogelijk werden geacht. Ik doel hiermee duidelijk op ontwikkelingsprojecten. Wij zijn op de goede weg. Het is de bedoeling dat het doorzichtiger wordt. Ik vraag enige ruimte voor het overleg met collega's. De Voorzitter: Hoeveel tijd denkt de Minister nog nodig te hebben om haar betoog af te ronden? Minister Gardeniers-Berendsen: Vanwege de interrupties ben ik de tel kwijt. Ik ben er steeds van uitgegaan, dat ik voor elf uur mijn betoog zou kunnen afronden. De tijd, die heengegaan is met interrupties, moet men daarbij tellen. De Voorzitter: Ik verzoek de leden zo schaars mogelijk te interrumperen, opdat wij nog enige kans maken voor elf uur klaarte komen. Minister Gardeniers-Berendsen: De heer Van Kemenade heeft erop gewezen, verwijzende naar blz. 8 van het voorlopig verslag, dat de stichtingsregels de eisen van deugdelijkheid en de bekostigingsvoorwaarden op het onderwijsterrein als centrale wet moeten worden geregeld. Hij verwijst daarbij naar de grondbeginselen van de onderwijswetgeving in artikel 208 van de Grondwet. In de memorie van antwoord -pagina's 13 en 14-heeft de Regering al meegedeeld de opvatting van de fractie van de PvdA te delen, dat op grote delen van het onderwijsterrein de kwaliteit, het bestaan en de toegankelijkheid ervan door middel van nationale wetgeving gegarandeerd moeten worden. Met de heer Van Kemenade is de Regering het vervolgens eens dat het onderwijs niet in zijn totaliteit buiten het streven naar decentralisatie en harmonisatie moet blijven. Ook op dat punt herhaal ik wat reeds in de memorie van antwoord is gezegd. Ik sprak al over het overleg ter zake van vier wetgevingen. De heer Van Kemenade noemde vervolgens een aantal terreinen van onderwijsgebied, waar de lagere overheden meer zouden moeten worden in-geschakeld. Allereerst de inschakeling van lagere overheden bij de planprocedure voortgezet onderwijs. Op 21 januari tijdens het mondeling overleg heeft Minister Pais op een soortgelijke vraag al mededelingen gedaan. Staatssecretaris De Jong heeft mededelingen gedaan over de inschakeling van de provinciale overheden bij de planprocedure. De provincies adviseren reeds sinds 1977 over het concept-plan van scholen. Was de optiek aanvankelijk die van de ruimtelijke ordening, sindsdien heeft die advisering zich ontwikkeld in de richting van een integrale planning. Ik herinner er nog aan, dat Staatssecretaris De Jong het voornemen heeft in april/mei aanstaande een discussienota uit te brengen over de planning van voorzieningen in het voortgezet onderwijs. In die nota wordt ook aandacht gegeven aan de rol van de provinciale overheid. Het volgende onderwerp, door de heer Van Kemenade aangesneden, betreft het resultaat van het onderzoek van de interdepartementale werkgroep Afstemming ontwerp kaderwet met het wetsontwerp basisonderwijs. Ik moet de heer Van Kemenade toegeven dat aan de Kamer is meegedeeld, dat de werkgroep vóór de openbare behandeling van het ontwerp van wet, thans in de Kamer aan de orde, verslag zal uitbrengen. Wij hebben steeds gedacht, dat die behandeling wat later zou plaatsvinden. Overigens ben ik erg blij, dat ik hier vandaag mag staan. Ik heb begrepen, dat het de werkgroep niet is gelukt op dit netelige terrein tijdig met een rapport te komen. Wij zullen haar nog enige tijd moeten geven. De heer Van Kemenade is vervolgens van mening dat op de schoolbegeleidingsdiensten artikel 208 van de Grondwet niet -hij sprak zelfs over: evident niet-van toepassing is. Het zal de heer Van Kemenade niet onbekend zijn, dat over de vraag van de toepasselijkheid van artikel 208 van de Grondwet op de schoolbegeleidingsdiensten anders kan worden gedacht. Het zal hem ook niet onbekend zijn, dat het de wetgever is, die in dezen een uitspraak zou moeten doen. De uitspraak is nog niet gedaan, omdat een desbetreffend wetsontwerp nog niet is ingediend. Overigens wil ik er wel aan toevoegen, dat reeds in de memorie van antwoord is aangekondigd, dat overleg zal worden gevoerd over de afstemming van het wetsontwerp On-derwijsverzorging en de Kaderwet. In dat wetsontwerp zal men het regeringsstandpunt kunnen aantreffen.

Tweede Kamer 18 maart 1981

Kaderwet specifiek welzijn

4127

Naar aanleiding van opmerkingen van leden van verschillende fracties over de nota Volwasseneneducatie merk ik op, dat er in deze weken geregeld overleg plaatsvindt tussen bewindslieden over het gereed gekomen concept. Het is -ik wil dit nadrukkelijk opmerken -onverkort onze intentie, de nota spoedig uitte brengen. Apart wil ik ingaan op de opmerkingen van de heren Beinema en Wolff over het onder de kaderwet brengen van de kunsten. Naar mijn oordeel kan er geen verschil van mening zijn over het antwoord op de vraag of de kunsten onder de kaderwet moeten worden gebracht. Het gaat meer over de wijze, waarop dat gebeurt. Hierop wordt binnen mijn departement hard gestudeerd. Wij ontvangen van de betrokkenen de nodige adviezen. Ik ben het in dezen geheel eens met wat de heer Beinema heeft gezegd: optimaal behoeft niet altijd maximaal te zijn. Dat is een belangrijke overweging. Om goed te bezien naar welk niveau gedecentraliseerd zou moeten worden, neem ik ook zeker zijn opmerking mee dat in het systeem van de kaderwet voldoen-de instrumenten voorhanden zijn. De mogelijkheden van het rijksplan voor kunstvoorzieningen kunnen en zullen daarbij betrokken worden. Mijnheer de Voorzitter! Ik kom dan tot het hoofdstuk beleidsvoorbereiding. De democratische en samenhangende beleidsvoorbereiding besprak de heer Meijer in de zin van: deze is corporatistisch getint. Mevrouw Bischoff van Heemskerck meent dat het wetsontwerp eigenlijk achterhaald is, wat de visie betreft op de wijze, waarop de burgers bij het openbaar bestuur betrokken zouden moeten en willen worden. Zij uitte de vrees dat het orgaan en met name de secties te veel ruimte zouden geven aan bestaande belangengroepen. Verder pleitte zij ervoor, de lagere overheden de ruimte te geven bij de invulling van de beleidsvoorbereiding. Ook de heren Jansen, Wolff en Verbrugh lieten zich in kritische zin uit over de beleidsvoorbereiding en het orgaan. De heer Beinema en mevrouw Cornelissen zetten eveneens kanttekeningen bij het orgaan. Uiteindelijk beoordelen zij het orgaan positief als een waarborg voor een pluriforme inbreng in de beleidsvoorbereiding en als een middel om te komen tot samenhangende planning. Opvallend was het betoog van de heer Van der Spek over een relatief onafhankelijk kristallisatiepunt. Ik wil graag op al deze opmerkingen ingaan. Ik wil er geen misverstand over laten bestaan dat deze voorbereiding ruim baan zal moeten hebben en dat ook ruim baan moet worden gegeven aan de samenleving in dit opzicht: het particulier initiatief en de bevolkingsgroepen. Geen overheersende rol van de overheid bij de voorbereiding, geen bureaucratische planning, maar een open, participatieve, beïnvloedbare voorbereiding, een voorbereiding ook waarin samenhangende elementen in onderling verband bezien worden en zoveel mogelijk op elkaar worden afgestemd. Het orgaan is voor die democratische en afgestemde beleidsvoorbereiding een belangrijk instrument. Het orgaan vormt de georganiseerde gelegenheid om het aanbod aan welzijnsvoorzieningen in nauwe relatie met de vraag ernaar te ontwikkelen (de democratiseringsfunctie) en om de integratie van sectorale beleidsvoornemens zowel inhoudelijk als procedureel te bevorderen en te toetsen (de samenhangfunctie). Bij de kritiek, die men soms heeft op het orgaan als democratiseringsinstrument, wordt vaak vergeten dat het orgaan een andere cruciale functie heeft, namelijk het mede gestalte geven aan een samenhangend welzijnsbeleid door middel van een afgestemde beleidsvoorbereiding. Geen rekening houden met deze kernfunctie is mijns inziens het zwakke punt van de amenderingen op dit punt. Ook met het oog op een democratische planning schieten deze amendementen naar mijn oordeel te kort. Met betrekking tot de samenhang zou volgens de Partij van de Arbeid niets geregeld behoeven te worden. Dan schieten wij naar mijn mening het doel voorbij. De democratische beleidsvoorbereiding krijgt in hetwetsontwerp vorm via participatie en in-spraak. Belanghebbenden en belangstellenden worden in het orgaan in de gelegenheid gesteld, intensief deel te nemen aan alle fasen van het proces van beleidsvorming. Dat is participatie. Niet iedereen kan en wil zo nauw erbij betrokken worden. Voor het leveren van een reactie op voorlopige voorstellen is de inspraak bedoeld, een minder vergaande maar toch essentiële inbreng. De heer Meijer (PvdA): U suggereert dat de Partij van de Arbeids niets wil regelen. Dat is volstrekt bezijden de waarheid. Wij verzoeken de Regering juist de regeling over te laten aan de gemeenten en de provincies. Wij willen een aantal minimumvoorwaarden opnemen in de wet. U wilt toch niet suggereren dat met de verplichte in-werkingstelling van een orgaan de betrokkenheid van de bevolking verzekerd is?

Minister Gardeniers-Berendsen: Ik heb de functies van het orgaan al aangegeven en ook heb ik aangegeven dat in-spraak bij dit orgaan is verzekerd. In de wet is de mogelijkheid van het horen van alle belanghebbenden en belangstellenden duidelijk vastgelegd; dat is inspraak. Wat betreft de beleidsvoorbereiding is het structureel vastleggen van de participatie in het desbetreffende amendement van de PvdA weggelaten. Wij hadden nu juist de participatie voor ogen toen wij het orgaan verplicht stelden. Daar ligt ook de verbinding met de knelpuntennota. Mijnheer de Voorzitter! De kaderwet is onder meer gericht op samenhang en democratisering, ook en vooral in de beleidsvoorbereiding. Ik ben van mening dat de wet met het oog op die zaken ook een zekere garantie moet bieden. Het orgaan biedt naar mijn mening de beste waarborgen voor een volwaardige inbreng van de betrokkenen bij de planvoorbereiding en voor de noodzakelijke samenhang tussen de verschillende terreinen, die in het door gemeenteraad en provinciale staten op te stellen plan zullen worden opgenomen. Tast nu het voorschrijven van de sectie zorg dit beeld aan? Naar mijn mening gebeurt dit niet. De sectie zorg is een voorportaal van het orgaan. Integrale welzijnsplanning komt niet uit de lucht vallen en ook het orgaan kan het niet zonder bouwstenen en aanvoerlijnen stellen. De sectie zorg is de kern van de samenhangende planning op het brede zorgterrein. De sectie doet voorbereidend werk ten behoeve van het orgaan en dit werk staat in het orgaan ter discussie. De vrees is geuit dat via de sectie zorg de belangenorganisaties, met name op het terrein van de gezondheidszorg, een te sterke greep op de beleidsvoorbereiding zouden krijgen, waardoor de burger minder aan bod zou komen. Het is juist, dat in de sectie zorg een zekere nadruk wordt gelegd op de verschillende belanghebbendenorganisaties. Daartoe behoren echter óók organisaties, die de belangen van gebruikers behartigen. Geïnteresseerde andere burgers zullen deel kunnen uitmaken van de sectie zorg. Hun inbreng zal voorts via de apart te organiseren inspraakronde geleverd kunnen worden.

Tweede Kamer 18 maart 1981

Kaderwet specifiek welzijn

4128

Gardeniers-Berendsen Mevrouw Cornelissen vroeg zich af, of de sectie zorg te zien is als een provinciale raad voor het specifiek weizijn. Mijnheer de Voorzitter! Wellicht is tóch nog onduidelijk wat de taken van de Raad voor het Specifiek Welzijn zijn. Daarop kom ik nog terug, maar voor de duiding van de relatie tussen de sectie zorg en de provinciale raad voor de volksgezondheid is opnieuw het beeld van leverancier van bouwstenen toepasselijk. De raad levert bouwstenen aan de werkplaats voor planning op het brede zorgterrein en dat is dan de sectie. Ontkrachten nu de regeringsvoorstellen op het punt van de beleidsvoorbereiding de vrijheid van de lagere overheden? Mijnheer de Voorzitter! Ik geloof dat nu toch langzamerhand het besef is gegroeid, dat dit verwijt overtrokken is. In dit wetsontwerp worden bepaalde regels inzake de beleidsvoorbereiding gesteld. Natuurlijk, immers, dit onderwerp moet het kader leveren voor een decentraal systeem van democratische en samenhangende beleidsvoorbereiding. Gegeven deze doelstellingen bevat het ontwerp uiteraard daarop toegespitste instrumenten. Er is echter slechts sprake van een globale uitwerking, die de lagere overheden volop de ruimte laat voor een eigen invulling. Ik wijs erop, dat binnen de zeer globale criteria van artikel 7 de samenstelling van het orgaan aan de lagere overheden wordt overgelaten. Verder wijs ik erop, dat de rechtsvorm van het orgaan geheel aan die lagere overheden wordt overgelaten. Ook de werkwijze en de exacte rol van het orgaan in het proces van de beleidsvoorbereiding wordt weer door die zelfde lagere overheden bepaald. Volgens het nader gewijzigde ontwerp van wet wordt de regeling van de inspraak geheel aan de lagere overheden overgelaten. Ook zal volgens dit ontwerp het niet meer mogelijk zijn dat bij algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld omtrent de beleidsvoorbereiding. Mijn indruk is, dat alleen degenen die vinden dat het wetsontwerp helemaal niets moet regelen op het terrein van de beleidsvoorbereiding zich in hun vrijheid aangetast kunnen voelen. Door het geven van enkele globale regels heb ik echter de voorwaarden willen scheppen voor een open, samenhangende en participatieve voorbereiding van het welzijnsbeleid. Mijn conclusie is dan ook dat dit met dit voorstel op een evenwichtige wijze is geregeld.

Er is evenwicht tussen de verschillende functies, die met dit hoofdstuk worden beoogd, evenwicht óók tussen de vrijheid, waarom decentralisatie vraagt en het waarborgen van zaken, waarvoor de decentralisatie is bedoeld, evenwicht, met andere woorden, tussen vrijheid van overheidsregelen en vrijheid door overheidsregelen. De heer Meijer, mevrouw Bischoff, de heren Jansen en Wolff spraken hun zorgen uit over een bureaucratische planning. Ik deel die zorgen, maar meen dat de mogelijke oorzaken onvoldoende worden belicht en dat het gevaar voor bureaucratische planning in het orgaan zou schuilen is naar mijn mening onjuist. Integendeel, geef je de structurele garantie voor participatie aan de planning op, dan juist dreigt het gevaar van bureaucratie. Terecht wordt in de Kaderwet de algemene verantwoordelijkheid voor de planning bij de democratische politieke organen gelegd. Wij moeten er natuurlijk geen doekjes om winden, dat bij de uitwerking van de planning gemakkelijk grote in-vloed bij het ambtelijk apparaat kan komen te liggen. Schep je geen stevige garantie voor een open deelname aan de beleidsvoorbereiding, dan is een ambtelijke overheersing van de planning niet denkbeeldig. Hetformuleren van een aantal procedurele criteria voor een democratische planning is natuurlijk een goede stap. Uit de praktijk blijkt, dat die criteria echter soms heel minimaal worden ingevuld. In de wettelijke regeling van de decentralisatie van het welzijnsbeleid wil ik dat één van de hoofddoelstellingen van de wet, een democratische beleidsvoorbereiding, goed wordt verankerd. Zoals ik aan een andere hoofddoelstelling, de systematische beleidsvoorbereiding, de eis van het vierjarenplan en het jaarprogramma stel, zo leg ik ook een instrument in de wet om het democratisch gehalte van de beleidsvoorbereiding te waarborgen. Met het orgaan versterk je de bureaucratie niet. Met het orgaan ga je de bureaucratisering juist tegen. Verambtelijking van de planning dreigt niet alleen als je geen serieuze zaak maakt van participatie aan de planning. Ook op andere manieren kan dit verschijnsel om de hoek komen kijken. Merkwaardig genoeg hoor ik daar veel minder over spreken. Bureaucratische planning steekt natuurlijk vooral de kop op bij een overheid die maar één verantwoordelijkheid voor de planning erkent, namelijk de hare. Een bureaucratische aanpak is dan welhaast onvermijdelijk.

Meestal vindt een minder ambtelijke benadering plaats als naast de verantwoordelijkheid van de overheid voor de planning de eigen verantwoordelijkheid van het particulier initiatief kansen krijgt. Bureaucratisering en vooral ook depolitisering van de planning vinden voorts plaats als de politiekdemocratische organen hun plaats in de planning niet innemen. Ook dat gebeurt en moet voor het voetlicht worden gebracht. Als de politici zouden volstaan met het vaststellen van planning en programma's kreeg de bureaucratie ruim baan. Tot de verantwoordelijkheid van de gekozen vertegenwoordigers in gemeenten en provincies behoort het formuleren van uitgangspunten voor de planning, het bepalen van de prioriteiten, het afwegen van deelbelangen en het vaststellen van de benodigde middelen. Het waarmaken van deze politieke verantwoordelijkheid is natuurlijk ook essentieel in situaties waarin de uitwerking van de planning in een belangrijke mate in handen wordt gelegd van het particulier initiatief. De gekozen benadering in de Kaderwet, te weten algemene politieke verantwoordelijkheid voor de planning en een structurele garantie voor de participatie vanuit de samenleving, lijkt mij de beste garantie tegen bureaucratie. Natuurlijk, bij echte decentralisatie zoals wij die voorstaan heb je de uitwerking niet in de hand, maar er zitten naar mijn mening waarborgen in de wet. Mevrouw Cornelissen, de heren Jansen en Wolff en mevrouw Bischoff hebben gesproken over de vierjarenplannen en over het vereiste van voorafgaande goedkeuring. Er zijn wensen naar voren gebracht om het toezicht te doen verdwijnen, omdat dit overbodig zou zijn. Met het oog op een evenwichtige planning van een grote hoeveelheid van voorzieningen is , neem ik aan, marginaal toezicht van de naasthogere overheid niet te vermijden. Bij het gezamenlijk overleg met de bijzondere Commissie Kaderwet Specifiek Welzijn en de vaste Commissie voor Volksgezondheid en Milieuhygië-ne is door de heer Meijer gevraagd, naar aanleiding van een discussie over de goedkeuring van de meerjarenplannen, nog eens te bezien of er niet te ver zou worden ingegrepen in gemeentelijke plannen. Ik heb toegezegd dat wanneer de bepalingen zouden kunnen worden verbeterd ik met een nota van wijziging kwam, met als essentiële voorwaarde het punt van afstemming op de gezondheidswetgeving.

Tweede Kamer 18 maart 1981

Kaderwet specifiek welzijn

4129

Gardeniers Berendsen Er wordt, blijkens het bepaalde in artikel 16 tweede lid, bij de goedkeuring van gemeentelijke plannen door gedeputeerde staten getoetst aan de wet en het algemene belang. Onder de wet wordt bij voorbeeld begrepen het bepaalde in artikel 12 tweede lid en artikel 14 eerste lid. Verder wordt uitdrukkelijk verwezen naar de richtlijnen en voorschriften bedoeld in artikel 14 eerste lid. Dat verwijst weer naar artikel 1 derde lid. Behoort bij deze toetsing het algemeen belang nog een rol te spelen? Het is duidelijk dat mijn mening dat betekent, juist uit een oogpunt van harmonisatie met andere wetten, waarbij ik in het bijzonder denk aan de WVG en de Wet op de ruimtelijke ordening. Over de verhouding van de planning tussen de Kaderwet specifiek welzijn en de Wet op de ruimtelijke ordening is in de notitie, die de Kamer bereikte, juist op het criterium van het algemeen belang in de Kaderwet nog eens de nadruk gelegd. Ik merk ten aanzien van de goedkeuring zelf nog op dat men van het geheel of gedeeltelijk onthouden van goedkeuring recht van beroep heeft op de Kroon, die toeziet, of de criteria op de juiste wijze zijn getoetst. Juist gelet op de doelstelling van deze wet blijkens de considerans om zoveel mogelijk optimaal te decentraliseren en daarbij de harmonisatie niet uit het oog te verliezen, zal de Kroon ertegen kunnen waken dat gedeputeerde staten niet op de bestuurlijke stoel van de gemeente gaat zitten. Ik leg hierbij verder nog in materieel opzicht de nadruk op het vereiste van goedkeuring. Deze planmatige voorbereiding heeft niet alleen implicaties voor bij voorbeeld de materiële, personele en financiële middelen maar evenals bij voorbeeld bij de uitvoering van de Wet op de ruimtelijke ordening zijn er nog andere aspecten in het geding, waarbij toetsing aan de wet en het algemeen belang nodig kan zijn.

Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Ik heb mijn vraag destijds misschien niet helemaal duidelijk kunnen verwoorden, omdat ik mij toen moest beperken in mijn spreektijd. De vraag, waarop ik wil uitkomen, is de volgende. In de brief van de Ministers van CRM en van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening wordt heel duidelijk gestipuleerd een gelijkwaardigheid van de beide toetsingssystemen. Ik zou dat graag in de praktijk bevestigd zien. De mensen van de ruimtelijke ordening zeggen, dat zij steeds door de pomp moeten, omdat de aanwijzingsbevoegdheid in de Wet op de ruimtelijke ordening veel concretere resultaten biedt, terwijl de niet-goedkeuring van plannen door gedeputeer-de staten slechts betekent dat een plan niet wordt uitgevoerd, maar niet dat een kaderwetplan wordt aangepast aan een reeds bestaand ruimtelijk ordeningsplan, hetzij een streekplan, hetzij een bestemmingsplan. In het ene systeem kan er via aanwijzingen wel iets worden veranderd, terwijl dat in het andere systeem nog wat in het vage is.

Minister Gardeniers-Berendsen: Neen, dat is niet vaag. Ik denk dat in het kader van de kaderwet in dat opzicht niet een verandering kan plaatsvinden zoals dat in het geval van de Wet op de ruimtelijke ordening kan worden gedaan. In het laatste geval heeft men dat verticale verband, op grond waar-van men aanwijzingen kan geven. Dat is bij de kaderwet niet mogelijk. Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Neen, dat heeft u eruit gehaald door het laten vervallen van hoofdstuk VII, inhoudende defacetplannen. Minister Gardeniers-Berendsen: Daarom is het van belang, te bezien, hoe deze belangrijke wetten elkaar kunnen raken en hoe daarvoor een oplossing kan worden gevonden. Dat gebeurt vanuit de gelijkwaardigheidsgedachte. In de brief zijn duidelijke voorbeelden gegeven, die aantonen, wat men bij conflicten doet. Eigenlijk gaat het daar om arbitrage. Op zichzelf is dat niet erg. Als men twee van zulke belangrijke planningssystemen, die elkaar kunnen gaan overlappen, in de samenleving hanteerbaar wil maken, is het belangrijk dat dit stuk hier ligt en duidelijk aangeeft, hoe de verhouding gaat worden, als de situatie daar is. Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Dit betekent dus niet dat sneller naar de Wet op de ruimtelijke ordening kan worden gegrepen, omdat het aanwijzingsinstrument daar een effeciënter resultaat biedt dan het onthouden van goedkeuring in de kaderwet? Als men een concreet resultaat wil bereiken, zal men kunnen zeggen: Laten wij gewoon een aanwijzing op grond van de Wet op de ruimtelijke ordening geven. Dat snelle centrale sturingselement is uit de kaderwet gehaald. Minister Gardeniers-Berendsen: Dat is juist. Toch geloof ik dat de verticale lijn op zich ook een zeer bindende lijn is, waar het gaat om het besluit van gedeputeerde staten.

Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Het plan wordt niet goedgekeurd! Minister Gardeniers-Berendsen: In dat geval zullen gedeputeerde staten bei-de plannen opnieuw moeten wegen. Dat zal dan via het overlegmodel moeten gaan. Het is natuurlijk ook een beetje een kwestie van vertrouwen. U suggereert dat bij mensen de angst leeft dat gedeputeerde staten door de pomp zullen gaan. Het is nergens verplicht opgelegd. Ik heb het volle vertrouwen dat het werken van gedeputeerde staten met de Wet op de Ruimtelijke Ordening veel meer voorkomt. Met degenen die betrokken zijn bij plannen van de Kaderwet specifiek welzijn zal overleg moeten worden gevoerd, opdat men elkaar kan vinden. Het zijn meestal verschillende leden uit het college van gedeputeerde staten die met elkaar te maken zullen krijgen. Het hoeft echter niet altijd, want soms zijn verschillende functies in één persoon samengebracht. Het feit dat bewindslieden van beide departementen hebben gezegd dat zij in de brief tot uiting willen brengen welke wegen zij aangeven voor het oplossen van geschillen, is een handreiking om te laten zien dat de plannen gelijkwaardig hanteerbaar zijn in situaties waarin gedeputeerde staten over een conflict moeten beslissen.

De heer Van Kemenade (PvdA): Ik zou nog één technische vraag... De Voorzitter: Neen, mijnheer Van Kemenade, ik sta nu geen interrupties meer toe, want ook technische vragen kosten tijd. Minister Gardeniers-Berendsen: Mijnheer de Voorzitter! Bij de vaststelling van het plan worden in de overwegingen ook betrokken de systematische en democratische beleidsvoorbereiding en de geschakeerdheid van de voorzieningen op het terrein van de Kaderwet specifiek welzijn. Hierin ligt het beginsel opgesloten dat het vaststellende beleidsorgaan -de gemeenteraad of provinciale staten -eenzijdigheid zal vermijden. Met beleidsvoornemens van andere, hogere overheden dient men rekening te houden, evenals met plannen, voortvloeiend uit andere regelgeving dan de onderhavige wet. Men dient acht te slaan op voorschriften en richtlijnen, afkomstig van regelgeving als bedoeld in artikel 1, derde lid. Ook dienen plannen geschakeerd te zijn. Er moet integratie zijn bij de uitvoering van de wet, in samenhang met de uitvoering van andere wetten. Ik dacht dat bij deze toch niet een-

Tweede Kamer 18 maart 1981

Kaderwet specifiek welzijn

4130

Garden iers-Berendsen voudige materie het vereiste van voorafgaande goedkeuring een niet onredelijk voorschrift was. De plannen houden bovendien nog meer in. Het informatieve gedeelte ter bevordering van de samenhang, de inzichtelijkheid en het vermijden van doublures -het is dus geen tijdrovende inventarisatie, zoals de heer Verbrugh meende -kortom, plan en programma geven een totaal beeld van hetgeen op het terrein van het specifiek welzijn tot stand moet komen, nadat de burgers zijn geraadpleegd en de overheid heeft beslist. Het vierjarenplan is drager van het jaarprogramma, met alle rechtsgevolgen voor de Kaderwet specifiek welzijn Dit alles geeft mij de overtuiging dat het goedkeuringsvereiste voor gemeente en provinciale plannen niet is ingegeven door ongewenste bemoeizucht, maar met behoud van de decentralisatiegedacht een weloverwogen instrument vormt ter bevordering van de criteria die al vermeld zijn in de knelpuntennota, te weten samenhang, bereikbaarheid, democratisch functioneren, rechtszekerheid en flexibiliteit. De heer Jansen heeft voorgesteld, het plan elk jaar aan inspraak bloot te stellen, om ruimte te bieden voor daaruit voortvloeiende aanpassingen. Ik wijs erop dat de wet al voorschrijft dat het plan zo nodig jaarlijks wordt gewijzigd. Dit staat in de artikelen 17 en 31. Ik meen dat dit voorschrift reeds een duidelijke indicatie ervoor is, dat jaarlijks moet worden bezien of de ontwikkelingen bepaalde aanpassingen van het plan vereisen. In de procedure die jaarlijks plaatsvindt rond de vaststelling van het programma en de in-spraak daarbij, zullen eventuele wensen ten aanzien van het plan zeker naar voren komen. Het lijkt mij bepaald niet nodig op dit punt nog extra voorschriften in de wet vast te leggen. Vervolgens meen ik er goed aan te doen stil te staan bij de juridische status en functie van het kaderwetplan. Mevrouw Cornelissen sprak hierover. Ik neem hierbij dan steeds het rijksplan in gedachten. Wat is nu de functie van dat rijksplan? Het dient als basis voor subsidiëring. Dat het op bekostiging uitloopt, is een wezenskenmerk van het plan en van de kaderwet. Soms wordt dat vergeten en denken de mensen dat het gehele beleid ten aanzien van het specieke welzijn in het plan wordt vastgelegd. Dit is niet zo. Het beleid dat ten grondslag ligt aan bekostiging door de overheid, wordt vastgelegd in het plan.

Mevrouw Cornelissen sprak dus terecht over een naam 'rijksvoorzieningenplan'; het is ook een 'rijksvoorzieningenprogramma. Dat het om bekostigde voorzieningen gaat, is dus zelfs een kenmerk van het plan. De overige voorzieningen kunnen wel grote in-vloed op het beleid hebben. Daarom worden ze in het informatief gedeelte van het plan opgenomen. Dit gebeurt om bij de beoordeling van de grote lijnen van het bekostigingsbeleid te kunnen zien of er overlappingen zijn tussen gesubsidieerde en niet gesubsidieerde voorzieningen of dat er gaten tussen zitten. Hierdoor zal de samenhang bevorderd worden. Ik geloof dat het goed is wanneer wij deze wezenskenmerken van het rijksplan uit de kaderwet steeds in gedachten houden bij onze verdere discussie. Het rijksplan dient voor het vastleggen van het bekostigingsbeleid ten aanzien van voorzieningen die aan de verantwoordelijkheid van het rijk zijn toebedeeld. Dit karakter bepaalt voor een deel ook de in de kaderwet voorgelegde procedure van het rijksplan. Met name denk ik dan aan de vraag waarom het plan niet door de wetgever wordt vastgesteld maar door de minister of ministers. In de eerste plaats acht ik het rijksplan niet van zodanig zwaar gewicht dat hier vastlegging bij formele wet op zijn plaats is. In nauw verband hiermee staat namelijk de wens dat de rijksplanning niet al te star is en traag verloopt. Het moet mogelijk blijven redelijk flexibel te zijn. Wanneer het rijksplan en dus ook belangrijke wijzigingen daarin door de wetgever moeten worden vastgesteld, ben ik bang dat dit tot gevolg zal hebben dat het rijksplan zo vaag en mistig wordt dat men er alle kanten mee uitkan. Dat dit een van de pijlers van de kaderwet, namelijk de democratische, planmatige beleidsvoorbereiding zal ondergraven, zal duidelijk zijn. Nóg een argument tegen de vaststelling door de wetgever is het volgende. In het plan wordt o.m., zo nodig en mogelijk het beslag op de financiële middelen weergegeven. Indien het plan door de wetgever wordt vastgesteld, rijst op zijn minst de vraag of daardoor de financiële raming uit het plan niet het karakter van een wettelijk vastgelegde meerjarenraming krijgt. Anders gezegd: hoe groot is dan nog de ruimte van de begrotingswetgever om af te wijken van die meerjarenraming? Uiterst klein natuurlijk, alleen indien daarvoor de procedure van een planwijziging is doorlopen. De vraag of zo'n wettelijke meerjarenraming niet in strijd is met de Comptabiliteitswet, laat ik dan nog maar rusten.

Ik heb hiermee tegelijkertijd mijn oordeel gegeven over het amendement over het mogelijk bij wet vaststellen van het plan. Dan ligt er ook nog een amendement van mevrouw Cornelissen en de heer Beinema. Ik zou daarvan willen zeggen: opvattingen over het plan die in deze Kamer leven, kunnen alsnog worden meegenomen bij de vaststelling van het programma. Daarover wordt wel vooraf met de Kamer gediscussieerd. Zoals men weet, kan het plan jaarlijks worden bijgesteld. Daarnaast kan de Kamer, omdat het ontwerp-plan met het oog op de bezwarenprocedure reeds in een vroeg stadium wordt gepubliceerd, desgewenst al eerder haar mening kenbaar maken. Verder ben ik mevrouw Cornelissen erkentelijk dat zij geen amendement heeft gemeend te moeten indienen op het punt van het erkenningen-en vergunningenbeleid. Niet alleen zou dit een wezenlijke wijziging van de wet hebben ingehouden die in de schriftelijke voorbereiding niet aan de orde is geweest, maar bovendien vraag ik mij voorshands af welke functie toch die vergunningen en erkenningen in het stelsel van de kaderwet zouden moeten krijgen naast het programma. Wij moeten hierover misschien toch iets langer nadenken. Wij kunnen er dan zeker bij de invoeringswet weer op terugkomen. Verschillende sprekers hebben opmerkingen gemaakt over de raad voor het specifiek welzijn. De Raad krijgt tot taak te adviseren over algemene aspecten van het specifiek welzijn met het oog op de onderlinge afstemming van hoofdlijnen van beleid en wetgeving op dat terrein. Het gaat dus om advisering over algemene harmonisatie-aspecten op het gehele terrein van specifiek welzijn. De Raad is de wettelijke opvolger van de Harmonisatieraad welzijnsbeleid en zal diens taak dan ook overnemen. Ik zeg dit aan het adres van de heer Jansen. De Raad zal zich niet bezighouden met inhoudelijke advisering over sectorale aspecten en kan dus niet worden beschouwd als dependant van de Raad voor de Volksgezondheid, die zijn advisering zal toespitsen op het in-houdelijke beleid op het terrein van de volksgezondheidszorg en waarin diverse belangengroeperingen zijn vertegenwoordigd. Uiteraard zullen beide raden, ook na de volledige invoering van de Kaderwet, blijven bestaan. Mevrouw Cornelissen heeft hierover een vraag gesteld. In het nader gewijzigde wetsontwerp heeft de Regering de advise-

Tweede Kamer 18 maart 1981

Kaderwet specifiek welzijn

4131

Gardeniers-Berendsen rende taak van de Raad toegespitst op de algemene harmonisatie, mede op verzoek van de harmonisatieraad. Ik meen daarom dat het niet verstandig is, de Raad in elk geval te horen over het rijksvoorzieningenplan, zoals het CDA bij amendement voorstelt. De in-spraak bij het rijksvoorzieningenplan moet naar mijn mening niet verlopen via een raad die zal bestaan uit onafhankelijke deskundigen. De inspraak bij het rijksvoorzieningenplan en de wijze waarop belangengroeperingen daarover zullen worden gehoord, zullen worden geregeld via algemene maatregel van bestuur, zoals is bedoeld in artikel 44, lid 7. Tegen de gedachte van mevrouw Cornelissen om in de wet ook de zittingsduur van de voorzitter en de leden van de Raad op te nemen als onderwerp dat bij algemene maatregel van bestuur wordt geregeld, heb ik op zichzelf zeker geen bezwaren. Ik teken wel aan, dat dit onderwerp naar mijn mening reeds valt onder het begrip 'samenstelling' dat in artikel 60 wordt geregeld. Ook mevrouw Bischoff heeft over de Raad gespoken. Zij wil het wetsontwerp ter zake amenderen. Het amendement beoogt het mogelijk te maken, dat de Raad voor het Specifiek Welzijn op verzoek of uit eigen beweging adviezen uitbrengt aan het parlement. Het amendement is door mevrouw Bischoff toegelicht op grond van de wens, dat de Kamer meer toerusting wil hebben om de beleidsdaden van de Regering te beoordelen en dat het advies van de Raad aan de Kamer daarbij zeker een waardevolle steun zal zijn. Er is reeds vaker over dergelijke amendementen gediscussieerd in deze Kamer. Tot nu toe is de constructie dat een college van advies en bijstand ook aan het parlement kan adviseren nog nooit in een wet opgenomen, ook niet voor de WRR. Ik veronderstel, dat mevrouw Bischoff heeft gedacht aan het amendement van de heer Van Amelsvoort op de instellingswet inzake de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Daarbij werd de taakaanduiding 'aan de Regering informatie te verschaffen' vervangen door 'ten behoeve van het regeringsbeleid informatie te verschaffen', juist om meer contact tussen Kamer en adviesorgaan niet in de weg te staan. Dan nog bepaalt deze wet, dat de adviezen aan de Regering moeten worden uitgebracht. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid kan dus niet rechtstreeks aan het parlement adviseren.

Wel heeft dit kabinet gesteld, dat er geen grondwettelijke beletselen zijn voor een dergelijke constructie. Het kabinet heeft dit naar voren gebracht in de schriftelijke gedachtenwisseling over de overwegingswet tot wijziging van de grondwetsbepaling inzake de vaste colleges van advies en bijstand. Er blijven dus beleidsmatige vragen en argumenten over. Die vragen brengen mij ertoe, dit amendement af te wijzen. Is dit wetsontwerp nu bij uitstek geschikt om als eerste van deze constructie te worden voorzien, zoals wordt beoogd met het amendement van mevrouw Bischoff? Zal het niet beter zijn, daarover een meer algemene discussie te voeren tussen Regering en parlement? Welk inzicht hebben wij thans in de mogelijke precedentwerking voor andere adviesorganen die bij wet zijn ingesteld? De kosten van de Raad drukken op een departementale begroting. Is het niet een beetje vreemd, wanneer de omvang van de financiële lasten mede kan worden bepaald door een onafhankelijke, tweede betrokken instantie? Zal artikel 3 van de Wet openbaarheid van bestuur, die bepaalt dat dergelijke adviezen door de Regering moeten worden gepubliceerd, ook niet enige wijziging behoeven? De belangrijkste vraag is natuurlijk: waarom is het onvoldoende, dat te allen tijde de gelegenheid bestaat, dat de Kamer de Regering verzoekt een advies te doen uitbrengen? Ik neem toch aan, dat geen weldenkende Regering een dergelijk verzoek botweg zal weigeren. Ik neem ook aan, dat de Kamer niet in het wilde weg allerlei adviezen wil laten uitbrengen. De regels hiervoor zijn omstandig uiteengezet in de notitie over de contacten tussen kamercommissies en regeringsadviescolleges, die de Minister-President de Kamer op 28 september 1979 heeft aangeboden. Al met al zal het duidelijk zijn dat ik geen voorstander ben van dit amendement. Dat is niet omdat ik van mening ben dat de Kamer dergelijke adviezen niet zou moeten krijgen, maar omdat de gevolgen niet geheel zijn te overzien. Er is door vele geachte afgevaardigden met waardering gesproken over de bestuurlijke experimenten Kaderwet specifiek welzijn, de zogenaamde ontwikkelingsprojecten. Het is de Kamer bekend dat deze experimenten door de Regering van groot belang worden geacht voor de invoeringswet van de Kaderwet. Het gaat daarbij dus om een invoeringswet waarbij aan de hand van de opgedane ervaringen ook het thans voorliggende wetsontwerp -dan inmiddels tot wet verheven -kan worden bijgesteld.

Mevrouw Kappeyne van de Coppello vroeg zich af, of de kaderwetexperimenten worden 'afgebouwd' wanneer hun regime er heel anders gaat uitzien dan dat van de invoeringswet. Het ligt anders; het regime van de invoeringswet wordt mede gebaseerd op de ervaringen van de ontwikkelingsprojecten. Alle experimenten zijn eindig. Na beëindiging van de experimenten worden ook de proefgebieden onder het dan geldend wettelijk regime gebracht, maar de in de proefgebieden opgedane ervaringen zullen ook van belang zijn voor de vaststelling van het wettelijk regime. De stuurgroep ontwikkelingsprojecten waarin alle betrokken departementen, bestuurslagen en het landelijk particulier initiatief op het terrein van onderwijs, volksgezondheid en CRM, alsmede de Harmonisatieraad en het Sociaal-Cultureel Planbureau zitting hebben, rapporteert zo actueel mogelijk over de voortgang van deze projecten. Daarenboven is het CPB belast met een evaluatie-onderzoek. Wat dit laatste betreft verscheen een dezer dagen het eerste interimrapport van genoemd onderzoek. Het was geheel gewijd aan de startfase van de experimenten. Rond het verschijnen van het rapport zijn perspublikaties verschenen die de uiterst voorlopige bevindingen die betrekking hebben op het 'opstartproces' vertekenen en uit hun verband rukken. Een en ander is wellicht geïnspireerd door samenvattingen die opgeen enkele wijze recht doen aan de inspanningen van de proefgebieden noch aan het rapport van het CPB, dat in voldoende mate relativeert. De stuurgroep die is belast met de evaluatie van de ontwikkelingsprojecten heeft zich via haar voorzitter gedistantieert van de desbetreffende publikaties, evenals trouwens de directeur van het Sociaal-Cultureel Planbureau. Genoemde reacties zal ik -zo de Kamer dat wenst -graag aan de Kamer overleggen. De heer Verbrugh vraagt zich af, wat de reactie van de Regering is op de zogenaamde constatering dat de burgers weinig betrokken zijn bij het planningsproces. Ik kan het commentaar van de voorzitter van de stuurgroep citeren: 'Het rapport heeft betrekking op de startfase van de ontwikkelingsprojecten. Deze fase is uiteraard gericht op procedurele kwesties. Voor dit soort zaken heeft de burger nu eenmaal weinig belangstelling.' De heer Wolff verwees naar recente ontwikkelingen in Purmerend, waarin in de huidige fase ook meer concrete zaken een rol spelen in het plannings-

Tweede Kamer 18 maart 1981

Kaderwet specifiek welzijn

4132

Gardeniers-Berendsen proces. Hij is dan ook aanzienlijk optimistischer gestemd over participatie. Zoals mevrouw Cornelissen al opmerkte, bestond er in de startperiode een ruime mate van scepsis bij de proefgebieden. Over deze startperiode gaat het eerste interimrapport van het Sociaal-Cultureel Planbureau, zoals het rapport ook aangeeft. De Regering deelt de opvatting van mevrouw Cornelissen en anderen dat het enthousiasme bepaald is gegroeid, zoals ook al mijn collega's in de proefgebieden constateerden. Afgelopen maandag nog bezocht mijn collega van Sociale Zaken het proefgebied Arnhem. Daar werd betreurd dat negatieve en vertekende beelden de ronde doen. De Regering heeft de proefgebieden laten weten dat zij via haar besluiten over het komende zesde advies van de stuurgroep over de bijzondere regelingen blijk zal geven van de grote waardering voor de inspanningen van de proefgebieden en de stuurgroep. Deze waardering heeft de Regering ook schriftelijk medegedeeld aan de stuurgroep, zulks mede naar aanleiding van haar voortreffelijke vijfde voortgangsverslag. In antwoord op een vraag van de heer Van Kemenade kan ik overigens zeggen dat de stuurgroep in dat verslag uitvoerig is ingegaan op de tot dusverre opgedane ervaringen met de relatie tussen welzijnsplanning en planning van andere voorzieningen, zoals planning op het gebied van de ruimtelijke ordening. De Regering zal de stuurgroep vragen -conform het verzoek van de heer Van Kemenade -ten vervolge te rapporteren. Daarmee ben ik gekomen tot de democratisering van de instellingen. Dat is een niet onbelangrijk onderwerp, getuige ook de aparte aandacht die door Regering en parlement hieraan wordt besteed. Wij komen hierover zeer snel te spreken in een uitgebreide commissievergadering. Van verschillende zijden is gewezen op samenloop van de tijdstippen van behandeling in de Kamer van het regeringsstandpunt en de Kaderwet. Naar mijn mening is hier sprake van een gelukkige samenloop. Met het regeringsstandpunt-DDF, zoals het in de wandeling wordt genoemd, in de hand kunnen wij spreken over de bepalingen die voor de interne democratisering van instellingen en organisaties in de Kaderwet zullen worden opgenomen. Hiermee lopen wij vooruit op de uitgebreide commissievergadering over dit onderwerp, maar ik meen dat dit geen bezwaar behoeft te zijn. Ik mocht immers aannemen -ik heb dit ook uit de woorden van de heer Van Kemenade begrepen -dat hij al weet wat hij wil met het onderwerp dat in de uitgebreide commissievergadering breed aan de orde wordt gesteld. Het gaat om een inhoudelijke invulling van artikel 43 met de uitgangspunten voor het democratiseringsbeleid zoals deze in het regeringsstandpunt zijn neergelegd. Ik meen met dit artikel een niet gering te achten basis wordt gelegd voor verdere uitwerking van democratiseringsmaatregelen. Het artikel spreekt zich duidelijk erover uit wie in het bestuur van de instellingen vertegenwoordigd dienen te zijn en welke onderwerpen verder worden geregeld: de materiële spreiding van verantwoordelijkheden en bevoegdheden, de openheid bij werving van bestuursleden, de periodieke openbare verslaglegging en de openbaarheid van vergaderingen en documenten. Verder noem ik de bescherming van de belangen van de gebruikers en de wijze waarop aan de ontheffingsbepaling uitvoering wordt gegeven. Het laatste is nodig, omdat in het tweede lid van artikel 43 een ontheffingsbepaling is opgenomen, waarover ik de Kamer bij afzonderlijke brief nader heb ingelicht. Hierop kom ik nog terug. Deze onderwerpen vragen nadere uitwerking. Hieraan wordt nu hard gewerkt. De bestuurssamenstelling die de Regering gewenst acht, vormt het piècede résistance, waarover nu duidelijkheid moet ontstaan. In algemene zin maak ik een opmerking die betrekking heeft op de samenhang van de democratisering van in-stellingen met andere onderdelen van het wetsontwerp. Democratisering van instellingen is geen doel op zich zelf. Zoals ik al in de nadere memorie van antwoord aangaf, vormt de democratisering een wezenlijke voorwaarde voor mijn beoordeling van de waarde van en de aanspraken van het particuliere initiatief op een plaats in ons welzijnsbestel. Het gaat mij met het wetsontwerp om het tot stand brengen van gedemocratiseerd particulier initiatief, dat zijn plechtanker vindt in de groeperingen waarvoor en waarmee wordt gewerkt. Deze waarde die mij voor ogen staat, is een voorwaarde voor het proces van de democratische beleidsvoorbereiding dat wij proberen op gang te brengen. Het kernpunt in dit proces is op welke wijze wij erin slagen, de burgers -hiermee bedoel ik in dit geval de gebruikers van de instellingen -bij het beleidsproces te betrekken. De plaats van de instellingen in dit proces moet in belangrijke mate worden gelegitimeerd door hun democratisch functioneren. De behoeften en wensen moeten door de instellingen heen op het beleidsniveau kunnen doorklinken. De democratisering van de instellingen is een van de voorwaarden die hiertoe moeten worden vervuld. De heer Meijer sprak over de vrijblijvendheid van de democratiseringsvoorstellen van de Regering en de ontheffingsbepaling noemde hij nogal arbitrair. Hij zei dat artikel 43 bij uitstek een algemene bepaling is die de samenhang tussen de terreinen kan bevorderen. Over het laatste ben ik het met hem eens. Zo is artikel 43 ook bedoeld. Hierin zijn de uitgangspunten voor de democratisering van het brede terrein van het kaderwetwelzijn gegeven. Toch stelt de heer Meijer dat de regeling te vrijblijvend is. Ik neem aan dat hij hiermee doelt op zijn wens, het eerste lid van artikel 43 imperatief te redigeren. Over mijn mening mag geen misverstand blijven bestaan. Zoals ik al in de uitgebreide commissievergadering op 26 januari jongstleden heb gezegd, bestaat er naar mijn mening inhoudelijk" hiermee doel ik op het dringende karakter van democratiseringsmaatregelen -geen verschil van mening tussen Regering en Kamer. Dat artikel 43, lid 1, niet imperatief is geredigeerd, heeft dan ook geen inhoudelijke, maar een technische achtergrond. Ik ga nu tegelijkertijd in op opmerkingen van mevrouw Cornelissen en haar amendement. De nog nader uit te werken democratiseringsmaatregelen moeten ook betrekking hebben op de zogenaamde pendantoverheidsinstellingen. Het is nog onvoldoende bestudeerd op welke wijze democratisering binnen overheidsinstanties gestalte kan krijgen. Wel duidelijk is het dat geen regels zullen worden gegeven voor de vertegenwoordiging van de betrokkenen in het bestuur. Wij hebben namelijk te maken met overheidsinstellingen op verschillende bestuurlijke niveaus, gemeenten, provincies en Rijk. De politieke organen die deze instellingen besturen kent de Kamer. Democratisering nier-van lijkt mij niet de bedoeling van de heer Meijer. Wij hebben hier te maken met onder de politieke overheidsverantwoordelijkheid vallende instellingen, diensten, bedrijven en raden, die uitdrukkelijk tot het terrein van het regeringsstandpunt worden gerekend. Om deze reden meen ik dat artikel 43 in zijn hui-

Tweede Kamer 18 maart 1981

Kaderwet specifiek welzijn

4133

Gardeniers-Berendsen dige vorm moet worden gehandhaafd, met behoud van de intentie om zo spoedig mogelijk tot uitwerking van democratiseringsmaatregelen te komen. Over het voorstel van de heer Meijer en de zijnen om in het eerste lid op te nemen de instellingen die, bij of krachtens een andere wet, aangewezen voorzieningen van specifiek welzijn als bedoeld in artikel 1, derde lid, uitvoeren kan ik kort zijn. In relatie met het voorstel van de Partij van de Arbeidfractie voor artikel 1, lid 3, lijkt het een verduidelijking. Toch blijft het feit bestaan dat een bijzondere wet artikel 43 van toepassing zal moeten verklaren. In dit systeem is aanvulling van artikel 43 in deze zin niet nodig. Het oordeel over de voorstellen tot amendering van het derde lid, onder a en b, wil ik aan de Kamer overlaten. Het criterium van de evenwichtige samenstelling wordt in het regeringsstandpunt gehanteerd, terwijl het laten vervallen van het woord 'materieel' geen afbreuk zal doen aan de inhoud van de desbetreffende bepaling. Door verschillende sprekers is aangedrongen op het laten vervallen van het tweede lid van artikel 43. Mevrouw Cornelissen heeft om een nadere verduidelijking van deze bepaling gevraagd. Ik heb hierover reeds het een en ander gezegd in mijn brief van 11 maart. Hier wil ik nog het volgende opmerken: het gaat om groepen binnen onze bevolking voor wie in geweten hun visie op het bestuur in strijd kan komen met op te leggen democratiseringsmaatregelen. De overwegingen van deze mensen dienen afgewogen te worden tegen de overwegingen van algemeen belang, die tot het verplicht stellen van democratiseringsmaatregelen leiden. Ik deel dan ook niet de mening van de heer Van der Spek dat het hier om ondemocratische organisaties zou gaan. De vraag is in welke mate aan een ieder maatregelen kunnen worden opgelegd en welke uitzonderingen dan gemaakt kunnen worden. Ik zou de heer Van der Spek in dit verband willen vragen wat het standpunt, dat hij hier naar voren heeft gebracht, betekent voor gewetensbezwaarden van militaire dienst. Ik blijf dan ook van mening dat de onderhavige ontheffingsbepaling in de wet thuishoort. Gezien de stringente criteria lijkt mij hier ook geen sprake te zijn van een zodanige inbreuk van het democratiseringsgehalte van het artikel, dat om die reden schrapping ervan gewenst zou zijn. De criteria waaraan voldaan moet worden zijn in de wet opgenomen. Voorts heb ik in mijn brief van 11 maart gezegd dat aangetoond moet worden dat in de kring van degenen die bij het functioneren van de organisatie zijn betrokken, deze visie op het bestuur algemeen wordt onderschreven. Dat wil zeggen dat de betrokkenen allen, of althans een ruime meerderheid, er achter staan. Het besluit daartoe moet inderdaad genomen worden door de overheidsinstantie die voor de instandhouding van de organisatie verantwoordelijk is. In de algemene maatregel van bestuur kan hieraan nadere uitwerking worden gegeven, bij voorbeeld aan de procedure voor het verlenen van de ontheffing, het moment waarop de ontheffing dient te worden aangevraagd en de wijze waarop moet worden aangetoond dat aan de gestelde criteria is voldaan. Het is niet, zoals de heer Verbrugh in zijn betoog schilderde, dat het hier gaat om bemoeiziek gedrag. Het gaat om datgene wat alle betrokkenen algemeen onderschrijven. De betreffende overheidsinstantie dient er in gemoe-de van overtuigd te zijn dat dit ook in-derdaad zo is. Mevrouw Bisschoff heeft gezegd dat zij door de ambtenaren van mijn departement gelukkig ervan overtuigd is dat de gewaarborgde klachtenbehandeling niet in de Kaderwet kan worden opgenomen. Ik kan haar verzekeren dat mijn ambtenaren ook mij hebben kunnen overtuigen. Bij de regeling voor klachtrecht, zoals die momenteel bij de stuurgroep in studie is, gaat het om de rechten van cliënten, de procedures en de instanties die zich met klachten moeten gaan bezighouden. Dit is een zeer uitgebreid en complex onderwerp, waarvan nog moet worden geregeld en nader bepaald op welke wijze dat in algemene regelgeving moet worden neergelegd. Wel is in artikel 43 onder e de mogelijkheid geopend om, ter bescherming van de belangen van de gebruikers, nadere regelingen te stellen. Ik zou willen voorstellen de werkzaamheden van de stuurgroep af te wachten. Binnenkort kan ik een advies over dit onderwerp verwachten. Dan zullen wij ook beter kunnen praten over de inhoud van een algemene regeling van klachtrecht en haar raakvlakken met de Kaderwet. De heer Jansen heeft een punt naar voren gebracht dat reeds lang speelt in de discussie over de democratisering. In het regeringsstandpunt wordt gezegd dat de Regering er de voorkeur aan geeft democratiseringseisen een basis te geven in een formele wet.

Daar raken wij elkaar. Wij verschillen van mening over de nadere invulling. Naar mijn mening biedt een wettelijke verankering van de uitgangspunten van de democratisering in de wet, zoals nu in artikel 43 gebeurt, voldoende waarborgen om de nadere invulling bij algemene maatregel van bestuur met vertrouwen tegemoet te zien. Ik kom thans op de rol van het particulier initiatief. Welhaast alle sprekers hebben daaraan een beschouwing gewijd. Het gaat om de uitvoering van de welzijnsvoorzieningen en de plaats daarbij van privaat initiatief en publiek initiatief. Privaat initiatief wordt meestal aangeduid met het begrip particulier initiatief, waaronder door de wet worden verstaan en in één adem worden gevat en aangeduid de zeer diverse vormen van particulier initiatief, die we op dit moment in grote variatie op het terrein van het specifiek welzijn aantreffen en ook die vormen die zich nog in de toekomst kunnen ontwikkelen. Kort gezegd: oud en nieuw particulier initiatief, zonder onderscheid. Inderdaad heeft de heer Wolff de memorie van antwoord goed verstaan. Particulier initiatief in ruime zin, zo verwoordde hij het. In mijn inleiding heb ik mijn uitgangspunten nog eens uiteen gezet. De regeling die ik op dit punt voorstel is niet eenzijdig en -ik wil het graag nog eens onderstrepen -het is naar mijn mening ook geen centrale betutteling van de lagere overheden. Op dit punt wil ik dadelijk nog nader ingaan. Allereerst is er het punt van de helderheid of onduidelijkheid van de politieke beslissingen. De politieke beslissingen worden niet verduisterd in een circuit van oncontroleerbare raden. De politieke verantwoordelijkheden worden in de wet duidelijk en helder gemaakt, juist ook in de artikelen 23 en 37, dit in antwoord op vragen en opmerkingen van de heer Meijer. Beleidsbeslissingen worden in de kaderwet genomen door politiek gekozenen in de vaststelling van plan en programma door raden en staten. Vervolgens spreekt de wetgever wat de uitvoering van het programma betreft voorkeur uit voor particulier initiatief. Aan die voorkeur verbindt de wet een zware en controleerbare voorwaarde: artikel 43, het democratisch en doelmatig functioneren van de in-stellingen van particulier initiatief. Met de heer Beinema zeg ik dat het daaraan zijn recht ontleent. Vervolgens wordt de in de wet neergelegde voorkeur voor particulier initiatief begrensd door de decentrale richting ervan. De gemeente of de provincie beslist, niet de wetgever, niet de

Tweede Kamer 18 maart 1981

Kaderwet specifiek welzijn

4134

Minister. Ik zeg dit nog eens met nadruk aan het adres van mevrouw Kappeyne. De Minister legt de uitkomst van de plaatselijke discussie en de afweging niet op. De voorkeur doet recht aan -ik citeer met instemming de heer Wolffeen historisch gegroeide situatie in het welzijnswerk. Dat historisch gegeven, dat ook vandaag op vele terreinen van het specifiek welzijn opgeld doet, is dat zeer veel welzijnsvoorzieningen, vooral die in het uitvoerend werk, particulier initiatiefvoorzieningen zijn. De voorkeur, niet een exclusief primaat, die in de wet tot uitdrukking wordt gebracht, versterkt een element in de plaatselijke discussie, die -dat wil ik beklemtonen en ik hoop dat mevrouw Kappeyne het in haar overwegingen wil meenemen -plaatselijk wordt gevoerd en plaatselijk een beslissing oplevert. Ten aanzien van die beslissing is geen beroep op de Minister mogelijk. Daarbij wil ik bovendien nog eens benadrukken, dat voorkeur voor particulier initiatief uitvoering door een overheidsinstantie, bestaand of nieuw overheidsinitiatief, niet uitsluit. Het gaat om voorkeur voor particulier initiatief, niet minder maar ook niet meer. Als geen particuliere instantie in aanmerking komt -dat beslist het gemeentebestuur -wijst de gemeente een overheidsinstelling aan voor de uitvoering. Ook wanneer een instelling van particulier initiatief niet doelmatig functioneert, kan een gemeentebestuur zo'n besluit nemen. Ook al ziet men overheidsinitiatief en particulier initiatief als gelijkwaardig dan nog, zo vraag ik de heer Meijer, hebben toch allen oog voor het verschil in rol en positie, want ze zijn niet gelijk. Graag wil ik het nog eens formuleren. De overheid heeft het primaat ten aanzien van de uiteindelijke beslissing. Het particulier initiatief heeft ten aanzien van de uitvoering de voorkeur. Overheidsinitiatief ten aanzien van de uitvoering is daarmee niet achter de horizon verdwenen, maar is op het juiste moment mogelijk en in een aantal gevallen ook noodzakelijk. Particulier initiatief geniet weliswaar voorkeur, maar kan op de te dragen verantwoordelijkheid worden aangesproken door de lokale overheid als het gaat om voorzieningen op het lokale niveau. De Minister kan de aan het particulier initiatief op te dragen verantwoordelijkheid slechts aanspreken ten aanzien van de voorzieningen op rijksniveau.

Mevrouw Kappeyne verklaarde, dat zij de opvatting, dat de voorkeur uitgaat naar particulier initiatief boven overheidsinitiatief een politieke denkwijze acht, die ook zij graag in de praktijk gebracht wil zien. Zij gaf aan hoe de VVD dat zou willen vertalen als het gaat om beleid op nationaal niveau ten aanzien van landelijke voorzieningen. Particulier initiatief voorkeur boven overheidsinitiatief bij de uitvoering van welzijswerk is een lijn, die door de wetgever ook meegegeven wordt naar de andere overheidsniveaus. De overheid -dat geldt voor de rijksovereid, de provinciale overheid en de lokale overheid -heeft terecht een zware overheersende positie in het geheel. Neem het voorbeeld van een lokale situatie. Ik onderscheid dan drie componenten. Er is of er kan komen particulier initiatief ten aanzien van de uitvoering van het specifieke welzijnswerk. Er is of kan komen overheidsinitiatief ten aanzien van de uitvoering van specifiek welzijnswerk. Er is de uiteindelijke definitieve beslissing van de overheid over die uitvoering van de welzijnsvoorzieningen. Het wetsontwerp geeft ten opzichte van de terecht zware overheersende positie van de overheid in dit geheel ook een duidelijke plaats aan het particulier initiatief. Geen exclusieve plaats; de heer Jansen zal dit naar ik hoop nu duidelijk zijn. Wijzigingen, vernieuwingen, verschuivingen in het beleid worden hierdoor geheel niet onmogelijk. Beleidsveranderingen zullen politieke antwoorden zijn op problemen in onder andere de plaatselijke samenleving. Op een nieuw probleem kan worden geantwoord met een nieuwe voorziening door het particulier initiatief, reeds bestaand of nieuw of door initiatief van een overheidsinstantie, als het particulier initiatief verstek laat gaan, niet adequaat kan reageren, enz. Ik wil nog eens de conclusie naar voren brengen. Mij lijkt, dat wij het eens kunnen worden over de zaak zelf die ik voorstel. Als particulier initiatief betekent, dat het werk ligt in handen van mensen, die het aangaat, artikel 43, het democratiseringsartikel, dan verdient het de voorkeur. Vandaar artikel 23, lid 1. Ik kom thans te spreken over de financiële implicaties van de Kaderwet. De rest zal ik meenemen bij de behandeling van de artikelen. Zoals ik al heb toegezegd op verzoek van de bijzondere commissie heb ik een maand geleden het rapport van de projectgroep Financiële gevolgen Decentralisatie aan de Kamer toegezonden met het oog op de discussie van vandaag. Ik ben blij te horen dat het rapport in het algemeen gunstig is onthaald. Het is een interimrapport, omdat wij over de objectieve verdelingssystematiek van de te decentraliseren welzijnsgelden, over de omvang en spreiding van de vereveningsproblematiek die de introduktie daarvan met zich zal brengen en over de mogelijkheden om deze zo goed mogelijk te ondervangen, pas in definitieve zin bij de behandeling van de invoeringskaderwet kunnen spreken. Voor die gelegenheid zal de projectgroep haar eindrapport uitbrengen. Ik wil eerst een antwoord geven op de vragen van mevrouw Cornelissen naar het hoe, met wie en wanneer de zojuist genoemde nadere discussie door de projectgroep georganiseerd gaat worden en hoe de projectgroep zelf denkt verder te werken. Wat de discussie betreft, denk ik niet zozeer aan het organiseren daarvan door de projectgroep. Desgewenst ben ik graag bereid in overleg te treden met de vertegenwoordigers van andere overheden. De projectgroep zal meer op de achtergrond registreren wat er uit een dergelijk overleg komt en overigens signalen opvangen en waar nodig een toelichting geven. Ten aanzien van de timing van de vervolgwerkzaamheden van de projectgroep denk ik aan twee momenten. In de eerste plaats aan het moment van de indiening van de invoeringswet Kaderwet. Onder meer alle reikwijdtekwesties zijn dan uit de wereld. Bovenbedoelde discussies zijn uitgekristalliseerd; de projectgroep kan met haar eindrapport komen. Halverwege de periode tot dat moment verwacht ik een tweede interimrapport van de projectgroep, zo ongeveer midden 1983. Er zal dan aanleiding zijn, de geldstromen opnieuw te registreren. Een eerste verdeelplan op het terrein van de rijksbijdrageregeling sociaal-cultureel werk zal operationeel zijn. Er zal meer gezegd kunnen worden over een verdelingsformule voor de provincies. Ook de uiteindelijke reikwijdte van de decentralisatie naar de gemeenten begintzich dan scherper af te tekenen. Ik hoop dan tegelijkertijd iets recht te kunnen zetten aan het adres van mevrouw Kappeyne van de Coppello en de heerWolff. Misschien begrijpen wij elkaar verkeerd, maar ik kan deze geachte afgevaardigden niet helemaal volgen in de bewering dat de financiering onduidelijk is gebleven. Wat nog niet duidelijk is, is hoe te zijner tijd voor deze en ge-

Tweede Kamer 18 maart 1981

Kaderwet specifiek welzijn

4135

Gardeniers-Berendsen ne gemeente het voorgestelde verdeelsysteem precies zal uitwerken. Bij alle onzekerheden van het moment staan echter de verdelingssystematiek, de uitgangspunten, de optuiging en de globale consequenties mij duidelijk voor ogen. Ik kan dat ook tot de heer Van der Spek zeggen, die erg cynisch, bijna grimmig, vond dat er op dit moment bijna niets van de financië-le aspecten te zien zou zijn. Ik ben blij dat mevrouw Cornelissen en de heer Van Kemenade daarover in ieder geval anders denken. Een uitgangspunt voor de opstellers van het rapport vormde de randvoorwaarden van de budgettaire neutraliteit, die regering en parlement-en mag ik met enige nadruk zeggen: destijds -hebben meegegeven. Er blijkt hierover bij sommigen, waarbij ik weer aan de heer Van der Spek denk, verschil van mening en bij anderen een beetje misverstand te zijn. Men kan van mening blijven verschillen over het destijds door de meerderheid van de Kamer onderschreven uitgangspunt, dat niet is in te zien waarom een bestuurlijke herverkaveling van bevoegdheden tot een volumevergroting van het beleid zou moeten leiden. Dit is geuit bij de knelpuntennotadiscussie. Ik abstraheer nu even van de extra capaciteitskosten van de gehele operatie, waarbij het overigens kan zijn dat hier deels van een misverstand sprake is. De heer Van der Spek sprak immers over de budgettaire neutraliteit van de gehele operatie. Wat de mogelijke rampzalige gevolgen betreft, die de heer Van der Spek voor sommige gemeenten ziet, wil ik wijzen op de suggestie van de projectgroep aan het Rijk om een negatieve verevening boven een bepaald bedrag per inwoner af te kopen, dit naar analogie van hetgeen gevolgd is bij de integratie van artikel 14 van het Financiële-Verhoudingsbesluit 1960, de factor sociale zorg, in de algemene uitkering van het Gemeentefonds. Op dit moment registreer ik dit slechts. Wij spreken op dit moment nog niet in beslissende zin over de oplossing van de vereveningsproblematiek. Sprekend over het verdeelsysteem wil ik verder graag ingaan op de vraag -de heer Verbrugh verzocht daarom -waarom een objectieve verdeling zou moeten afwijken van de bestaande verdeling, aldus het vereveningsvraagstuk oproepend. Is niet-en ik ga een beetje in op de denkrichting van de heer Verbrugh -het bestaande spreidingspatroon op legale gronden te objectiveren? Het is toch onbevredigend dat de decentralisatie-exercitie een strafexercitie zou worden tegen gemeenten die vroeger een actief beleid hebben gevoerd en een hoog niveau aan voorzieningen kan toch best wijzen op een hoog behoefteniveau in die gemeenten? Ik herinner mij de daarover uitgesproken woorden van de heer Meijer. Die gaan een andere kant uit. Hij signaleert een geldstroom als de resultante van het volgen van particuliere initiatieven waardoor voorzieningen en mankracht lang niet altijd terechtkomen in gebieden en bij bevolkingsgroepen met de grootste problemen. Het is minder fraai -en ik doe het dus niet -om de een te repliceren met de woorden van de ander. Tegen beide geachte afgevaardigden kan ik echter zeggen, dat de projectgroep zoveel mogelijk rekening heeft willen houden met de spreiding van behoeften zoals men die objectief gesproken aanwezig kan zien. Tot de heer Verbrugh zou ik eraan willen toevoegen dat de projectgroep ver in zijn richting is gegaan, maar niet zover kan differentiëren naar behoeften van de afzonderlijke gemeenten dat zij voor iedere gemeente een uitzondering maakt, even aannemend dat het Rijk zo fijnzinnig naar behoeften zou kunnen onderscheiden. Tot de heer Meijer wil ik eveneens opmerken dat de projectgroepvoorstellen hem feitelijk een heel eind tegemoet komen. Ik kom daarop straks terug. Enigermate op afstand van wat de mening van beide geachte afgevaardigden lijkt te zijn, ben ik met de projectgroep van oordeel dat de objectieve verdeelmaatstaven niet meer kunnen aangeven wat het Rijk ziet als de concrete behoeften die aan de basis leven, omdat nu juist de essentie van decentralisatie is dat de specificatie van wat beleidsmatig aan behoeften wordt onderkend -behoeften die geaccommodeerd moeten worden -een zaak wordt van de lagere bestuurlijke niveaus, die daarover verschillend kunnen denken. In dit verband haak ik in op vragen van mevrouw Cornelissen over de mogelijkheden en beperkingen van gemeenten en provincies om nieuwe, ook van rijkswege gepropageerde initiatieven op te vangen en om tot nieuwe of hernieuwde hulpverleningssystemen te komen. Mijnheer de Voorzitter! Ik denk betrekkelijk eenvoudig over deze zaken. Ik kijk naar waar de lagere overheden nu al verantwoordelijk voor zijn en wat zij gefinancierd krijgen aan algemene uitkeringen uit fondsen. Het ritselt op het terrein van de lagere overheden van veranderingen en vernieuwingen. Zelfs is drie kwart van de nieuwe initiatieven van het rijk een afgeleide van wat op lager niveau begint. Ik ben er niet zo ongerust over. Ik moet mevrouw Cornelissen nageven dat nieuwe initiatieven vaak door een scherpere prioriteitstelling in de bestaande hulpverlening mogelijk moeten worden gemaakt. Dit zal ongetwijfeld op weerstanden stuiten maar dit is inherent aan bestuurlijke autonomie. Mevrouw Cornelissen heeft veel waardering voor de zeven door de projectgroep voorgestelde indicatoren. Men zal het niet vreemd vinden dat ik het wat dit betreft met haar eens ben. Overigens kan men vragen waarom niet méér of andere indicatoren zijn gekozen. De projectgroep wil deze vraag eerst nader bezien in geval van verbreding van het door haar gepresenteerde referentiekader. Naar mevrouw Bischoff, die zich met de VNG verbaast dat niet reeds een aantal door haar genoemde werkvormen is meegenomen, merk ik op dat de projectgroep zich terecht op het standpunt heeft gesteld, dat zij zich slechts kan laten leiden door reeds genomen decentralisatiebeslissingen, tenzij om goede redenen anders is vermeld. Mevrouw Bischoff zal kunnen billijken dat ik niet in deze financiële context inga op beleidsmatige vooruitzichten en decentralisatie-aspecten. Wat betreft de zeven indicatoren is uitbreiding mogelijk wanneer decentralisatie van nog niet genoemde werkvormen daar aanleiding toe geeft. Als het bij voorbeeld om natuurterreinen gaat, zou dit een oppervlaktemaat kunnen zijn. Een indicatie zou voorts kunnen zijn de mate van de aanwezigheid van culturele minderheden, wanneer daarop gerichte categorale voorzieningen worden gedecentraliseerd. Ik teken hierbij echter aan dat, wanneer het niet om de specifieke behoefte van culturele minderheden c.q. categorale voorzieningen gaat, de achterstandsmaatstaf staat voor een algemene problematiek, waarin in hoge mate ook de minderheden delen. De heer Van Kemenade dringt erop aan, de stadsvernieuwing als indicator te hanteren. Ik neem aan, dat hij doelt op een indicator voor relatief slechte woonomstandigheden. Ik moet daar-van zeggen, dat dit reeds is opgenomen in de achterstandsindicator van het sociaal-cultureel planbureau. Niettemin merk ik hier op, positief te staan ten opzichte van de gedachte van de heer Van Kemenade.

Tweede Kamer 18 maart 1981

Kaderwet specifiek welzijn

4136

Gardeniers-Berendsen Niet alleen wil ik wel aannemen dat concentraties van slechte woningen probleemgebieden vormen met probleemgroepen maar eveneens zou ik de heer Van Kemenade kunnen volgen als hij zou stellen dat welzijnstekorten, voor zover het gevolg van woonsituaties, beter kunnen worden opgeheven door aan de woningen iets te doen dan door welzijnsvoorzieningen in enge zin. Het ligt niet op mijn weg, daarop aan te dringen maar een gedecentraliseerd bestel biedt de gemeente de mogelijkheid om de gelden, die zij voor het welzijnsbeleid ontvangt binnen een algemene uitkering, ook in dat besef aan te wenden. De heer Jansen spreekt onder meer over gebrek aan geld en over gebrek aan begrip voor minderheden en voor mensen in achterstandssituaties als kenmerken voor het maatschappelijke krachtenveld, waarin de kaderwet moet functioneren. Ik wil in het verlengde daarvan ingaan op het honoreren van bijzondere behoeften in gemeenten met achterstandssituaties. Dit is een kwestie, die Kamer en Regering zeer aan het hart ligt; ik denk hierbij in het bijzonder aan de heer Meijer. Als Staatssecretaris opperde hij reeds in 1976, in het kader van de rijksbijdrageregeling voor het sociaal-cultureel werk, de gedachte van een toeslag voor gemeenten met achterstandssituaties. Hij verzocht daarom het sociaalcultureel planbureau, voor het rijksbeleid beschikbare indicatoren te ontwikkelen ter bepaling van achterstandssituaties. In 1977 publiceerde het SCP een voorlopige rangorde van gemeenten naar sociale achterstand, 'Cahier 9', waarop veel kritiek werd geuit. Dat laatste was wel begrijpelijk maar niet geheel terecht. Dit cahier bood namelijk indicaties van achterstanden over de gehele breedte van de welzijnssituatie. Het departementaal georganiseerde beleid richt zich echter ook op afzonderlijke welzijnsaspecten of zelfs voorzieningen. Niemand kon uit de voeten met de overall indicaties, die nooit goed aansloten bij de eigen sectorale prioriteiten. Zo ook bij de SCW. De heer Meijer heeft in de Nota Nadere Standpuntbepaling in 1977 weer afstand genomen van zijn oorspronkelijke gedachte. Bij de behandeling in de Kamer van de rijksbijdrageregeling sociaal-culturele activiteiten in mei 1979 vroeg hij opnieuw aandacht voor achterstandsituaties, waaronder te verstaan gemeenten met achterstanden binnen het spreidingspatroon van de sociaal-culturele activiteitenvoorzieningen, in het toenmalige jargon de 'witte vlekken'. Men zal zich herinneen dat vervolgens de motie-De Boer werd aangenomen om deze gemeenten met behulp van structureel gemaakte zogenaamde knelpuntgelden wat van de achterstanden te laten inlopen. Ik maak er geen geheim van dat deze benadering zeker niet eenvoudig uitvoerbaar bleek, zoals ik straks nog hoop uit te leggen. Wat ik eruit wil lichten -daarom heb ik erover uitgeweid -is dat men onder achterstandsituaties heel verschillende dingen kan verstaan, ook in deze Kamer. In de zojuist gememoreerde zin betekent het de afwezigheid van een voorziening in een gemeente die andere, vergelijkbare gemeenten wel hebben. Voor de ene voorziening kan de gemeente X een witte vlek zijn en voor de andere soort gemeente Y. Gaat het om vergelijkbare gemeenten, dan gaat het ook om vergelijkbare aantallen inwoners, grootteklasse enz. met andere woorden om de door de projectgroep genoemde vergelijkingsmaatstaven. Voor dergelijke achterstanden behoeven in het voorliggende systeem geen toeslagen te worden gegeven. Het is in-herent aan het systeem, met deze achterstanden rekening te houden. De achterstandsmaatstaf die de projectgroep voorstelt te hanteren is ontleend aan het Sociaal en Cultureel Planbureau en van een geheel andere aard. Om het pregnant te zeggen: Niet het achterblijven van welzijnsvoorzieningen, maar het achterblijven van welzijn zelf. Bij decentralisatie, waar de lagere overheden vanuit een integrerende benadering tot een besteding van gelden moeten komen, komt de integrale achterstandsituatie los van de zojuist genoemde bezwaren, die men vanuit het sectorale beleid ontmoet. De opeenhoping van achterstanden op het gebied van inkomen, opleiding en huisvesting leidt tot onwelzijn in relatieve zin. Wij weten dat van een aantal grotere voorzieningen die in het systeem van de projectgroep zitten. In dergelijke achterstandgemeenten wordt daarvan groot gebruik gemaakt. Dit is dus een reden om die gemeenten toeslag te geven. Deze achterstandtoeslag heeft mij wel altijd aangesproken. Zoals ik bij de begrotingsbehandeling 1980opvragen van mevrouw Langedijk en de heer Hermans kon antwoorden, heb ik het betrekken van het Sociaal en Cultureel Planbureau bij de projectgroep gestimuleerd. Het doet mij genoegen, niet alleen deze achterstandindicator in het systeem te zien maar ook, dat men er in deze Kamer breed achter staat. De heer Van Kemenade wil hieraan zelfs het meest gewicht toekennen binnen de door de projectgroep gegeven marges. Hij formuleert die als een primaire doelstelling van het welzijns-beleid om bij voorrang aandacht te schenken aan achterstandsituaties. Hij vraagt dan of ik hem in deze keuze wil volgen. Ik acht het minder juist nu al, aan het begin van de nodige discussie, tot vaststellingen te komen die aan het eind daarvan zouden moeten plaatsvinden. Wat mij betreft, is de heer Van Kemenade dan ook nog niet gebonden. Ik moet hem er wel op wijzen, dat het niet alleen gaat om een keuze vóór iets, in casu voor het opheffen van achterstanden. Men kiest impliciet ook tegen iets, namelijk tegen de gemeente die volgens de berekeningsvariant III met een grotere vereveningsproblematiek wordt geconfronteerd. Nu heeft de heer Van Kemenade laten weten zich minder dan ik door de voorwaarde der budgettaire neutraliteit gebonden te voelen. In eerste in-sta ntie heeft dit consequenties voor een afkoop van vereveningstoppen. Het verschil bij meer dan 25 gulden per inwoner is dan, gekapitaliseerd voor het Rijk, ongeveer 60 min. Maar niet alleen het Rijk moet worden overtuigd. De heer Van Kemenade moet ook de gemeenten kunnen overtuigen, want die gaan er ook flink op achteruit. Ik zeg hem toe, zijn voorkeur in mijn overleg met de lagere overheden te betrekken. Overigens, een gewetensvraag: Is de heer Van Kemenade er wel van overtuigd dat in variant III wel adequate en dus niet te weinig aandacht voor de gegeven achterstandsituatie zal worden gegeven? De gevoerde discussie over achterstandsituaties was vaak verweven met die over knelpunten en knelpuntgeld, zaken die de Kamer steeds sterk • hebben bewogen. Mevrouw Cornelissen zou dit graag nog eens verduidelijkt zien. 'Graag', denk ik, want het was vaak moeilijk om duidelijk te zien waar wij het over hadden. Vanuit de Kamer, maar ook vanuit andere kringen, bij voorbeeld de VNG, is altijd voor een tweetal knelpunten aandacht gevraagd. Ik wil daarover duidelijk zijn: Naar mijn mening terecht. Het eerste knelpunt vormden de zogenaamde witte vlekken, dat wil zeggen gemeenten die om welke reden dan ook relatief weinig of niet aan een voorziening deden, maar met de rijksbijdrageregeling daarvoor

Tweede Kamer 18 maart 1981

Kaderwet specifiek welzijn

4137

Gardeniers-Berendsen wel de volle verantwoordelijkheid krijgen. Ik vind dat een terechte opmerking, maar trek nochtans niet de conclusie, dat deze gemeenten extra geld dienen te krijgen. Als voorbeelden van gemeenten, waar witte vlekken zitten, noem ik Wassenaar en Bloemendaal. Dit niet alleen omdat de operatie budgettair neutraal dient te verlopen en omdat structureel gemaakt geld vo-lume-uitbreiding betekent, ook niet zozeer omdat gedurende de overgangsperiode van de rijksbijdrageregeling de status quo wordt vastgehouden, zodat de gemeentebesturen niet veranwoordelijk worden voor meer dan in het verleden uit eigen initiatief aan voorzieningen is gegroeid. Mijn belangrijkste bezwaar tegen de witte vlekkenbenadering is, dat zij niet nodig is, omdat na de status quo van de eerste jaren via een verdelingsplan en het daarachter opdoemende objectieve verdeelsysteem onevenwichtigheden in de middelentoedeling tussen vergelijkbare gemeenten automatisch verdwijnen. Het tweede knelpunt is de belasting, die de in-en uitvoering van rijksbijdrageregelingen voor de gemeenten met zich meebrengt. Dit bestuurlijke knelpunt, dat de introductie van de rijksbijdrageregeling bemoeilijkt zou opgeheven moeten worden met knelpuntengelden. Ook hier vind ik dat een goed doel met het verkeerde middel wordt benaderd. Ter afsluiting wil ik nog eens formuleren wat ik als een knelpunt en als een juiste besteding van knelpuntengeld zie. Voor mij is een financieel knelpunt in de decentralisatie die gemeente, waarvoor de nadelige vereveningsconsequenties onaanvaardbaar groot zullen zijn. Dat is een gemeente, waar momenteel niet verhoudingsgewijze weinig, maar juist veel gelden naartoe gaan. Knelpuntengeld wil ik gebruiken om deze consequenties nu reeds terug te dringen. Dat kan door een aanwending waardoor de welzijnsrekening van die gemeenten structureel wordt verlaagd. Waar knelpuntengelden in beginsel incidenteel beschikbaar worden gesteld, zou dit bij voorbeeld kunnen gebeuren door eenmalige bijdragen voor afschrijvingen of voor andere kortetermijnprojecten met een structurele doorwerking. Zoals gezegd, de bestuurlijke knelpunten van de extra belasting vande apparaten van de lagere overheden als gevolg van de bestuurlijke operatie die decentralisatie heet en de daarop preluderende rijksbijdrageregeling neem ik serieus, even serieus als alle sprekers doen, omdat ik zie dat zo al niet politiek dan toch in de praktijk de decentralisatie van het welzijnsbeleid erop zou kunnen stranden. Dit blijft echter een bestuurlijk knelpunt, waarvoor langs de geëigende bestuurlijke weg een oplossing moet worden gevonden. Het is ook om die reden, dat het kabinet een oplossing via het Gemeentefonds of het Provinciefonds postuleert. Over de omvang van dit knelpunt kan men overigens wel van mening verschillen. Ik verschil in ieder geval met de VNG, die meer aan capaciteitsbelasting mijn kant toerekent dan vanuit de planningsvoorschriften van rijksbijdrageregelingen valt af te leiden. Niettemin is dit een probleem. Wat de oplossing betreft, geeft de nadere memorie van antwoord van de kaderwet nog steeds de gedachten van de Regering weer. Daarin staat onder meer dat bij de bepalingvan de benodigde capaciteitsbeslagen naar de ervaring van de ontwikkelingsprojecten zal worden gekeken. Bij al het positiefs dat wij van de ontwikkelingsprojecten hebben mogen vernemen, klonken juist op dit punt ook sombere geluiden. Daar wil ik ook niet voor weglopen. Ter geruststelling wil ik de heer Van Kemenade best bevestigen, dat de budgettaire neutraliteit is geformuleerd voor het volume van het welzijnsbeleid, los van extra kosten van het gemeentelijk en provinciaal apparaat. Bovendien is de randvoorwaarde gedateerd: op het moment van invoering van de kaderwet zal naar de fondsen worden overgeheveld het bedrag dat de optelsom is van de bedragen, die op dat moment op de departementale begrotingen staan uitgetrokken, niets meer en niets minder. De kaderwet is meer dan decentralisatie. De financiële kant van de kaderwet omvat ook meer dan de gevolgen van decentralisatie. Wij moeten ook spreken over de voorwaarden van harmonisatie. Preciezer gezegd: Ook die financiële voorwaarden tot beleidsmatige harmonisatie. Het gaat erom de juiste voorziening bij de juiste persoon te laten terechtkomen. Het is de vrager, van onze diensten om het even van welke sub-departementale herkomst de voorziening is die hij nodig heeft. Hij ervaart aan den lijve wanneer de aanbieder er niet in slaagt om een inhoudelijk en organisatorisch afgestemde verzorgingsstructuur te presenteren. Wat dat betreft is het net de gewone markt. De klant is koning en hij verkiest soms de supermarkt boven verschillende toko's. Ik wil dit woord alleen als tegenstelling gebruiken.

Twee kleine opmerkingen die ik nog moest maken, zal ik meenemen bij de artikelsgewijze behandeling. De algemene beraadslaging wordt geschorst. De Voorzitter: Ik stel voor, het verslag van de vorige vergadering goed te keuren. Daartoe wordt besloten. Sluiting 23.16 uur.

2.

Originele weergave

afbeelding document
 
 

3.

Meer informatie