De behandeling van de ontwerpen van (rijks)wet: behandeling van 15046, 15049 en 15468

Aan de orde is de behandeling van de ontwerpen van (rijks)wet: Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepaling inzake de regeling van delen van het recht in algemene wetboeken en tot opneming van een bepaling in-zake algemene regels van bestuursrecht(15046). Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake de buitenlandse betrekkingen (15049, R 1100); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot het doen vervallen van de artikelen 73 en 190-192 (15468). De algemene beraadslaging wordt geopend. D De heer Verbrugh (GPV): Mijnheer de Voorzitter! De drie grondwetswijzigingen die wij vanavond behandelen, behoren niet tot de meest opzienbarende. De veranderingen worden soms gekenmerkt door het in grote mate vasthouden aan de bestaande bepalingen, maar soms ook door de gedachte dat er een grote schoonmaak moet worden gehouden. De vraag komt daarbij op of men niet met al te groot enthousiasme te veel artikelen in de poubelle heeft willen deponeren. 'Poubelle' is het Franse woord voor afvalemmer, maar het klinkt vriendelijker. De heer Roethof (PvdA): Zeg maar: vuilnisbak! De heerVerbrugh (GPV): Ik zou over elk wetsontwerp afzonderlijk enkele opmerkingen willen maken. In de schriftelijke voorbereiding van het eerste wetsontwerp is enigszins tastenderwijs geprobeerd uit te zoeken wat nu de waarde is van dit z.g. codifi-catie-artikel. Het is duidelijk dat daarover nogal wat verschil van mening mogelijk is. Zo kan men verdedigen dat een codificatie-artikel niet nodig is omdat ook zonder een grondwetsartikel codificatie als een eis van doelmatigheid wel zal worden nageleefd. Maar ook al is er een codificatie-artikel, dan is toch wel gebleken dat, gelet bij voorbeeld op de verspreid voorkomende strafrechtbepalingen in onze wetgeving, men zich door dit artikel niet al te zeer gebonden behoeft te achten. In de schriftelijke stukken is de vraag aan de orde geweest hoe de regeling van burgerlijk recht in medebewind

Tweede Kamer 18 maart 1980

Wet investeringsrekening Grondwet

3901

Verbrugh moet worden verklaard. In de memorie van antwoord las ik dat naar de mening van de bewindslieden een delegatie van burgerlijk recht aan lagere openbare lichamen door het huidige artikel 164 van de Grondwet niet is uitgesloten. Ten bewijze daarvan wordt gewezen op een aantal artikelen in het Burgerlijk Wetboek die ruimte laten voor regelend optreden van lagere openbare lichamen. Ik heb dit een wat merkwaardige passage gevonden. Is het immers niet eerder zo dat deze delegatie aan lagere openbare lichamen heeft plaatsgevonden ondanks artikel 164 van de Grondwet? Een wat conservatief element in dit codificatie-artikel is ook dat het zaken regelt die grotendeels al lang geregeld zijn en andere zaken ongeregeld laat die mijns inziens juist om regel vragen. Ik bedoel er dit mee. Op het terrein van het burgerlijk recht, het strafrecht en het burgerlijk" en strafprocesrecht kent ons land reeds een lange traditie van codificatie. En ook al zou het codificatie-artikel uit de Grondwet bij deze algemene grondwetsherziening verdwijnen dan nog zal er mijns inziens aan de codificatie op déze rechtsterreinen weinig veranderen. Maar op het terrein van bij voorbeeld de sociale wetgeving, dat schreeuwt om codificatie, gebeurt er heel weinig. Reeds in de vorige eeuw heeft dr. A. Kuyper gepleit voor een wetboek van de arbeid. Als dat toen al gewenst was, dan is het dat nu zeker. Het merkwaardige feit doet zich dus voor dat, waar codificatie echt gewenst is, de Grondwet geen regel stelt. Uitvoerig is de Regering ingegaan op de vraag of de voorgestelde redactie de mogelijkheid openlaat om door een wijziging van de artikelen 87 Provinciewet en 197 Gemeentewet overtredingen van provinciale en gemeentelijke strafverordeningen als misdrijven te kwalificeren. Ik kan niet zeggen dat het verhaal van de Regering mij geheel heeft overtuigd. Ik begrijp heel best dat zij bijzonder weinig voelt voor regeling en strafbaarstelling van misdrijven in de sfeer van de lagere openbare lichamen. Het gaat hierbij inderdaad om de belangrijke zaak van rechtsgelijkheid door het gehele land. De conclusie van de Regering is dat, als de wetgever door een wijziging van provincie-of gemeentewet de mogelijkheid zou openen om een overtreding van een provinciale of gemeentelijke verordening als misdrijf te kwalificeren, hij daarmee, gelet op de strekking van de grondwettelijke codifica-tie-opdracht, in strijd met de Grondwet zou handelen. Is dit niet wat mager? Is immers al niet eerder gebleken dat, wanneer men praat over de strekking van een bepaald grondwetsartikel, de wetgever daar niet zoveel boodschap aan heeft? Men wijst dan op de veranderde maatschappelijke omstandigheden en zienswijzen, waarbij de letterlijke formulering van de Grondwet overeind kan blijven, maar waarbij een geleidelijke inhoudelijke aanpassing toch mogelijk blijft. Ik had gehoopt dat de Minister zou zeggen: Noem eens voorbeelden! Hij voelt waarschijnlijk aan dat het waar is wat ik heb gezegd.

Minister Wiegel: Misschien vraag ik het u in mijn antwoord. Dan is het iets voor uw tweede termijn. De heer Verbrugh (GPV): Uitstekend. Is het daarom niet beter, in de Grondwet rechtstreeks te bepalen dat lagere publiekrechtelijke lichamen geen verordeningen maken die handelingen tot een misdrijf maken? Vervolgens zou ik iets willen zeggen over de bepalingen inzake de buitenlandse betrekkingen. Zoals in de stukken reeds is gezegd kan mijn fractie zich vinden in het streven van de Regering, ook hier meer duidelijkheid te scheppen en overbodige details weg te laten. Dat neemt niet weg dat wij niet met alle formuleringen even gelukkig zijn. Mijn fractie acht het een verbetering dat de Regering zich door de schriftelijke discussie heeft laten overtuigen en een nieuw artikel 5.2.0 heeft ingevoegd, luidende: 'Bij het voeren van het buitenlandse beleid bevordert de Regering de ontwikkeling van de internationale rechtsorde'. Het is een goede zaak dat dit programmatische element in onze grondwet blijft. Ook al is hiermee inhoudelijk weinig bepaald, toch geeft het in elk geval aan dat de Regering in het geheel van de internationale samenleving een positieve rol moet spelen en zich niet alleen maar kan laten leiden door nationaal belang. Nu de Regering deze programmatische taak ook in de nieuwe Grondwet zal handhaven, mag natuurlijk de vraag worden gesteld wat zij globaal verstaat onder 'de ontwikkeling van de internationale rechtsorde'. Daaraan moet toch een idee ten grondslag liggen omtrent de eigen aard en typische structuur van de internationale rechtsorde. Ik ben blij dat de Minister van Buitenlandse Zaken er vanavond is. Ik zou het op prijs stellen als hij daarover het antwoord wil geven. Een onderdeel van het streven naar een intemationale rechtsorde is gisteren reeds in een openbare commissievergadering behandeld, toen uitvoerig is gediscussieerd over de mensenrechten en het buitenlandse beleid. Bij de internationale rechtsorde gaat het natuurlijk om meer zaken, bij voorbeeld om de betekenis van de nationale staat en de wijze van omgaan met elkaar in het in-terstatelijk verkeer. Er zijn ook andere vragen. De laatste jaren wordt nogal eens geschreven over de bevordering van een nieuwe internationale economische orde. Ik zou aan de Minister willen vragen in hoeverre ook dit in zijn ogen valt onder de grondwettelijke opdracht aan de Regering tot ontwikkeling van de internationale rechtsorde. Gaat het hier wellicht om een andere zaak? Ik blijf het een te betreuren verarming van de nieuwe Grondwet vinden dat niet langer wordt bepaald dat de Koning het opperbestuur der buitenlandse betrekkingen heeft. Wellicht is de formulering voor wijziging vatbaar, maar de zaak zelf dient mijns inziens in de Grondwet verankerd te blijven. De gedachte dat de behartiging van het interstatelijk verkeer primair een zaak van de Regering is, heeft immers zeer oude papieren. In een reeds eerder genoemd artikel van mr. C. Flinterman uit het Nederlands Juristenblad van 28 oktober 1978 worden indrukwekkende getuigen voor deze opvatting opgesomd. Naast Locke, Montesquieu en Rousseau wijst hij op bestaande bepalingen in de constitutionele regelingen van landen als Amerika, Engeland, Frankrijk, België en Zwitserland. De argumenten die de Regering aanvoert om het bestaande artikel 58, lid 1 te schrappen, acht mijn fractie niet overtuigend. Het is toch niet voor niets dat er zoveel afzonderlijke aandacht wordt besteed in de Grondwet aan de regeling van onze internationale betrekkingen. Bij het volkenrecht gaat het immers niet primair om mondiale regels voor wereldburgers maar om rechtsafspraken tussen staten. Die afspraken worden gemaakt tussen de hoofden van die staten, in casu de regeringen. Dit is, zoals gezegd, een ou-de waarheid, die in onze reeds bestaande Grondwet en ook in de constituties van veel andere landen wordt erkend. Er zal misschien voorlopig niet zo veel veranderen, maar de Grondwet zal door deze verarming wel aan betekenis verliezen. Mijn fractie heeft er in het voorlopig verslag op gewezen dat volgens het voorstel consequent in het midden wordt gelaten wie de buitenlandse betrekkingen onderhoudt. Daardoor wordt het theoretisch mogelijk dat de Tweede Kamer een verdrag aangaat.

Tweede Kamer 18 maart 1980

Grondwet

3902

Verbrugh Daarop is in de memorie van antwoord niet gereageerd. Ik herhaal dit punt daarom nog eens in vragende zin. Zal de nieuwe Grondwet het niet toelaten dat de Tweede Kamer bij voorbeeld door middel van een initiatiefontwerp een theoretische mogelijkheid krijgt tot het sluiten van verdragen? Ik geef onmiddellijk toe dat het in de praktijk op korte termijn niet zo'n vaart zal lopen, maar ik zou toch graag van de Minister horen of ook hij niet van mening is dat de genoemde mogelijkheid een consequentie kan zijn van de voorgestelde weglating. Ik heb nog een vraag over de bekendmaking van verdragsbepalingen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties. In de memorie van toelichting op blz. 11 wordt gezegd dat de bekendmaking op velerlei wijzen kan geschieden. Vervolgens wordt dan opgemerkt dat de bekendmaking niet altijd door een nationale instantie behoeft plaats te vinden. Met name wordt dan gewezen op besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Betekent dit dat het in de toekomst mogelijk wordt dat volkenrechtelijke organisaties vaste toegang krijgen tot ons Staatsblad? Dat lijkt me geen aantrekkelijke gedachte. Misschien wil de Minister hierover iets zeggen. Ten slotte wil ik voor wat dit wetsontwerp betreft mijn waardering uitspreken over het feit dat de Regering het primaat van de huidige Grondwet boven het ongeschreven volkenrecht wil handhaven. Komend op het laatste wetsontwerp 15468, merk ik op dat ik het niet juist acht als de nieuwe Grondwet geen enkele bepaling meer over een zo fundamentele zaak voor ons economische verkeer en voor de overheidshuishouding als het geldstelsel zou bevatten. Van de zijde van de PvdA-fractie is er terecht op gewezen dat de voorgestel-de schrapping de mogelijkheid biedt, ons gehele nationale monetaire stelsel te doen opgaan in bij voorbeeld een Europese munt, zonder dat daarvoor de Grondwet behoeft te worden gewijzigd. Ook ik acht dit niet wenselijk. De vervallen artikelen stuk voor stuk nagaande, merk ik bij artikel 73 op dat het mij toch wel juist voorkomt, de tweede volzin uit dit artikel te handhaven. Als de Grondwet in het midden laat wiens beeltenis op de munt mag staan, bestaat de kans dat de persoon van de beeltenis onderwerp van politieke discussie wordt. Waarom zou de beeltenis van de Koningin er nog op moeten blijven, dat is toch volstrekt achterhaald, zal men misschien opmerken. Zullen dan niet dezelfde kinderachtige kibbelarijen ontstaan als nu over de beeltenis op postzegels? Als een bepaalde postzegel niet bevalt, kan men een andere zegel van dezelf-de waarde kopen, maar bij munten kan dat niet. De heer Roethof (PvdA): Misschien ontstaan moeilijkheden over het randschrift; dat kan ook! De heer Verbrugh (GPV): Dat is uw zaak! Daarover spreek ik nu niet. De heer Van den Broek (CDA): Dat is een randverschijnsel! De heer Verbrugh (GPV): Mijnheer de Voorzitter! De eerste volzin van artikel 190 had betrekking op de verplichtingen van de staat tegenover zijn schuldeisers. De Regering wijst op het rechtsstaatkarakter dat in de Grondwet tot uitdrukking komt. Op grond daarvan zou opneming van de hier bedoelde bepaling niet nodig zijn. Uiteraard is de staat niet boven de wet verheden, en kent hij dezelfde privaatrechtelijke verplichtingen tegenover de burgers als de burgers onderling. Maar bij de hier in het geding zijnde verplichtingen spelen publiekrechtelijke en privaatrechtelijke aspecten door elkaar heen. Juist het monopolie dat de staat heeft met betrekking tot het geldwezen maakt een afzonderlijke bepaling hierover van groot belang. Wanneer twee partijen moeten handelen met een geldeenheid waarvan de betekende waar-de van beide partijen onafhankelijk is, zijn afzonderlijke bepalingen niet nodig. Maar nu één van beide partijen de waarde van de geldeenheid wel kan beïnvloeden, is een extra waarborg niet overdreven. Ik betreur het dat de bewindslieden vasthouden aan hun opvatting dat het niet wenselijk is, een bepaling op te nemen dat de wet de wijze regelt waarop de geldelijke verplichtingen van de staat jegens een schuldeiser worden nagekomen, indien met het verstrijken van de tijd de waarde van de geldeenheid voor het economisch leven verandert. Naar het oordeel van de bewindslieden zou dit inhouden een overschatting van de rol van de wetgever. Gaat nu echter de Regering als reactie niet uit van een totale onderschatting van de rol van de wetgever? Elke de-of revaluatie wordt toch door de Regering beslist en ook andere zaken zoals de relatie van de munt tot de omvang van nationale bestedingen, heeft de Regering wel degelijk voor tenminste een deel in de hand. Wat is volgens de Minister anders de betekenis van artikel 9, lid 1, van de Bankwet?

Indien de Minister zich echter zo weinig mogelijk wil vastleggen, zou in ieder geval moeten worden bepaald dat het behoud van de waarde van de munt een voorwerp van zorg voor de overheid is. De bewaking van de muntwaarde komt dan op hetzelfde niveau te staan als de sociale grondrechten. De argumenten die de Minister ontleende aan het feit dat niet alle factoren die inwerken op de waarde van de munt, kunnen worden beheerst, zijn dan niet van toepassing, aangezien het spreken over een voorwerp van zorg impliceert dat niet alle factoren kunnen worden beheerst. D Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Mijnheer de Voorzitter! Over het voorstel dat als eerste van de grondwetswijzigingsvoorstellen heden op de agenda staat, zal ik enkele zeer beknopte opmerkingen maken. Mijn collega, de heer Nijpels, zal op de twee andere voorstellen uitvoeriger ingaan. Zowel de volgorde van indiening door de Regering, of misschien eerder de willekeurige nummering door de Kamer zelf, van de wetsontwerpen betreffende het codificatie-artikel en de bepalingen over wetgeving, en in nog sterkere mate het tijdstip van behandeling in deze Kamer, stellen mij voor problemen van systematiek. Wij hebben dat aan het begin van de reeks van grondwetswijzigingen ook gehad. Na het eerste hoofdstuk gingen wij niet over tot het tweede hoofdstuk, maar pakten wij het zevende hoofdstuk aan. Voor de afwisseling begonnen wij maar eens achteraan, een soort van kreeftengang. Dat zal de Minister op zich zelf niet voor problemen stellen, veronderstel ik. Ik zal niet uiteenzetten op grond waarvan ik tot deze veronderstelling kom, maar zo is dat nu eigenlijk ook het geval binnen het vijfde hoofdstuk. Wij vangen niet aan met de behandeling van wetsontwerp 15047, waarin de opzet van het hoofdstuk Wetgeving en Bestuur nader is toegelicht. Wij moeten ons nu beperken tot het tweede gedeelte van dat hoofdstuk en daarvan weer slechts het eerste gedeelte. Een dergelijke fragmentarische tekst dwingt eerlijk gezegd ook, althans mij, tot een fragmentarische benadering, met alle voorbehoud van dien. In wetsontwerp 15047 staat de titel van hoofdstuk V, namelijk Wetgeving en Bestuur. Daaronder staat de titel van de eerste paragraaf vermeld, namelijk Wetten en andere voorschriften.

Tweede Kamer 18 maart 1980

Grondwet

3903

Kappeyne van de Coppello In wetsontwerp 15049, dat heden wel aan de orde is, staat de titel van de tweede paragraaf vermeld, namelijk Overige bepalingen. In artikel 5.2.0. staat het woord 'beleid', een interessant novum in de Grondwet. Ik stel daarbij zijdelings de vraag of die term alleen op bestuur betrekking heeft, of ook op wetgeving. Ten slotte staat in het wetsontwerp 15046, waarover ik mag spreken, het woord 'bestuur' impliciet opgenomen in het begrip 'bestuursrecht'. Al die vermeldingen vormen te zamen een soort van zoekplaatje: waar is het bestuur gebleven? Het is nog wel iets anders dan het opperbestuur, dat in oudere grondwetten kwistig door de koning werd gevoerd en dat steeds meer verdwijnt. Nu hebben zich sinds dat opperbestuur door de koning als algemeen principe allerlei wijzigingen voltrokken in het staatsrechtelijk denken met dien verstande, dat het niet langer noodzakelijk geacht wordt aan de besturende functie op centraal niveau als zodanig, al dan niet in beschrijvende zin, in de Grondwet een plaats te geven. Bij de provincies en gemeenten is dat met betrekking tot de bestuurlijke autonomie in hoofdstuk 7 wel gebeurd. Ik wil nu niet treden in een principiële discussie over de vraag of die ontwikkeling een juiste uitdrukking vindt in de opzet van het vijfde hoofdstuk dan wel of in de tekst van de nieuwe Grondwet nog meer ruimte moet worden gelaten voor nieuwe ontwikkelingen. Ik wil voorlopig alleen maar aandacht vragen voor het volgende. Bij de behandeling van hoofdstuk 3, betreffende de Staten-Generaal, heb ik mij vragenderwijs beziggehouden met de invloedssfeer van het parlement, niet alleen ter zake van wetgeving maar ook en in het bijzonder met betrekking tot het door de Regering gevoerde bestuur, een invloed niet slechts in controlerende zin maar ook globaal meebepalend op het moment van de vaststelling. Ik heb die vraag overigens opgeworpen naar aanleiding van door de Regering gebezigde teksten over de meebepalende invloed van de Tweede Kamer op het regeringsbeleid. Daarbij heb ik, zelfs nog niet eens als voorlopig oordeel van mijn fractie maar uitsluitend om een gedachtenwisseling te stimuleren, de vraag geformuleerd of er behoefte aan bestaat de Tweede Kamer een meer geformaliseerde invloed op het regeringsbeleid te geven, bij voorbeeld door haar een recht van amendement toe te kennen op bij de Kamer ingediende of haar ter kennisneming aangeboden beleidsvoornemens van de Regering, vergelijkbaar met het bestaande recht van amendement van de Tweede Kamer op voorstellen van wet. Qua procedure zou het misschien voor de hand liggen als ik deze vraag toespits wanneer het bestuur op centraal niveau bij de grondwetswijziging aan de orde komt. Echter, omdat het bestuur als functie op nationaal niveau feitelijk zo zeer is beperkt en bovendien nog gefragmentariseerd, datwil zeggen bij stukjes en brokjes aan de orde komt, stel ik in het vooruitzicht, hoe paradoxaal dat ook moge lijken, dat ik een in de toekomst mogelijke verhouding tussen Tweede Kamer en bestuur door de Regering op centraal niveau pas, wederom vragenderwijs en zonder voorlopig oordeel, nader kan uitwerken bij wetsontwerp 15047 over de wetgeving, waarbij de gehele opzet van hoofdstuk 5 ten principale aan de orde komt. Ik hoop dat de Kamer en de Regering mij dat geduld willen tonen. Over de inhoud van wetsvoorstel 15046, behelzende het artikel 5.2.9., heb ik nog een enkele opmerking. Het eerste lid omschrijft hetgeen is overgebleven van de oude codificatieopdracht uit de vorige eeuw, toen de wetgevende arbeid eigenlijk nog in de steigers stond. Ik heb de uitvoerige schriftelijke discussie daarover uiteraard met belangstelling gevolgd. Door de uitkomst daarvan ben ik niet geschokt. Materi-eel is er niets veranderd, alleen de afpalingen zijn nog scherper aan het daglicht getreden. De grondwetsvorsers zullen daar dankbaar voor zijn. Ik was zelf meer gefascineerd door het tweede lid van artikel 5.2.8. dat de wetgever de opdracht geeft algemene regels van bestuursrecht vast te stellen. De Regering legt zich nu reeds vast op deze opdracht, zonder precies te weten wat de omvang van die opdracht is. Begrijpelijkerwijs, maakt de Regering daarbij dankbaar gebruik van het voorontwerp van wet van de commissie-Van Maarseveen. Dat zegt op zichzelf echter nog niets over de omvang van de wetgeving die de Regering mettertijd zal indienen. Vanuit de PvdA-fractie is schriftelijk geopperd nu maar meteen het administratieve procesrecht even bij de grondwetswijziging mee te nemen. Ik moet zeggen, dat ik het afwijzende standpunt van de Regering op dit punt geheel kan begrijpen. Vijf jaar geleden werkten wij, als Tweede Kamer, mede aan de introductie van een nieuwe administratieve rechter, namelijk de afdeling Rechtspraak van de Raad van State, naast de gewone rechter, andere administratieve rechters en het administratief beroep op de Kroon. Die keuze was niet nieuw. Zij werd door een staatscommissie aan het eind van-de negentiende eeuw ook gemaakt, zij het met een ander resultaat. Als de wetgevende macht in honderd jaar nog steeds de lijn van divergentie kiest, valt niet aan te nemen de grondwetgever indicaties heeft om één algemene lijn in het administratieve procesrecht te ontwaren, zodanig dat daarop algemene wettelijke regels kunnen worden gegrond. Een opdracht tot wetgeving in de Grondwet behoeft niet tot onmiddellijke uitvoering te leiden. Dat blijkt wel: de grondwetswijziging in 1971 leidde tot een nieuwe bepaling over het lidmaatschap van het Koninklijk Huis. Het heeft een kleine tien jaar geduurd -met alle complimenten voor dit kabinet dat getracht heeft een resultaat bij de Kamer in te dienen -voordat aan DeheerPatijn (PvdA): Althans, het feit dat dit kabinet het heeft ingediend is een compliment waard, niet de in-houd. Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Die interruptie is volstrekt juist. Ik merk alleen maar op, dat een vorig kabinet zelfs niet tot de indiening heeft kunnen komen. Alle complimenten voor het indienen van het wetsontwerp over het lidmaatschap van het Koninklijk Huis blijven staan, maar de tijdsspanne tussen grondwetswijziging en indiening is wel erg groot. Ik hoop dan ook, dat de uitvoering van de opdracht tot codificatie, in engere zin en dus niet in algemene wetboeken, van algemene regelen van bestuursrecht een kortere tijd in beslag zal nemen. D De heer Nijpels (VVD): Mijnheer de Voorzitter! Zoals uit de verslagen al naar voren is gekomen, kan de VVD-fractie zich, zij het schoorvoetend, verenigen met het wetsontwerp dat beoogt de grondwettelijke bepalingen ten aanzien van monetaire onderwerpen te doen vervallen. Die aarzeling vloeit in hoofzaak voort uit het vervallen van artikel 190 van de huidige Grondwet, het artikel waarin de rechten van de schuldeisers van de Staat gewaarborgd zijn. De Regering gaat er-van uit dat een dergelijke waarborg overbodig is, omdat er geen enkele reden is om aan te nemen dat de Staat

Tweede Kamer 18 maart 1980

Grondwet

3904

Nijpels tegenover zijn schuldeisers niet aan zijn verplichtingen zal voldoen. Mijn fractie blijft de argumentatie terzake nog steeds erg mager vinden. In de memorie van antwoord leiden de bewindslieden in antwoord op vragen van de PvdA-fractie de verplicht'mg van de overheid af uit de rechtsstaatgedachte. Vervolgens geven zij een nadere invulling van die rechtsstaatgedachte door te wijzen op de opbouw van onze wetgeving en de Grondwet zelf. Door de grondwettelijke instelling van wetgevende en rechterlijke macht wordt het gehele staatsoptreden aan regels onderworpen, aldus de Regering, Op deze gedachtengang valt op zich niets aan te merken, maar de sprong die dan volgt, narpelijk dat de Staat daardoor zonder meer gebonden is, gaat mij wattever. Om geen misverstanden te laten ontstaan, mijn fractie vindt, uiteraard zou ik bijna willen zeggen, dat voor de Staat in het rechtsverkeer dezelfde beginselen dienen te gelden als die voor de burgers onderling. Een feit blijft echter, dat de overheid 'zich in het rechtsverkeer toch dikwijls in een wat andere positie bevindt, zeker waar privaatrechtelijke rechtsregels samenvloeien met publiekrechtelijke regels, zoals bij voorbeeld bij het uitgeven van obligaties. Die somtijds andere; ,,-Tsitie van de overheid in het rechtsvi k >er deed en doet bij ons twijfel rijzen over de venselijkheid van het vervallen van artikel 190 van de Grondwet. Ik zou hei op prijs stellen als de bewindslieden nog eens nader op dit vraagstuk zouden willen ingaan. Vervolgens wil ik enkele opmerkingen maken over het wetsontwerp inzake de buitenlandse betrekkingen. De intensieve wijze waarop de Staten-Generaal en in het bijzonderde Tweede Kamer zich heden ten dage bezighoudt met het buitenlandse beleid en de invloed, die de Kamer daarop onmiskenbaar uitoefent, steekt schril aftegen de tanende invloed van de Kamer op andere terreinen. Hettoenemende oerwoud van delegatiebepalingen ontneemt de Kamer in veel gevallen de mogelijkheid om het beleid effectief te kunnen controleren en zo nodig bij te sturen. Het was vanuit deze visie dat de VVD-fractie van harte kon instemmen met het vervallen van de grondwetsbepaling, waarin het opperbestuur der buitenlandse betrekkingen door de Koning werd geregeld. Het vervallen van voornoemde bepaling maakt duidelijk, dat het buitenlandse beleid geen uitzondering vormt op de normale ministeriële verantwoordelijkheid.

Daarbij zou ik de Minister van Buitenlandse Zaken nog eens de interessante gedachte van zijn en mijn partijgenote, mevrouw Kappeyne van de Coppello, onder ogen willen brengen, waar zij pleitte voor een actievere rol van de Kamer door amendering van beleidsvoornemens. Het buitenlandse beleid onttrekt zich grotendeels aan formalisering via de wet. Niet alleen het feit dat het motiewapen door een overdadig gebruik in deze Kamer in betekenis is afgenomen, maar ook het feit, dat een motie niet altijd een geschikt middel is, maakt het idee van amendering van beleidsvoornemens op hetterrein van buitenlandse zaken het overwegen waard. Ik wacht met belangstelling het oordeel van de Minister af!

Minister Wiegel: Waaraan ontleent u uw stelling, dat de invloed van moties, aangenomen in deze vergadering, is afgenomen?

De heer Nijpels (VVD): Dat leid ik af uit het feit, dat wij steeds vaker worden geconfronteerd met de situatie, waarin moties niet of niet geheel naar de wens van de Kamer worden uitgevoerd. Voorts leid ik dit af uit de wet van de grote getallen. Als men met zeer veel voorstellen komt, wordt de kans minimaal dat die voorstellen ook werkelijk worden uitgevoerd. De Minister van Binnenlandse Zaken zal voorts op de hoogte zijn van het feit, dat dit de reden is waarom de VVD-fractie in deze Kamer zeer karig is met het indienen van moties.

Minister Wiegel: Als ik word aangesproken in mijn kwaliteitvan Minister van Binnenlandse Zaken heb ik niette klagen over het aantal moties, dat zich op mijn terrein richt. Als de geachte afgevaardigde signaleert dat door het in-dienen van grote aantallen moties gevaren dreigen ten aanzien van de uitvoerbaarheid daarvan, kan ik mij dat wel indenken. Ducht hij in theorie niet een zelfde gevaar als de laatste gedachtp, door hem op tafel gebracht, zou worden gerealiseerd?

De heer Nijpels (VVD): Ik meen, dat het daarbij om een heel andere opzet gaat. Bij het amenderen van beleidsvoornemenswij spreken natuurlijk over een volstrekt theoretische situatie, die in-dertijd door mijn fractiegenote op tafel werd gebracht -wordt de Regering zonder meer gedwongen om het beleidsvoornemen uit te voeren. Het is dan geen kwestie meer van al dan niet uitvoeren. Het beleidsvoornemen wordt gewijzigd; de Regering heeft aldus te handelen.

Minister Wiegel: De geachte afgevaardigde is van opvatting dat, wanneer een dergelijk instituut zou worden in-gevoerd, de Regering dan ook gehouden zou zijn, dergelijke wensen van deze vergadering te honoreren?

De heer Nijpels (VVD): Ik laat mij daarover niet uit. De gedachte over het amenderen van beleidsvoornemens is in onze fractie slechts een voorlopige, die wij graag in de wijsheid van de Ministerraad willen laten koesteren. Misschien is het uiteindelijke resultaat, dat wij er hier in de Kamer over kunnen beraadslagen. Minister Wiegel: Ik voeg hieraan nog toe, dat hierover al een eerste standpuntbepaling van de Regering op tafel is gelegd bij een gedachtenwisseling met de geachte afgevaardigde mevrouw Kappeyne.

De heer Nijpels (VVD): Dat is mij uiteraard bekend en vandaar dat wellicht nu de Ministervan Buitenlandse Zaken, die uiteraard niet bij de vorige grondwetsbehandeling aanwezig was, een oordeel zou kunnen geven over het amenderen van beleidsvoornemens op zijn terrein. Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Ik herinner mij dat de Minister van Binnenlandse Zaken heeft toegezegd deze gedachte mee te nemen, mede aan de hand van de resultaten van het werk van de commissie-Polak. Dat neemt niet weg dat deze vraag telkens op de diverse beleidsterreinen kan worden gesteld en getoetst zonder daarover nu al een definitief oordeel te vellen. Wat de heer Nijpels heeft gezegd is een concrete uitwerking van de theoretische vraagstelling, die ik nu voor de tweede keer aan de orde heb gesteld.

Minister Wiegel: Er is geen verschil van opvatting over de feitelijkheid, die mevrouw Kappeyne signaleert. Ik ben alleen geïnteresseerd geraakt in wat de heer Nijpels heeft opgemerkt over moties, aanvaarding en uitvoering daarvan en kwantiteiten.

Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Wij zullen dat nader uitwerken bij de principiële benadering van het hoofdstuk Wetgeving en bestuur. De heer Nijpels (VVD): Ik ben blij te kunnen constateren dat over de waar-de van ingediende moties geen verschil van mening bestaat tussen de Regering en de VVD-fractie. Ik wacht met belangstelling het oordeel van de Minister van Buitenlandse zaken over onze ideeën af.

Tweede Kamer 18 maart 1980

Grondwet

3905

Nijpels De heer Wöltgens (PvdA): Wat is dan de gemeenschappelijke opvatting van de Regering en de VVD-fractie ten aanzien van de waarde van moties?

De heer Nijpels (VVD): U hebt niet goed geluisterd. Ik heb gezegd, dat ik het plezierig vind, te kunnen constateren dat de opvatting van de Regering in het algemeen over de waarde van moties strookt met de opvatting die ik zojuist naar voren heb gebracht.

De heer Wöltgens (PvdA): Prima, als u nu even kunt zeggen wat uw opvatting en dus de opvatting van de Regering over de waarde van moties is... De heer Nijpels (VVD): Dat wil ik wel doen, maar het lijkt mij veel verstandiger dat u het stenogram erop naleest. De heer Wöltgens (PvdA): Ik begreep net van u dat de waarde van moties gedevalueerd was. Ik begrijp niet, dat dat ook de opvatting van de Regering is. Minister Wiegel: De heer Wöltgens kan natuurlijk op advies van de heer Nijpels het stenogram nalezen en zal dan ook lezen wat ik heb gezegd. Ik heb slechts belangstelling getoond voor wat de heer Nijpels over aanvaarding van moties en de kwantiteiten waarin ze zijn ingediend heeft opgemerkt.

De heer Wöltgens (PvdA): Maar de heer Nijpels sprak over de gemeenschappelijke opvatting over de waarde van moties. Daar ben ik nog steeds nieuwsgierig naar.

De heer Nijpels (VVD): Dan zult u daarover uitleg moeten vragen aan de Ministervan Binnenlandse Zaken. Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Het is de opvatting, zoals die nu in de praktijk van het staatsrecht bestaat, namelijk dat er geen enkele verplichting is voor de Regering in ons dualistische stelsel om een motie van de Kamer uit te voeren. Ik heb de theoretische gedachte naar voren gebracht dat het wellicht wenselijk ware het recht van amendement in te voeren in het beleid en niet op een merkwaardige tussenvorm te gaan zitten van amenderende moties, die eigenlijk niet bestaan. De heer Wöltgens (PvdA): Dat moties niet hoeven te worden uitgevoerd, is natuurlijk oud nieuws. Het ging om de interessante gedachtengang van de heer Nijpels dat tegenwoordig moties niet meer worden uitgevoerd, onder andere door de hoeveelheid moties, die worden ingediend. Ik moet zeggen: dat kan ik bevestigen, maar dat ligt meer aan de Regering dan aan het parlement. Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Dat is onder ieder kabinet hetzelfde, of het nu een kabinet met de PvdA is of met de VVD.

Minister Wiegel: De heer Wöltgens legt een zekere schuld bij de Regering. Dat werp ik verre van mij. De heer Wöltgens (PvdA): Het is mijn bittere ervaring, dat ik gelijk heb. Minister Wiegel: U hebt in uw parlementaire ervaring weinig kabinetten meegemaakt. De heer Patijn (PvdA): De rest van de discussie houdt u maar in de Teldersstichting. Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Dat bij u de band tussen het wetenschappelijk instituut van uw partij en de ministers in een kabinet zo sterk is, wil nog niet zeggen dat dit in de liberale staatsopvatting ook het geval is. Wij hechten veel waarde aan het dualisme. De heer Patijn (PvdA): Vandaar al die niet uitgevoerde moties! De heer Nijpels (VVD): Na deze interessante uiteenzetting over interne partijverhoudingen keer ik terug naar het wetsontwerp. Mede op wens van mijn fractie heeft de Regering besloten om alsnog de bevordering van de internationale rechtsorde als een van de doelstellingen van het Nederlandse buitenlandse beleid in de Grondwet op te nemen. De internationale gang van zaken heeft het afgelopen jaar nog eens de wenselijkheid onderstreept van een actief beleid van ook onze Regering ten aanzien van bedenkelijke ontwikkelingen in die internationale rechtsorde. Het is een goede zaak dat er door opneming van bedoelde bepaling geen enkel misverstand meer kan bestaan over wat Nederland als een van de belangrijkere elementen van haar buitenlands beleid beschouwt. Bij de voorbereiding van deze discussie viel mijn oog nog op een door de PvdA gemaakte opmerking in het Voorlopig Verslag. De leden van de PvdA-fractie merken daarin op dat de bevordering van de internationale rechtsorde op verstandige wijze moet geschieden en dat dat betekent, dat geen acties worden ondernomen waarvan geen enkel positief effect te verwachten is. Ik neem aan dat de collega's in mijn fractie, die zich bezighouden met buitenlandse zaken, in dankbaarheid van deze buitengewoon verstandige opmerking van de PvdA-fractie hebben kennis genomen. Een belangrijk punt in de schriftelijke discussies vormde het punt van de verbindende kracht van bepalingen en besluiten van internationale organisaties en de daarmee samenhangende rechterlijke toetsing. Mijn fractie acht de toetsing door de rechter van nationale wettelijke voorschriften aan de regels van ongeschreven volkenrecht ongewenst. De gemiddelde burger is nauwelijks op de hoogte van de regels van het geschreven volkenrecht. Te menen dat hij kennis zou hebben van de ongeschreven regels van het volkenrecht, betekent niet alleen dat men een overspannen verwachting heeft van de rechtskennis van de gemiddel-de burger, het houdt tevens in dat feitelijk de rechtspositie van de burger wordt ondergraven, omdat hij geconfronteerd wordt met regels waarvan hij het bestaan niet weet en ook redelijkerwijze niet kan weten.

De heer Brinkhorst (D'66): Mijnheer de Voorzitter! Is de geachte afgevaardig-de van mening, dat dit ook het geval is in de Bondsrepubliek Duitsland, waar men al ruim 30 jaar tot volle tevredenheid met de bepaling van artikel 25 werkt? De heer Nijpels (VVD): Ik spreek geen enkel oordeel uit over de situatie in de Duitse Bondsrepubliek. Ik constateer alleen, dat de VVD-fractie het op dit moment ongewenst acht, dat de regels van ons nationale recht worden getoetst aan de regels van het ongeschreven volkenrecht, omdat wij nog altijd grote waarde hechten aan de wijze, waarop de bevolking kennis kan nemen van welke rechtsregels dan ook. Wij achten de mogelijkheid dat de burgers daarvan kennisdragen bij regels van het ongeschreven volkenrecht onvoldoende aanwezig. Aansluitend hierop zou ik ook nog een paar kanttekeningen willen plaatsen bij het voorgestelde artikel 5.2.2.a. In dit artikel wordt gerept over een ieder verbindende bepalingen van volkenrechtelijke organisaties. lnhoudelijk wijkt dit voorstel nauwelijks af van de ook nu in de Grondwet voorkomen-de bepalingen en dat is dan ook niet de reden dat ik daar nu een opmerking over wil maken. Hoewel het uiteindelijk de rechter is die inhoud geeft aan artikel 5.2.2.a, dient ook de wetgever zich zorgen te maken over die eventuele gevolgen van het wederom opnemen van een dergelijke bepaling in de huidige internationale verhoudingen. Als voorbeeld zou ik besluiten van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties willen noemen.

Tweede Kamer 18 maart 1980

Grondwet

3906

Nijpels Voor de belangrijkste besluiten in de Algemene Vergadering is een 2h meerderheid van de lidstaten vereist. Die 2h meerderheid kan via het op de huidige manier geregelde stemrecht binnen de Algemene Vergadering bereikt worden door lidstaten, die samen minder dan 10% van de wereldbevolking vertegenwoordigen. Nu kan een dergelijk besluit nog niet voor iedere Nederlandse burger bindende regels bevatten. Toch rechtvaardigt deze toestand twijfel aan het verband tussen dergelijke besluiten en de internationale rechtsorde. Een ander voorbeeld zou het voorstel van de UNESCO voor een nieuwe internationale informatie-orde kunnen zijn. In dat voorstel wordt de overheid een zware invloed in de nieuwsgaring en verspreiding toegedacht. 'Wat zou de invloed van een dergelijk besluit voor het Nederlandse ANP betekenen?', zo vraag ik me dan hardop af. De toenemende politisering van in-ternationale organisaties zal hopelijk de Regering zich doen bezinnen op de inhoud van de op komst zijnde wet over de goedkeuring van verdragen. Het lijkt ons wenselijk in een dergelijke wet het vereiste van uitdrukkelijke goedkeuring door de Staten-Generaal op te nemen, als in een verdrag een ieder verbindende bepalingen voorkomen. Hoe dit geregeld zou moeten worden voor besluiten van volkenrechtelijke organisaties die een ieder verbindende bepalingen bevatten en die voortvloeien uit al bestaande verdragen, is een juridische puzzel, die ik graag aan de bewindslieden ter overdenking van de voorbereiding van voornoemde wet meegeef. De Voorzitter: Ik wil een verzuim van vanmiddag goed maken. Toen ik de Minister van Economische Zaken feliciteerde met zijn verjaardag, heb ik vergeten op te merken dat de heer Brinkhorst precies zeven jaar jonger is. D De heer Brinkhorst (D'66): Mijnheer de Voorzitter! Ik wil enkele opmerkingen maken ten aanzien van de wetsontwerpen 15046 en 15049. Allereerst kom ik dan tot het voorstel met betrekking tot de codificatie. Het vasthouden aan de codificatiegedachte is niet alleen vanuit historisch oogpunt belangrijk, maar het sluit ook aan bij de uitdrukkelijke behoefte aan een systematisch en doorzichtig vastgelegde regelgeving. In de schriftelijke voorbereiding hebben wij ons nogal gekeerd tegen de gedachte dat men met codificatie alleen aan die behoefte zou voldoen. De codificatiegedachte is slechts een deel daarvan. Wij mogen dan ook niet volstaan met een dergelijke uitspraak die niet meer doet dan het nog eens vastleggen van een algemeen aanvaard principe. Wij -ik doel op Koning en Staten-Generaal -zullen ons als wetgever bewust moeten zijn van het feit dat de toegankelijkheid van het recht, de eenvoud en de helderheid belangrijke doelen zijn om na te streven. Wil men kunnen volhouden dat een ieder wordt geacht de wet te kennen, dan zou deze nu al fictieve gedachte niet nog eens verder ondergraven moeten worden door een wildgroei van onoverzichtelijke wetgeving. Het streven naar regelgeving binnen algemene wetboeken is in dezen dan ook een goed uitgangspunt, al zal het onvoldoende zijn als wij het daarbij laten. Codificatie van formeel en materieel recht in afzonderlijke wetten zal zeker nodig blijven en wij zullen dat zo goed en ordelijk mogelijk moeten doen. Wij kunnen, dit gezegd hebbende, akkoord gaan met artikel 5.2.8., lid 1 Ik kom tot artikel 5.2.8., lid 2. Dit artikel geeft een goede aanzet tot een zekere loskoppeling van het privaatrecht en het bestuursrecht, hetgeen wij toejuichen. Op die gebieden waar het bestuursrecht ingrijpt in de belangen van de burgers gaat het erom om ook zoveel mogelijk waarborgen voor die burgers te scheppen. De gedachte aan codificatie van het administratief recht, geenszins nieuw sinds Thorbecke al in 1872 daarvoor pleitte -dat moet de Minister toch aanspreken -zou een goede impuls hierdoor krijgen. Met tevredenheid constateerden wij de reactie van de Minister die geheel bleek in te stemmen met de opvatting dat juist in het bestuursrecht codificatie gewenst, ja noodzakelijk is. Wij herhalen dan ook de woorden die hij eraan toevoegde, namelijk dat het tweede lid van artikel 5.2.8. imperatief geformuleerd is. Wat impliceert die uitspraak in concreto? Treft de Regering enige voorbereidingen met betrekking tot de aangekondigde wetgeving? Denkt zij aan de instelling van een staatscommissie om de algemene regels van bestuursrecht tot stand te brengen? Ik wil mijn opmerkingen over dit wetsontwerp afsluiten met het uitspreken van de hoop dat de mooie beginselen over harmonisatie en coördinatie van wetgeving ook werkelijk worden uitgevoerd. Wij hopen dat de vele studies die in gang zijn gezet, zoals in het mitacorapport, de instelling van de commissie-Polak en de commissie-Vonhoff dan ook kunnen bijdragen -direct of indirect -aan verbeteringen op dit terrein. In verband met nog aanhangige wetsontwerpen vraag ik welke nieuwe gegevens wij eventueel op korte termijn uit de commissie-Polak mogen verwachten. Ik heb daar al bij eerdere gelegenheden naar gevraagd. De Minister zei dat op dat punt in ieder geval zoveel mogelijk gegevens aanwezig zullen zijn op het ogenblik dat wij de wetsontwerpen met betrekking tot bestuurswetgeving zullen bespreken. Ik kom thans tot wetsontwerp 15049. Het is duidelijk dat de Nederlandse modernisering van de Grondwet in de jaren 1953 tot 1956 in de behoefte voorzag om na I945 nieuwe spelregels met betrekking tot de buitenlandse betrekkingen in de Grondwet op te nemen. De drie belangrijkste moderniseringen wil ik nog even releveren, omdat wij op dat punt van een zekere progressiviteit in onze Grondwet hebben blijk gegeven. Dat waren de uitbreiding van de goedkeuring van internationale overeenkomsten, de doorwerking van het internationaal recht in het nationaal recht en de overdracht van bevoegdheden aan volkenrechtelijke organisaties, hetgeen toen een novum was. De vraag is nu, of 27 jaar na 1953 de uitgangspunten die toen zijn geformeerd, nog onverkort gelden. In de memorie van toelichting staat dat er sedertdien geen wijzigingen zijn opgetreden van dien aard, dat enige verandering van uitgangspunten noodzakelijk is. Men kan zich natuurlijk afvragen, hoe fundamenteel eventuele wijzigingen zijn, maar ik wil in ieder geval constateren, dat er op drie gebieden tamelijk fundamentele ontwikkelingen hebben plaatsgevonden, die althans herbezinning op de vraag, of de uitgangspunten gehandhaafd kunnen blijven, aan de orde stellen. Ik heb er al in mijn bijdrage aan de schriftelijke voorbereiding op gewezen, dat het gehele Europese integratieproces, de Europese Gemeenschap als nieuwe rechtsorde sindsdien veel dieper is gaan ingrijpen in de positie van Nederland, met name in de juridische positie van Nederland. Wij staan waarschijnlijk pas aan het begin van dit proces en het zal zich zeker in de voorzienbare periode onverkort voortzetten. Ik verwijs naar de studie van de Wetenschappelijke raad voor het regeringsbeleid van twee jaar geleden 'de komende 25 jaar', die helaas in de publieke opinie veel te weinig aandacht heeft gekregen, en waarin uitdrukkelijk de uitspraak voorkomt, dat het ver-

Tweede Kamer 18 maart 1980

Grondwet

3907

Brinkhorst dichtingsproces, het intergratieproces in de komende jaren de positie van Nederland steeds sterker zal bepalen. Ik verwijs ook naar de studie van de heer Voorhoeve, partijgenoot van twee van de aanwezige bewindslieden, 'internationale macht en interne autonomie', waarin dezelfde gedachte ook ex-pliciet naar voren komt. De tweede belangrijke ontwikkeling wordt gevormd door de enorme intensivering van het aantal internationale afspraken, overeenkomsten en beleidsafspraken, op velerlei vlak. Ik denk niet alleen aan de afspraken in het kader van de NAVO, ik denk ook aan de ontwikkeling van de afgelopen 8 jaar in het kader van de Europese politieke samenwerking. Er gaat geen maand voorbij of wij worden verblijd met resoluties, verklaringen en uitspraken van de Ministers van Buitenlandse Zaken. En -last but not least -is er de Europese Raad, het nieuwe toporgaan van de Europese Gemeenschap, dat zich zowel op het terrein van de Gemeenschap als op dat van de politieke samenwerking begeeft, waarvan ook geregeld nieuwe beleidsuitspraken te horen zijn. Hierdoor komt ook steeds meer de doorwerking van het internationale recht in het nationale recht aan de orde. Steeds meer bepalingen die de burger rechtstreeks kunnen binden, worden in internationaal kader tot stand gebracht. Zij hebben dan ook directe effecten op de nationale rechtsorde. In de derde plaats is er de democratisering in de samenleving sinds de genoemde periode. Met name de verdichting van het internationale beleid, met name in verband met de versterking van de communicatie en de ontwikkelingen op het gebied van wapenwedloop en wapenbeheersing hebben in landen met een parlementaire democratie nieuwe spanningen tot stand gebracht. Er is ook sprake van een veel grotere publieke betrokkenheid dan in de periode waarin de Minister van Buitenlandse Zaken zijn attaché-examen deed. Die periode van 25 a 30 jaar heeft ertoe geleid...

Minister Van der Klaauw: Kan de heer Brinkhorst zich nog herinneren, dat ik dat examen deed? De heer Brinkhorst (D'66): Ik nam aan, dat de Minister dat examen in die tijd deed. Hij heeft toch wel attaché-examen gedaan? Minister Van der Klaauw: Ja, maar ik herinner me dat ik de heer Brinkhorst toen nog met zijn tol op straat zag lopen.

De heer Brinkhorst (D'66): Ik vrees dat dat mijn oudere broer was. Mijnheer de Voorzitter! Een en ander heeft geleid tot de wens van parlementen om tot een versterkte verantwoordingsplicht te komen, maar ook tot onvrede met bepaalde internationale ontwikkelingen. Het heeft er voorts toe geleid, dat er vaak in de relatie tussen Regering en Kamer sprake is van incidentenpolitiek. Juist de Minister van Buitenlandse Zaken zal zich herinneren, bij hoeveel incidenten in deze Kamer hij betrokken is geweest. Die drie ontwikkelingen hebben naar mijn gevoel bepaalde consequenties met betrekking tot de uitgangspunten die in het onderhavige wetsontwerp aan de orde zijn. Wil de Ministervan Binnenlandse Zaken interrumperen? Minister Wiegel: Ik ben geen buitenlands expert zoals de geachte afgevaardigde dit wèl is. Hij sprak over een groot aantal incidenten waarbij de Minister van Buitenlandse Zaken en de Kamer betrokken waren. Trekt hij daaruit ook een beleidsmatige conclusie voor wat betreft de interventies van deze hoge vergadering?

De heer Brinkhorst (D'66): Ik kom hierop straks terug. Ik heb tot nu toe niets anders dan een neutrale constatering gedaan. Minister Wiegel: Ik ben altijd erg geinteresseerd in politieke conclusies. De heer Brinkhorst (D'66): Natuurlijk, maar daar kom ik nog op. Ik heb alleen geprobeerd een algemene schets te geven van drie naar mijn gevoel belangrijke ontwikkelingen die zich op het terrein van de internationale betrekkingen hebben voorgedaan, ontwikkelingen die naar mijn gevoel althans de vraag aan de orde doen stellen of onverkort het standpunt kan worden gehandhaafd, dat de uitgangspunten voor de formulering in onze Grondwet tussen 1953 en nu gehandhaafd moeten blijven. Mevrouw Kappeyne Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): U geeft mij niet het woord, maar de Voorzitter. Mijnheer de Voorzitter! Ik denk dat de heer Brinkhorst zich wat vergist, als hij over 'incidentenpolitiek' spreekt. Ik denk dat hij die verwart met de agenda van de Kamer waarbij de Kamer telkens de Minister van Buitenlandse Zaken over steeds dezelfde onderwerpen met grote regelmatigheid hier weer laat verschijnen om daarop te antwoorden. Ik wilde dit beeld even rechtzetten.

De heer Brinkhorst (D'66): Mevrouw Kappeyne, het is niet mijn gewoonte aan zelfbevlekking te doen, maar ik noteer uitsluitend een neutrale term. In de relatie tussen Kamer en Regering (het spijt mij dat u zich dit meteen zo aantrekt; ook de Minister van Binnenlandse Zaken was er meteen erg door aangebrand) hebben wij op het gebied van het buitenlands beleid helaas in toenemende mate te maken met incidentenpolitiek. Dit is een feitelijke constatering die geen enkele waardering geeft aan de vraag, waaraan dit ligt. Het kan aan de Minister liggen; het kan ook aan de Kamer liggen. Ik constateer alleen dat het een structureel verschijnsel is, dat Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Neen, daarin vergist u zich. De heer Brinkhorst (D'66): Mag ik één ogenblik uitspreken? de Kamer op het punt van het buitenlands beleid in de relatie met de Regering helaas nog niet een zodanige vorm heeft gevonden dat zij buiten die incidentenpolitiek komt. Dit is het punt, waarop ik straks terugkom met betrekking tot bepaalde voorstellen. Ik doe op dit ogenblik niets anders dan een betrekkelijk waardenvrije constatering die naar mijn gevoel niet voor betwisting vatbaar is.

Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Het is een onjuiste constatering. U spreekt over 'bevlekking', ik niet. Ik constateer alleen dat uit het feit dat een onderwerp dat hier regelmatig aan de orde wordt gesteld, nog niet de conclusie mag worden getrokken dat er inzake het beleid sprake is van een incidentenpolitiek. De heer Brinkhorst (D'66): Dan had u ook beter moeten luisteren, mevrouw Kappeyne! U bent kennelijk te zeer gefixeerd op een bepaalde uitspraak die ik niet heb gedaan. Het ging er mij uitsluitend om (misschien mag ik het u nog eens uitleggen) dat in de relatie tussen Kamer en Regering teveel incidenten en te weinig structurele vraagstukken van buitenlands beleid aan de orde komen. Dat is het enige!

Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): In een schoon moment mag u dat doen. De heer Brinkhorst (D'66): Ik moet nu erg diep nadenken, maar ik zal maar doorgaan. Mijnheer de Voorzitter! Wat de concrete bepalingen betreft, kom ik allereerst bij de vraag van het opnemen van artikel 5.2.0, de bevordering van de internationale rechtsorde. Mijn fractie juicht het toe dat deze bepaling

Tweede Kamer 18 maart 1980

Grondwet

3908

Brinkhorst alsnog in de Grondwet wordt opgenomen, omdat het een indicatie is voor een bepaalde mentaliteit die het buitenlands beleid moet dragen. Ik had de vraag gesteld of de formulering geen aanleiding zou geven tot misverstand, namelijk een zekere ongewenste bevoegdheidsafbakening tussen Regering en parlement. De Regering heeft hierop bevredigend geantwoord door te zeggen, dat dit bepaald niet de bedoeling is. Misschien kan de Regering dit nog eens publiekelijk vastleggen. Misschien kan de Ministervan Buitenlandse Zaken dan tevens reageren op het door de heer Van den Broek zojuist voorgestelde amendement, strekken-de om die formulering bij het voeren van buitenlands beleid juist weg te laten. Ik zou mij kunnen voorstellen dat wij alsnog tot die uitspraak zouden komen, maar op dit ogenblik meen ik dat de Regering dit punt bevredigend uit de weg heeft geruimd. Het eerste punt is de doorwerking van het Europese integratieproces via de Europese Gemeenschappen. Ook daarmee is een kwestie van mentaliteit aan de orde, namelijk de erkenning van het perspectief van het Nederlands beleid in het bredere Europese perspectief. Ik ben de Regering er dan ook erkentelijk voor dat in de memorie van antwoord uitdrukkelijk vaststaat dat Nederland onderdeel is geworden van een bredere Europese rechtsorde. Het lijkt mij van belang dat deze visie ook in de uitleg van de Grondwet tot uiting komt. De Regering heeft in de nota naar aanleiding van het eindverslag gesteld dat het naar haar mening te ver gaat, om uitdrukkelijk vast te stellen dat in geval van twijfel de uitleg van de Grondwet zodanig moet zijn dat het Europese integratieproces moet worden bevorderd. Ik heb geprobeerd, hieraan nu een neutralere formulering te geven, die toch de centrale gedachte buiten twijfel laat dat het wenselijk is, het integratieproces niet door bepalingen van de Grondwet te la belemmeren. Ik overhandig u op dit punt een motie, mede ondertekend door de heer Van den Broek.

Motie

De Voorzitter: Door de leden Brinkhorst en Van den Broek wordt de volgende motie voorgesteld: De Kamer, gehoord de beraadslaging; overwegende, dat Nederland als lidstaat van de Europese Gemeenschap

Tweede Kamer 18 maart 1980

pen deel is gaan uitmaken van een bredere, Europese rechtsorde; spreekt als haar mening uit, dat de bepalingen van de Grondwet in geval van twijfel zó dienen te worden uitgelegd, dat het Europese integratieproces daardoor niet wordt belemmerd, en gaat over tot de orde van de dag. Naar mij blijkt, wordt deze motie voldoende ondersteund. Zij krijgt nr. 16 (15049 (R 1100)). De heer Brinkhorst (D'66): Mijnheer de Voorzitter! Ik kom nu bij het tweede punt, de goedkeuring van internationale overeenkomsten. Onze Grondwet kent twee categorieën van besluiten waarbij het parlement op enigerlei wijze betrokken is. Allereerst zijn dit overeenkomsten, waarvoor parlementaire goedkeuring is vereist, stilzwijgend en eventueel uitdrukkelijk. Ik ga voorbij aan de terminologie van verdragen die wordt voorgesteld. Hierover maak ik straks een opmerking. Verder zijn er besluiten van volkenrechtelijke organisaties, waarbij overdracht van bevoegdheden aan die organisaties heeft plaatgevonden en het parlement bij de goedkeuring van de wetgeving is betrokken via de goedkeuringswet tot oprichting van de betrokken organisatie. In toenemende mate doet zich een lacune voor in de parlementaire betrokkenheid bij de handelingen en daden die onder de eerste categorie van formele overeenkomsten noch onder de tweede categorie van besluiten van volkenrechtelijke organisaties vallen. De vraag is hoe hierin moet worden voorzien tegen de achtergrond van de eerder door mij geschetste verschijnselen van het toenemen van internationale afspraken, beleidsmatig door de Regering aangegaan. Als mijn analyse juist is dat dit het geval is, kan men constateren dat, anders dan de Regering stelt, de positie van het parlement in het buitenlandse beleid geleidelijk aan achteruitgaat. Aan de ene kant i verdichten de internationale afspraken zich immers, terwijl aan de andere kant, zoals de Regering in de nota naar aanleiding van het eindverslag op blz. 5 stelt, de bestaande situatie in de goedkeuring van overeenkomsten en dergelijke ongewijzigd blijft. In dit geval kan men spreken van een relatieve achteruitgang. Ik heb dit vraagstuk aan de orde gesteld ter gelegenheid van de kernwapendiscussie in december jongstleden. Het leek mij toen niet het moment, het algemene aspect dat aan de problematiek van verdergaande be-

Grondwet

leidsafspraken is verbonden, verder uitte diepen. Het lijkt mij dat dit moment nu wellicht wèl is gekomen, omdat wij aan de hand van de discussie over de Grondwet een fundamenteler vraagstuk behandelen. Ik stel de Regering de vraag of zij het met mij erover eens is dat de problematiek van internationale overeenkomsten, gekwalificeerd als overeenkomst waarvoor goedkeuring is voorzien in de artikelen 60 tot en met 62 of als besluit van volkenrechtelijke organisaties, niet is gedekt. Ik constateer dat er sprake is van een gat in de parlementaire betrokkenheid. Hiervoor verwijs ik naar het advies van de adviescommissie volkenrechtelijke aangelegenheden van eind november jongstleden. Uit het adviesrapport concludeer ik dat uitsluitend een beoordeling van deze internationale afspraken door het parlement achteraf mogelijk is aan de hand van de ministeriële verantwoordingsplicht. Van een inhoudelijke beoordeling, nog voordat er sprake is van een binding van de kant van de Regering, is geen sprake. Dit dwingt de overeenkomsten naar mijn gevoel in een bepaald perspectief, waardoor zij veel meer dan noodzakelijk is, aanleiding geven tot een politieke beoordeling in de Kamer in plaats van een inhoudelijke beoordeling, die een andere dimensie tot stand had kunnen brengen. Ik zie deze ontwikkeling tegen de achtergrond van het als een rode draad door onze grondwetsgeschiedenis op dit punt lopende perspectief van de democratisering en van de betrokkenheid van het parlement bij zaken van het buitenlands beleid. Ik ga terug naar 1814. In dat jaar was de goedkeuring van overeenkomsten niet aan de orde. Dat was een prerogatief van de Kroon. In de periode tussen 1814 en 1922 is bij de successieve Grondwetsherzieningen steeds sterker de betrokkenheid van het parlement aan de or-de geweest. In 1922 is voor het eerst een uitdrukkelijke erkenning van de goedkeuring neergelegd. De Regering had toen voorgesteld, verdragen en andere internationale overeenkonv sten aan de goedkeuring van het parlement te onderwerpen. Toen is ook het amendement-Rinck aangenomen, waarbij uitdrukkelijk de goedkeuring werd beperkt tot verdragen, terwijl met betrekking tot andere overeenkomsten alleen mededeling moest worden gedaan aan de Staten-Generaal. Ik heb de indruk dat op dat ogenblik onze grondwetsgeschiedenis eigenlijk op een verkeerd spoor terecht is geko-3909

i

Brinkhorst men. Toen heeft de grondwetgever uiteindelijk de vorm van het verdrag laten prevaleren boven de inhoud. Met andere woorden: alleen die akkoorden die in de vorm van een verdrag waren gesloten, moesten worden goedgekeurd, terwijl de vraag van de inhoud -en daarom ging het in eerste instantie in de gehele geschiedenis tussen 1814 en 1922 -daarbij achter werd gesteld. Ik citeer dan ook prof. Anema, die, toen deze grondwetsherziening eenmaal was gepasseerd, tot de conclusie kwam dat het 'een triomf van procureurspolitiek boven staatsmanswijsheid' was. De vraag van al dan niet goedkeuring werd een vormvereiste, eerder dan een vraag van de inhoud van de overeenkomst. Welnu, geleidelijk aan, tussen 1922 en 1953, zijn wij meer op het spoor terecht gekomen waarbij het weer ging om de inhoud. In 1953 heeft uiteindelijk de Grondwet de goedkeuring voor alle overeenkomsten tot stand gebracht, zij het dat daarbij uitdrukkelijk als grens werd gesteld dat zekere bepalingen, de zogenaamde tweevoudige bestuursdaden van het buitenlands beleid, daarbuiten werden gehouden. Het komt mij voor dat dit een wijze uitspraak was en dat deze beperking terecht is aangebracht. Kijken wij naar de situatie van nu, van 1980, dan komen wij tot de constatering dat bij de term 'verdrag', door de Regering voorgesteld in plaats van 'overeenkomst' noch de vorm noch de benaming van betekenis is, echter, dat toch enkele beperkingen met betrekking tot de terminologie 'verdrag' aanwezig blijven. Partijen, niet bij verdragen met volkenrechtelijke organisaties, zoals in het Weense verdragenrecht, vallen wel onder deformulering van de Regering, echter niet onder de formulering van het Weense verdragenrecht. Ook de tweevoudige bestuursdaden blijven nog steeds buiten haakjes, naar mijn gevoel evenzeer terecht, omdat daarmee inderdaad een soort controlerecht van de Kamer tot stand zou zijn gebracht dat mijn fractie zeer ongewenst acht. Ik citeer de hooggeleerde Oud, die destijds zei: 'Natuurlijk zou het dwaasheid zijn, omtrent ieder geval van vlagvertoon de toestemming der Staten-Generaal te vragen. Het practische leven vordert dat tal van zaken zonder die toestenv ming, ja, zelfs zonder mededeling aan de Staten-Generaal zullen moeten kunnen geschieden. Ziet men geen kans, in een Grondwettelijk voorschrift de grens tussen hetgeen belangrijk en hetgeen onbelangrijk is aan te geven, dan moet men eenvoudig vertrouwen op het gezond verstand zowel van Regering als van Staten-Generaal. De laatsten zullen daarbij het 'deminimis non curat praetor' indachtig moeten zijn. Iets bijzonders is dat niet.'. Ik meen dat sinds de dag dat professor Oud deze woorden uitsprak met name het gat is ontstaan dat ik zoeven signaleerde: de problematiek van de beleidsafspraken, die zich in toenemende mate hebben voorgedaan. Vanuit dat perspectief heb ik dan ook het voorstel gedaan, een amendement in te dienen waarbij in de toekomst beleidsafspraken aan de goedkeuring van de Staten-Generaal zullen worden onderworpen voor zover een meerderheid van de Kamer daartoe de wens te kennen geeft. Het is heel uitdrukkelijk niet de bedoeling dat alle tweevoudige bestuursdaden daaronder zullen vallen. Het is heel uitdrukkelijk evenmin de bedoeling dat daarmee een inhoudelijk criterium wordt aangelegd. Het is naar mijn gevoel van grote betekenis dat aan de Staten-Generaal een stuk verantwoordelijkheid op dit terrein wordt gegeven, waarover in feite in 1922 al werd gedacht.Door het door mij genoemde amendement is de discussie echter op een verkeerd spoor gekomen. Om die reden beoogt mijn amendement een opvulling van een lacune te geven die niet alleen op het terrein waarover ik het zo net had, maar ook op alle mogelijke andere terreinen in de toekomst wellicht van nut zou kunnen zijn.

De heer Van den Broek (CDA): Maakt de heer Brinkhorst bij zijn voorstel het goedkeuringsrecht uit te breiden tot wat hij noemt 'beleidsafspraken' ook onderscheid tussen koninkrijksverbindende afspraken en die, welke als niet meer kunnen worden gezien dan een politieke verbintenis van de betreffen-de regering waarvoor de normale ministeriële verantwoordelijkheidsregels gelden? De heer Brinkhorst (D'66): Bij de term 'verdragen' denkt men dus in eerste instantie aan koninkrijksverbindende afspraken. De beleidsafspraken waarop ik doel in het door mij voorgestelde amendement hebben die strekking niet. De heer Van den Broek voegde daar echter aan toe: waarvoor de normale ministeriële verantwoordelijkheid geldt. De totale teneur van mijn bijdrage komt erop neer te zeggen: die 'normale' ministeriële verantwoordelijkheid is juist in dit soort gevallen -vandaar dat ik zoeven de term 'politisering' gebruikte -oneigenlijk op het moment dat de beleidsafspraak verdergaande consequenties heeft, niet alleen maar een bepaald kabinet bindt, maar in feite een duidelijk proces aangeeft van binding, waar zo niet juridisch, maar dan toch feitelijk het buitengewoon bezwaarlijk is aan de consequenties daarvan te ontkomen. Nogmaals, ik denk daarbij niet aan een bepaald incident, ik denk niet alleen aan het geval van de kernwapens. Ik wil de problematiek uitdrukkelijk in een breder perspectief stellen. Ik heb in mijn bijdrage ook de Europese politieke samenwerking genoemd, waarin dit soort ontwikkelingen zich in de toekomst ook kan voordoen. Ik ben dus iets uitvoeriger geweest opdat men zich een beeld kan vormen van wat mijn intentie is.

De heer Van den Broek (CDA): Ik ben u daar zeker erkentelijk voor, maar ik begrijp dat u voor u zelf niet in gedachten heeft een heel duidelijke afbakening van het begrip 'beleidsafspraken' of welke terminologie u ook zoudt willen gebruiken, die u onder het goedkeuringsrecht wilt laten vallen.

De heer Brinkhorst (D'66): In de literatuur is al decaden lang over de afbakening van de vraagstukken 'overeenkomst', 'verdrag', 'beleidsafspraak' enzovoort gediscussieerd. Ik geloof dat het ondoenlijk is tot een inhoudelijke afbakening te komen. Uiteindelijk gaat het ook om een constante politieke relatie tussen Kamer en Regering. Ik sprak over de wijze zelfbeperking, waarvan naar mijn gevoel zeker sprake zal zijn wanneer de Staten-Generaal een grotere verantwoordelijkheid krijgen. Juist dan komen wij af van de in-cidentenpolitiek, waarover ik eerder sprak. Juist dan zal het mogelijk zijn dat de Kamer zich ook realiseert dat zij uitspraken tot goedkeuring reserveert voor werkelijk belangrijke kwesties. Men kan het niet inhoudelijk afbakenen, omdat het natuurlijk constant in discussie is tussen Staten-Generaal en Regering.

De heer Nijpels (VVD): U bent bang dat er nu een gat gaat ontstaan, maar in feite is uw oplossing voor het vallen van het gat het opvullen van dat gat met mist. De heer Brinkhorst (D'66): Ik vind dat een wat simplistische voorstelling van zaken, maar ik neem dat de heer Nijpels niet kwalijk.

Minister Wiegel: Ik dacht dat de heer Nijpels een terechte opmerking maakte. De heer Brinkhorst (D'66): Nee, dat was niet het geval. Als de heer Nijpels een serieuze opmerking maakt, ga ik er serieus op in.

Tweede Kamer 18 maart 1980

Grondwet

3910

Brinkhorst Minister Wiegel: Ik dacht dat de heer Nijpels met een ietwat plastisch woordgebruik, waar ik verder buiten wil blijven, wel een juiste opmerking maakte. Wat hij zei, houdt naar mij voorkomt zeer nadrukkelijk verband met een constatering die moeilijkte weerspreken is, dat de term 'beleidsafspraak' door u niet wordt gedefinieerd. Dat betekent dus dat, als wij uw voorstel zouden volgen, wij een terminologie in de Grondwet zouden hanteren waarvan wij niet precies weten wat de indiener zelf daarmee bedoelt. Als wij met elkaar een nieuwe Grondwet maken, is dat uiterst onzorgvuldig.

De heer Brinkhorst (D'66): Er staat ' beleidsafspraken die niet als verdragen kunnen worden aangemerkt'. Verdragen zijn gedefinieerd zowel in de memorie van toelichting als in het Weense verdragenrecht. Er zijn dus duidelijke grensbepalingen aangegeven. Dat is één categorie. Aan de andere kant zijn er de besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Ik heb een groot aantal gevallen genoemd die daartussen in liggen, die niet hard kunnen worden gedefinieerd. Soms heet zo iets een resolutie, soms een verklaring. Het zijn in ieder geval bindingen van de kant van de Regering. Ik heb ook overwogen de term 'overeenkomsten' daarvoor te gebruiken. Daarvoor geldt echter hetzelfde bezwaar. Men kan denken dat het gaat om oude overeenkomsten in de zin van de Grondwet 1953-1956. De Minister zegt dat het de indiener van het amendement niet duidelijk is waarom het gaat. Dat is wel het geval. Ik verwijs bij voorbeeld naar de adviescommissie volkenrechtelijke aangelegenheden waar heel uitdrukkelijk, zij het iets meer omschreven, die term voorkomt, namelijk afspraken waarbij committeringen zijn aangegaan of woorden van gelijke strekking. Het gaat om dat soort afspraken. Van geval tot geval zal moeten worden bekeken of de Kamer in meerderheid goedkeuring noodzakelijk vindt. In een volwassen democratie moet het vertrouwen bestaan in de relatie tussen parlement en Regering dat het alleen in belangrijke gevallen zal gebeuren.

Minister Wiegel: Wordt het amendement van de geachte afgevaardigde aanvaard, dan komen wij terecht in de politieke situatie dat van geval tot geval zal moeten worden beoordeeld of een dergelijke situatie valt in de terminologie 'beleidsafspraak' zoals die in de Grondwet zal worden opgenomen, met alle politieke discussie, van geval tot geval, van dien.

Tweede Kamer 18 maart 1980

De heer Brinkhorst (D'66): Dat lijkt mij niet helemaal het geval. Wat betreft de stilzwijgende of uitdrukkelijke goedkeuring wordt ook niet ieder ogenblik van de kant van de Kamer een beroep op de Regering gedaan. Als het om belangrijke zaken gaat wordt het stilzwijgend goedkeuren doorbroken door een belangrijke groep kamerleden.

De heer Nijpels (VVD): Dat is geen juiste vergelijking. Dan gaat het om een feitelijke vaststelling van de kant van de Kamer, die op een gegeven ogenblik beslist of zij iets stilzwijgend laat passeren. Wat de heer Brinkhorst wil is dat per concrete situatie wordt nagegaan of het om een beleidsafspraak gaat. Daarover zal dan voortdurend onduidelijkheid in de Kamer bestaan. De heer Brinkhorst (D'66): Neen, Mijnheer de Voorzitter! Dan moet de heer Nijpels het amendement nog eens goed lezen. Er staat: beleidsafspraken die niet als verdragen kunnen worden aangemerkt, behoeven goedkeuring van de Staten-Generaal indien één der Kamers de wens te kennen geeft.... Met andere woorden: wanneer die wens niet te kennen wordt gegeven, is er geen sprake van dat goedkeuring noodzakelijk is. Zij is uitsluitend nodig wanneer als het ware het stilzwijgen wordt doorbroken. Een goed overleg kan daar volgens mij toe leiden. Vanzelfsprekend valt het dagelijks internationaal diplomatiek verkeer daar niet onder. Ik heb het ook nog eens uitdrukkelijk in de toelichting vermeld.

De heer Nijpels (VVD): Mijnheer de Voorzitter! De Kamer zal dus iedere keer concreet moeten bepalen of iets al dan niet een beleidsafspraak is. Dit blijft een onduidelijkheid van het amendement. Uw suggestie op zich, de gedachte van betrokkenheid van de Staten-Generaal bij het buitenlands beleid, zal iedereen kunnen onderschrijven. Mijn bezwaar richt zich tegen het wazige begrip 'beleidsafspraken'. De heer Brinkhorst (D'66): Men kan bepaalde begrippen in positieve zin maar ook in negatieve zin omschrijven. Ik heb een aantal grenzen aangegeven. Het zijn geen verdragen, geen besluiten van internationale volkenrechtelijke organisaties en het zijn niet de tweevoudige bestuursdaden waar langzamerhand een zekere mate van overeenstemming over bestaat. Het gaat om het gebied waar een lacune is in de parlementaire controle. Het antwoord dat er achteraf een ministeriële verantwoordingsplicht is, is onvoldoende want bij de ministeriële verantwoordingsplicht is de enige

Grondwet

sanctie het naar huis sturen van de Regering. Ik vind dat een volstrekt oneigenlijke wijze van functioneren van de Kamer. Het gaat er juist om dat er een inhoudelijke toetsing is, die niet alleen maar door een politiek zwaard wordt bepaald.

De heer Van den Broek (CDA): Bij verdragen is er natuurlijk een taak voor de Regering weggelegd om die aan de Kamer mee te delen, waarna uitdrukkelijke of stilzwijgende goedkeuring kan volgen. Uit het amendement van de heer Brinkhorst blijkt niet of van de Regering moet worden verwacht dat van elke eventueel te treffen beleidsafspraak in de toekomst mededeling aan de Kamer moet worden gedaan om bij de Kamer de uitspraak uit te lokken of zij het goedkeuringsrecht wenst te hanteren. Hoe ziet de heer Brinkhorst dit in de praktijk?

De heer Brinkhorst (D'66): Wij praten dus over hoofdvragen, bij voorbeeld uitspraken in het kader van de NAVO of EPS-overleg, de Europese Raad. Wij hebben gelukkig als vaste Commissie voor Buitenlandse Zaken met de Minister in de afgelopen twee jaar uitstekend vooroverleg tot stand gebracht, naar mijn mening tot tevredenheid van zowel de Minister als van de Kamer. Ik ben het nog niet tegengekomen -ik hoop dat de Minister dit wil bevestigen -dat hij bij zijn opereren in het kader van de EPS of in het kader van de Europese Gemeenschap steeds voor de voeten is gelopen voordat bepaalde standpunten tot stand werden gebracht. Ik ben van mening dat dit het formele kader is, waarin die vraag aan de orde wordt gesteld.

De heer Van den Broek (CDA): Toen stond het voorstel van de heer Brinkhorst nog niet in de Grondwet. De heer Brinkhorst (D'66): Dat betekent dus een gebrek aan vertrouwen van de Kamer dat zij zelf de wijsheid en de zelfbeperking kan opbrengen. Mijn uitgangspunt is: daar waar geen inspraak bestaat, is er een gebrek aan verantwoordelijkheid; daar waar geen verantwoordelijkheid bestaat, wil men steeds verdergaande inspraak. De spanning, die daartussen bestaat moet opnieuw worden geformuleerd en wij moeten gezamenlijk proberen daarvoor de geëigende formulering in de Grondwet te krijgen. Minister Van der Klaauw. Mag ik eens een praktische opmerking maken? De Europese Raad, de Europese Politieke Samenwerking -daar praten wij over -heeft een een aantal verklaringen , bij voorbeeld over het Midden-Oosten, 3911

Brinkhorst uitgegeven. Dat zijn duidelijke beleidsafspraken die van groot belang zijn?, ook voor de Kamer. Is het dan de bedoeling, dat de Regering te voren zegt dat er een verklaring over het Midden-Oosten moet worden opgesteld en dat zij, alvorens daarover te onderhandelen, eerst een duidelijk mandaat moet hebben. Of is het zo, dat de Regering na de onderhandelingen terug komt ? Ik denk ook aan de verklaring over de democratie in de Europese Gemeenschappen, een uitzonderlijk belangrijke verklaring van de Europese Raad in Kopenhagen. Had die van tevoren voorgelegd moeten worden aan de Kamerdat lijkt mij namelijk het gevolg te zijn -om er een uitspraak over te laten doen? De Regering en de Minister van Buitenlandse Zaken komen in de grootst mogelijke moeilijkheden om te onderhandelen. De Minister van Buitenlandse Zaken is zich er natuurlijk volledig van bewust, waar zijn grenzen liggen, waar zijn marges liggen en in welk kader hij opereert. Men kan echter niet meer onderhandelen, wanneer men dit van tevoren moet gaan voorleggen aan de Kamer, want dan is men gebonden aan de beleidsafspraken.

De heer Brinkhorst (D'66): De Minister dramatiseert deze kwestie geweldig. Laten wij de twee concrete voorbeelden nemen die hij heeft genoemd, de democratiseringsverklaring en de verklaring over het Midden-Oosten. Ik denk niet dat de Minister zal willen gaan instemmen met een uitbouw van resolutie 242, inclusief de erkenning van de legitieme rechten van de Palestijnen op een nieuw territoir, zonder dat hij er zich van te voren van vergewist hoe die situatie in de Kamer ligt. Dit is een prima voorbeeld van een belangrijke ontwikkeling. Op een goed ogenblik zal vanzelf blijken in hoeverre de Kamer in die ontwikkeling meegaat. Achteraf zal dan niemand op een komma of punt vallen. Voor de verklaring van de democratie geldt hetzelfde. Een dergelijke uitspraak zal op een hele brede basis berusten. Van de kant van de Kamer zal er daarna geen enkele behoefte bestaan daarvan een uitdrukkelijke goedkeuring te vragen. Het gaat er juist om dat de relatie tussen Kamer en Regering over dit soort vraagstukken intenser wordt, in het belang van beiden. Een goede ministervan Buitenlandse Zaken kan daar alleen maar baat bij hebben. De heer Patijn (PvdA): Zou het niet verstandig zijn er voorlopig maar vanuit te gaan dat wij voor onszelf weten wat verdragen zijn en wat besluiten van volkenrechtelijke organisaties zijn. Wij kunnen de Regering volledig aan de lijn houden als wij in een wet vaststellen in welke gevallen wel of geen goedkeuring is vereist. Deze kwestie zouden wij dan niet in de Grondwet, maar in een wet moeten regelen. In die wet zou dan geregeld moeten worden dat de goedkeuring voor veel meer gevallen vereist is dan tot nu toe het geval is. Wat de Minister van Buitenlandse Zaken nu zegt kan daaronder worden gebracht, maar ook andere dingen. Het gaat er alleen om of je dit nu in de Grondwet moet regelen, dan wel in de uitvoeringswet die in lid 2 van artikel 5.2.1 is voorzien. Ik kan mij dat voorstellen omdat ik op zichzelf de Mi • nister van Binnenlandse Zaken gelijk moet geven dat het opnemen van een betrekkelijk onbestemde bepaling in een wet, die wij verder niet nader uitwerken, wel tot enige vragen leidt.

De heer Brinkhorst (D'66): Rechtsvernieuwing betekent altijd dat je een stuk onzekerheid inbouwt. Het is alleen de vraag hoever je op een bepaald ogenblik bereid bent te gaan. Dat zal geleidelijk aan in de praktijk van het staatsrecht moeten blijken. De heer Patijn (PvdA): Ik doe het liever niet in de Grondwet. De heer Brinkhorst (D'66): De gedachte van de heer Patijn betreft een uitwerking in een goedkeuringswet met betrekking tot uitvoeringsovereenkomsten, waarover ik ook enkele opmerkingen zou willen maken. In artikel 5.2.1 wordt het punt van de uitvoeringsovereenkomst aan de orde gesteld. Het is interessant dat in de nota naar aanleiding van het eindverslag nog steeds de term 'uitvoeringsovereenkomst' voorkomt. Wellicht kan de regeringscommissaris aangeven, waarom daar niet ook de term 'uitvoeringsverdragen' is gebruikt. Als wij consequent de term 'verdrag' gebruiken, mag men niet meer spreken over 'uitvoeringsovereenkomsten'. De twee gevallen daar genoemd, geven mij toch aanleiding, te denken dat het begrip 'uitvoeringsovereenkomst' of 'uitvoeringsverdrag' nog steeds betrekkelijk ruim wordt uitgelegd, ondanks hetgeen de Regering in de nota naar aanleiding van het eindverslag aangaf. De Regering stelt zelf dat met betrekking tot bij voorbeeld the mutual defence assistance agreement tussen de Verenigde Staten en Nederland nu, zoveel jaren later, wat meer politieke nuances zijn aangegeven. Als ik nu zie, dat in artikel 1, lid 1, van dat akkoord, op grond waarvan de kernwapens in Nederland zijn geplaatst, de formulering staat: 'Beide regeringen zullen van tijd tot tijd onderhandelingen voeren inzake nadere regelingen, nodig voor de uitvoering van de bepalingen van dit lid', is dit een zodanig ruime bepaling, dat ik denk dat wij ten aanzien van het begrip 'uitvoeringsovereenkomst' in de toekomst aanmerkelijk scherper moeten zijn. Ik kom daarmee in de buurt van de heer Patijn, die meent dat wij dat begrip nader moeten aanspitsen. Ik ben het daarmee van harte eens. Ik heb in het kader van het eindverslag gevraagd, of het voorbehoud van parlementaire goedkeuring alsnog gemaakt zou kunnen worden met betrekking tot bij voorbeeld de bedoelde bepaling van de mutual defence assistance agreement. De Regering heeft naar aanleiding daarvan een wat algemene uitspraak gedaan in de nota naar aanleiding van het eindverslag. Graag zie ik dat zij daarop wat nader ingaat omdat het mij zeer belangrijk lijkt dat juist in de komende tijd ten aanzien van deze problematiek geen misverstanden meer bestaan. Het derde hoofdpunt betreft de doorwerking in het internationale recht. Ik heb hierover twee amendementen ingediend, die enerzijds betrekkina hebben op de vraag van de rechtstreekse werking van verdragsbepalingen en die anderzijds betrekking hebben op de bepalingen van ongeschreven volkenrecht. Ik heb de in-druk, dat er wat koudwatervrees bestaat bij de Regering en dat er ook wat misverstanden bestaan met betrekking tot de wens, de bepaling 'een ieder verbindende' te schrappen. Ik heb drie argumenten om alsnog tot die schrapping over te gaan. Het eerste heeft te maken met de afbakening tussen algemeen internationaal recht en Europees recht. Als met betrekking tot het Europees recht wordt aanvaard dat rechtstreeks werkende bepalingen van verdragen door het Hof van Justitie ruim worden uitgelegd -en de Regering heeft dit ook positief beoordeeld -zie ik niet goed in waarom wij dit voor het andere internationale recht zo krampachtig zouden afschermen. Het komt mij voor, dat er een toenemende discrepantie bestaat tussen de ruime uitleg met betrekking tot de rechtstreeks werkende bepalingen van het Europese recht en de toch stringente bepalingen, die met betrekking tot de formulering 'een ieder verbindende' door de Nederlandse rechter worden gehanteerd. Die grenzen

Tweede Kamer 18 maart 1980

Grondwet

3912

Brinkhorst moeten worden weggenomen. Voor mij geldt niet, dat het Europese recht in één hok zit en de rest van het internationale recht in een ander hok. Er is een vloeiende ontwikkeling. De rechter zal ook in de toekomst steeds moeten bepalen in hoeverre en in welke mate hij de bepaling toepast. In de memorie van antwoord heeft de Regering erkend, dat ook bij een niet een ieder verbindende bepaling het mogelijk is dat de rechter in bepaalde gevallen tot toepassing kan overgaan. Als dat zo is, begint langzamerhand dat begrip ' een ieder verbindende' ieder onderscheidend vermogen te ontberen. Naar mijn gevoelen bestaat er een misverstand -ik verwijs hierbij naar de nota naar aanleiding van het eindverslag, blz. 10 -als de Regering zegt, dat de suggestie wordt gedaan dat ook binnen de termijn, waarin verdragen nog niet zijn geratificeerd, eventuele rechterlijke uitspraken kunnen worden gedaan ter toetsing van de nationale bepalingen. Ik meen dat dit niet juist is. Ik geloof, dat die passage een foutieve weergave inhoudt van de jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie. Ik verwijs in dit verband naar het arrest nr. 148 van 1978, waarin door het Hof is gesteld dat pas na afloop van de desbetreffende richtlijn van de EG er sprake kan zijn van een toetsing. Het is bekend dat Nederland in het algemeen heel lang doet over de goedkeuring van verdragen. Ik wijs op het Europees Sociaal Handvest en op de VN-verdragen van 1966, die pas verleden jaar in de Kamer zijn besproken. Het komt mij voor dat dit mede te maken heeft met de praktijk van implementatie bij wet. Wij zijn wat dit betreft perfectionisten; aan de ene kant willen wij het verdrag goedkeuren en aan de andere kant willen wij uitvoeringswetten vaststellen om ervoor te zorgen dat er geen gat ontstaat. Een soort van naadloze constructie. Ik meen, dat er een direct verband bestaat tussen de terminologie 'een ieder verbindende' en de wijze van implementatie van in-ternationale verdragen. Een meer ontspannen en open houding tegenover het internationale recht zou zowel ten goede komen aan de goedkeuring van verdragen als aan de wijze waarop de rechter met het internationale recht omgaat. Dit brengt mij op de rechterlijke toetsing aan regels van algemeen volkenrecht. Ik citeer de heer Donner in zijn commentaar bij Van der Pot, laatste druk: 'De rechter, aan wie tot die tijd' -daar bedoelt hij mee: 1953 -'vrijheid van oordeel is gelaten, mag dan ook na 1953 zich niet meer begeven in de vraag of Nederlandse voorschriften met het ongeschreven volkenrecht dan wel met andere dan de een ieder verbindende bepalingen of overeenkomsten in strijd zijn.'. Naar het oordeel van de heer Donner was tot 1953 een toetsing aan het ongeschreven volkenrecht wel mogelijk . Het lijkt mij dat de Regering zich opnieuw moet bezinnen op de vraag of de argumenten, gebruikt om een toetsing aan algemeen volkenrecht te ontkennen, werkelijk hout snijden. De Regering geeft slechts een paar argumsnten aan. Allereerst is zij van mening dat het volkenrecht een onzeker karakter heeft. Ik meen, dat men dit onzekere karakter niet moet overdrijven. Er zijn overigens talloze onzekere rechtsregels; ik verwijs naar de jurisprudentie met betrekking tot de unbestimmte Rechtsbegriffe, die altijd een nadere invulling door de rechters nodig maken. Als een regel van volkenrecht zo onzeker is dat er geen werkelijke regel is uit af te leiden, zal de rechter er de voorkeur aan geven de regel buiten toepassing te laten; hij zal echter de regel niet toepassen op een zodanige wijze dat het tot ambiguïteiten kan leiden. Het tweede punt is de bekendheid bij de burgers. De heer Nijpels vindt dat die regels bij de burgers bekend moeten zijn alvorens men ze mag toepassen. Ik denk aan de Minister-President, die de rebus sic stantibusformule uitsprak. Die clausule is nergens gepubliceerd, maar heeft wel een wezenlijke betekenis gehad voor de wijze waarop een bepaald akkoord tot stand is gekomen. Ik meen, dat de regels van volkenrecht algemeen bekend geacht mogen worden te zijn en dat het argument op dit punt niet valabel is. In de derde plaats is er de vraag van de taakafbakening tussen de rechterlijke en wetgevende macht. In een dynamischprogressieve interpretatie van het volkenrecht kan de rechter de ruimte worden gelaten. De jurisprudentie van het Hof van Justitie is een sprekend bewijs hoe het Europese recht in positieve zin kan worden uitgelegd en bepaald tot rechtsverrijking kan leiden. Ik waardeer het antwoord van de Regering in de nota naar aanleiding van het eindverslag dat in artikel 5.2.2.C uitdrukkelijk bedoeld is dat besluiten van volkenrechtelijke organisaties op grond van de Bekendmakingswet van kracht worden. Kan de Regering nog eens uitdrukkelijk bevestigen dat de binding van besluiten alleen plaatsvindt op grond van publikaties uit hoofde van de internationale organisaties? D De heer Van den Broek (CDA): Mijnheer de Voorzitter! Ik zal mij beperken tot bespreking van wetsontwerp 15049 inzake de buitenlandse betrekkingen. Mijn collega mevrouw Korte zal het andere onderdeel voor haar rekening nemen. Mijnheer de Voorzitter! Zoals vanavond al eerder is gezegd, beogen de voorgestelde wijzigingen volgens de memorie van toelichting geen verandering te brengen in de uitgangspunten van de bestaande regeling zoals neergelegd in de artikelen 58-67 van de huidige grondwet. De strekking van deze artikelen wordt, zo vervolgt memorie van toelichting, vrij algemeen als bevredigend ervaren en de huidige wijzigingsvoorstellen beogen dan ook voornamelijk een aantal verduidelijkingen aan te brengen terwijl ook gestreefd is naar wat meer armslag voor de wetgever. Zonder het met deze benadering ernstig oneens te zijn, maken wij gaarne van de gelegenheid gebruik nog eens kritisch te bezien of de huidige bepalingen optimaal passen in de ontwikkelingen die zich op het terrein van de buitenlandse betrekkingen in de laatste 25 jaar hebben voltrokken dan wel nog bezig zijn zich te voltrekken. Zo kan gesproken worden van een stuk toegenomen belangstelling en naar ik meen ook invloed op het buitenlandse beleid zijdens het parlement. Anderzijds zijn middels de Europese gemeenschapsverdragen onderdelen van wetgevende, bestuurlijke en rechtsprekende macht overgedragen aan bovenstatelijke organen, terwijl met name het geschreven volkenrecht aanzienlijk uitbreiding heeft ondergaan en nog steeds ondergaat, met alle invloed die dat ook op onze nationale rechtsorde uitoefent. Rol en invloed van Regering en/of parlement enerzijds en de doorwerking van het internationale recht in onze nationale rechtsorde anderzijds, markeren naar het mij voorkomt, de hoofdlijnen van het constitutionele hoofdstuk inzake de buitenlandse betrekkingen. Sinds Locke, Montesquieu en Rousseau, toch de peetvaders van onze moderne constitutionele systemen, wordt het bestuur der buitenlandse betrekkingen veelal gezien als een taak bij uitstek van de uitvoerende macht. Sedert 1815 kennen wij hiervan de

Tweede Kamer 18 maart 1980

Grondwet

3913

Van den Broek grondwettelijke verankering en voor wat betreft de verdragsluitende bevoegdheid kan zelfs worden teruggegaan tot de staatsregeling van 1798. In de constituties van bij voorbeeld België, Frankrijk, Zwitserland en het ongeschreven staatsrecht van het Verenigd Koninkrijk wordt het buitenlands beleid tot op de dag van heden als een prerogatief van de uitvoerende macht beschouwd. De Regering stelt voor het desbetreffende artikel 58 in onze grondwet thans geheel te doen vervallen waarmee ook niet wordt ingegaan op de suggestie van de staatscommissie om de bepaling slechts te moderniseren door niet langer te spreken van 'de koning heeft het opperbestuur der buitenlandse betrekkingen' maar van 'het buitenlands beleid wordt gevoerd door de regering'. De Regering acht handhaving van een dergelijke bepaling overbodig naast de algemene grondwettelijke bepalingen inzake de Regering en de ministeriële verantwoordelijkheid. Belangwekkender argument is dat de Regering van handhaving tevens de suggestie vreest dat alsnog een grens wordt gesteld aan 'de wetgeving in het algemeen en aan de Staten-Generaal in het bijzonder'. Hier lijkt de Regering koningsgezinder dan de Koning te zijn! De omgekeerde suggestie lijkt meer voor de hand te liggen. Schrapping van het artikel als thans door de Regering voorgesteld wekt naar onze opvatting eerder de onjuiste indruk van een wijziging in de verhoudingen tussen Regering en parlement dan handhaving. Met de Regering wensen wij weliswaar onder alle omstandigheden de suggestie te vermijden als zou er van verminderde parlementaire invloed sprake zijn, maar datzelfde geldt voor de positie van de Regering. Van groot belang achten wij ook dat de vertegenwoordigende en verdragsluitende bevoegdheid in het interstatelijk verkeer voldoende duidelijk is gemarkeerd. Indien al dit artikel overbodig of ongewenst is met het oog op de constitutionele regeling inzake de ministeriële verantwoordelijkheid (hetgeen ik ontken) dan horen wij hier gaarne nog eens van de Regering of schrapping niet tot onduidelijkheid kan leiden in het internationale verkeer. Daarnaast rijst de vraag of en in hoeverre het artikel 58, eerste lid, niet tevens een aanwijzing inhoudt voor de rechterlijke macht om terughoudendheid te betrachten in kwesties van buitenlands beleid.

De Regering gaat er, blijkens de memorie van antwoord van uit dat de rechterlijke macht ook op het terrein van de buitenlandse betrekkingen zich in beginsel zal onthouden van beoordeling van de doelmatigheid of gewenstheid van een regeringshandeling. Dat lijkt ons inderdaad de geiden-de praktijk te zijn. Tegelijkertijd vergroot de Regering onzes inziens niet de duidelijkheid op dit punt door te suggereren dat met schrapping van 58 lid 1 tevens aantasting van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, ook op het gebied van de buitenlandse betrekkingen kan worden voorkomen. Dan rijst de vraag of een dergelijke aantasting dan ooit plaats heeft gehad of zelfs maar gedreigd als gevolg van het bestaande artikel 58 lid 1. Wenst de Regering de bestaande terughoudendheid bij de rechterlijke macht nu bij voorkeur te bestendigen of niet, zo zouden wij haast rethorisch willen vragen. Wij zijn de Regering erkentelijk voor het bij nota van wijziging alsnog handhaven van de bevordering van de in-ternationale rechtsorde als constitutionele beleidsdoelstelling. Zeker in een tijd dat internationaal een, ook door Nederland met kracht gesteunde strijd gaande is ten gunste van de mensenrechten in de breedste zin van het woord, zou schrapping van deze doelstelling uit onze Grondwet totaal verkeerd begrepen kunnen worden. Wel zetten wij een vraagteken bij de thans voorgestelde redactie, waarbij de bevordering van de internationale rechtsorde wordt gekoppeld aan 'het voeren van het buitenlands beleid'. Al ligt het in de rede dat de bevordering van de internationale rechtsorde een relatie veronderstelt met het buitenlands beleid. Rijst toch de vraag of het hier een prerogatief van buitenlandse zaken betreft. Kan, of, wat ons betreft dient, het voeren van een economisch beleid in ons land niet evenzeer gericht te zijn op bevordering van een internationale rechtsorde zich verder ming van grondrechten in onze Grondwet niet evenzeer hiertoe worden gerekend? Is het niet zo, dat al naar gelang die internationale rechtsorde zich verder ontwikkelt, ook andere departementen daarbij zullen worden betrokken? De voorgestelde formulering komt ons daarom te eng voor en wij zouden bijgevolg liever simpelweg spreken van: 'de Regering bevordert de internationale rechtsorde'. Een amendement van die strekking is intussen ingediend. Gaarne een reactie van de Regering hierop.

Ik kom tot het parlementair goedkeuringsrecht. Conform de regeringsopvatting in de schriftelijke stukken wensen wij ervan uit te gaan dat de voorgestelde herformulering van de bepalingen inzake parlementaire goedkeuring van internationale overeenkomsten, op geen enkele wijze in-breuk maakt op de bestaande grondwettelijke bevoegdheden van het parlement op dit punt. Zulks geldt in de eerste plaats voor de wijziging van de term 'overeenkomsten' in de term 'verdragen'. Deze terminologie sluit, aldus de Regering, beter aan op de internationaal gebruikelijke praktijk. Betekent zulks dat het in onze Grondwet van 1922 gehanteerde begrip 'verdrag' en het in de Grondwet van 1953 gehanteerde begrip 'overeenkomst' toen niet in lijn lagen met de toen geldende in-ternationale praktijk, of is de internationale praktijk zelf zo aan verandering onderhevig? In hoeverre en op welke wijze maakt de huidige volkenrechtelijke praktijk onderscheid tussen aanverwante begrippen als agreement, treaty, pact, convenant, convention en charter? Worden al deze begrippen gedekt door het voorgestelde begrip 'verdrag'? De Regering heeft uiteengezet dat het voorgestelde begrip 'verdrag' zich in afwijking van het Weense verdrag inzake verdragenrecht, mede geacht moet worden te omvatten 'overeenkomsten met volkenrechtelijke organisaties'. Overeenstemming met het Weense verdrag bestaat ten aanzien van het vereiste van de schriftelijke vorm hetgeen voor internationale overeenkomsten ex artikel 60 van de huidige Grondwet geen formeel vereiste is. Wij nemen met de Regering aan dat in de praktijk van het huidige grondwetregime geen internationale overeenkomsten mondeling zijn gesloten en dat zulks ook zeker niet moet worden aangemoedigd. Om dit laatste argument echter te hanteren zoals de Regering lijkt te doen in de nota eindverslag pag. 4 om een voorkeur te motiveren voor de term 'verdragen' boven het huidige begrip 'overeenkomsten', komt ons wat wonderlijk over! Alsof het feit dat voor mondelinge overeenkomsten onder het nieuwe regime geen parlementaire goedkeuring meer vereist zal zijn, ontmoedigend zal werken op het aangaan van dergelijke overeenkomsten! Zien wij dat verkeerd? De wijze van goedkeuring en de uitzonderingen op het parlementaire goedkeuringsvereiste zullen -zo wil

Tweede Kamer 18 maart 1980

Grondwet

3914

Van den Broek het regeringsvoorstel -bij organieke wet worden geregeld, waarmee wij ons kunnen verenigen. Op gezag van de Regering nemen wij ook aan dat geen materiële wijziging van de bestaande opzet wordt beoogd, met dien verstande dat 'ons thans geen wezenlijke veranderingen voor ogen staan'. Dat klinkt minder stellig dan uitspraken in de memorie van antwoord. Kan de Regering dit toelichten? De heer Brinkhorst heeft ten aanzien van het goedkeuringsvereiste ook nog enige woorden gewijd aan de problemen rondom de NAVO-besluitvorming en een definiëring daarvan. Hij heeft ook in de schriftelijke voorbereiding uitbreiding van het parlementaire goedkeuringsrecht tot andere belangrijke internationale afspraken bepleit of wel tot, beleidsafspraken die niet als verdragen kunnen worden aangemerkt. Intussen is ons duidelijk geworden, dat dit voorstel in eerste instantie is ingegeven door de gang van zaken rondom de NAVO-besluitvorming. Daarbij lag een advies ter tafel van de adviescommissie voor volkenrechtelijke vraagstukken, waarin stond dat de NAVO-beslissing van december een beleidsafspraak was, waarvoor geen parlementaire goedkeuring was vereist. Het betrof hier volgens de Regering een afspraak, die een politiek, dus geen juridisch commitment van de Regering was, waarover zij volgens de normale regels der ministeriële verantwoordelijkheid achteraf ter verantwoording kon worden geroepen. Dat is ook gebeurd. Het voorstel van de heer Brinkhorst om dergelijke afspraken ook onder het grondwettelijk goedkeuringsvereiste te brengen zou derhalve een doorbreking betekenen van de geldende constitutionele regel dat uitsluitend het aangaan van koninkrijksverbindende verplichtingen aan het parlementaire goedkeuringsrecht zijn onderworpen. Deelt de Regering deze opvatting? In-dien zulks het geval is, dan is mijn fractie geen voorstander van een dergelijke uitbreiding van het grondwettelijk goedkeuringsrecht, dat naar ons oordeel de slagvaardigheid van het buitenlands beleid ernstig zou kunnen frustreren, al was het alleen al vanwege de kans op telkens terugkerende discussies over wat wel of niet als een belangrijke internationale afspraak moet worden beschouwd. Is de Regering overigens bekend met andere grondwetstelsels, waarin een dergelijke tamelijk vergaande parlementaire goedkeuringsbevoegdheid is opgenomen?

Een ander aspect van de besluitvorming in de NAVO zal de aandacht vragen als in 1981 de stationeringsbeslissing inzake bedoelde kernwapens aan de orde is. Wij nemen aan dat die beslissing kan worden gezien als een uitvoeringsovereenkomst van de Mutual Defence Assistance Agreement. Ik heb niet geheel kunnen terugvinden, in hoeverre de adviescommissie voor volkenrechtelijke vraagstukken die mening heeft uitgesproken of dat de Regering dat standpunt destijds bij het debat heeft ingenomen. Als wij al aannemen, dat dit als een uitvoeringsovereenkomst kan worden beschouwd, dan staat daarmee echter nog geenszins vast, dat het ook een uitvoeringsovereenkomst is in de zin van artikel 62 lid b waarvoor geen parlementaire goedkeuring is vereist. Dat leidt tot de vraag om nadere definitie van het begrip 'uitvoeringsovereenkomst', waarvoor op grond van lid b van artikel 62 van de huidige Grondwet geen voorafgaande parlementaire goedkeuring nodig is. Nu behoort de discussie over wat daaronder dient te worden verstaan, naar onze mening thuis bij de behandeling van de uitvoeringswet, waarin de uitzonderingen op het parlementair goedkeuringsvereiste zullen worden opgenomen. Het is echter mogelijk, dat die discussie niet tijdig vóór de stationeringsbesluitvorming in 1981 plaatsvindt. Om deze reden horen wij gaarne, of de Regering al een mening heeft gevormd over de vraag, hoe zij de parlementaire goedkeuringsbevoegdheid ten aanzien van die stationeringsbeslissing ziet. In het algemeen behoort daarbij de vraag, welke maatstaven de Regering aanlegt bij de beoordeling van de vraag, of sprake is van een uitvoeringsovereenkomst in de zin van artikel 62b van de Grondwet, maar ook hiervan kan gezegd worden dat die discussie meer in het bijzonder thuishoort bij de behandeling van de uitvoeringswet. Wel verneem ik thans graag een mening van regeringszijde, indien mogelijk, over de vraag in hoeverre de stationneringsbeslissing van 1981 door haar wordt gezien als een uitvoeringsovereenkomst die al dan niet onder de uitzonderingsbepaling van art. 62, lid b, van de huidige Grondwet zou dienen te worden gebracht.

De heer Brinkhorst (D'66): Gesteld dat het antwoord van de Regering conform het advies van de commissie is, namelijk dat het een uitvoeringsovereenkomst is waarvoor geen goedkeuring nodig is, zoudt u dan wensen dat in de nieuwe goedkeuringswet een scherpere definiëring van het begrip 'uitvoeringsovereenkomst' werd opgenomen? De heer Van den Broek (CDA): Ik weet niet of dit direct nodig is. Nogmaals, deze discussie zouden wij op dat moment moeten voeren. Wij zijn in beginsel geneigd deze uitvoeringsovereenkomst van het Mutual Defence Assistence Agreement niet zodanig te interpreteren dat daarmee bij voorbaat vaststaat dat die goedkeuring niet nodig is. Ik wijs daarbij overigens op een tweetal eerdere uitvoeringsovereenkomsten die teruggaan op dezelfde moederovereenkomst. In het ene geval heeft de Regering, als ik het goed heb begrepen, het goedkeuringsrecht van het parlement daadwerkelijk erkend. In het tweede geval heeft de Kamer zelf bij een interpellatie hierover een uitspraak voorgelegd gekregen, die overigens met overgrote meerderheid is verworpen. Hiermee is in beginsel al aangetoond dat de Regering zich bezwaarlijk op het standpunt zal kunnen stellen dat in het algemeen de uitvoeringsovereenkomsten van dit Agreement overeenkonv stenzijn die geacht worden te vallen onder de uitzonderingsbepaling van art. 62, lid b.

De heer Brinkhorst (D'66): Distantieert u zich dan van de conclusies in het advies, waarin met zoveel woorden staat, dat het een vorm van uitvoeringsovereenkomst was ten aanzien waarvan op grond van art. 62, eerste lid, onder b, goedkeuring niet is vereist? Als u dit zegt, moet u zich van dit onderdeel van het advies distantiëren. De heer Van den Broek (CDA): Als u goed naar mijn betoog hebt geluisterd, hebt u gemerkt dat ik eerst aan de Regering heb gevraagd haar inzichten daarover aan ons kenbaar te maken. Die inzichten zullen wij zeker meewegen bij onze eigen besluitvorming. Dit lijkt mij ook juist. Het is onze gewoonte, zoals u weet. Dan wil ik nog een enkele opmerking maken over de interne werking van het internationale recht. Nederland is sterk afhankelijk van het internationale recht met name gelet op onze grote buitenlandse belangen, onze internationale handel en de vele buitenlandse investeringen in ons land. Derhalve spelen bij het streven naar een goede internationale rechtsorde niet slechts morele overwegingen een rol, maar is evenzeer sprake van welbegrepen eigen belang. Tegen die achtergrond behoeft het dan ook niet te verbazen dat Nederland als een

Tweede Kamer 18 maart 1980

Grondwet

3915

Van den Broek van de eerste landen -Frankrijk ging ons voorin 1953 de voorrang van het internationale recht boven de nationale wettelijke voorschriften in de Grondwet vastlegde. Daarbij werd de interne werking van het internationale recht binnen onze rechtsorde in zoverre beperkt dat daarvan slechts sprake was als het ging om 'een ieder verbinden-de bepaling' en bovendien om bepalingen van overeenkomsten of van besluiten van volkenrechtelijke organisaties. In feite is deze opzet in het huidige wijzigingsvoorstel gehandhaaft, zij het enigszins opnieuw geformuleerd. Uit de schriftelijke voorbereiding bij dit wijzigingsvoorstel is wel gebleken dat behoefte bestaat aan een zekere herbezinning over de vraag of moet worden vastgehouden aan de term 'een ieder verbindende bepaling', wat daaronder vandaag moet worden verstaan en voorts of niet naast overeenkomsten ook aan bepalingen van öngeschreven volkenrecht grondwettelijke voorrang boven de nationale wet moet worden gegeven. Dit alles zal de heer Brinkhorst als muziek in de oren klinken, maar ook hij zal begrijpen dat dit alles nog in vragende vorm is gesteld. Ten aanzien van de exacte uitleg die aan de term 'een ieder verbindende bepaling ' moet worden gegeven, lijkt op z'n minst enige onzekerheid te bestaan. Mogen wij aannemen dat de grondwetgever van 1956 bij het opnemen van deze compromisformule (want dat was het) voor ogen stond dat een burger voor de rechter geen verdragsbepaling moest kunnen in-roepen, die uitsluitend tot de Nederlandse staat was gericht? Maar was en is daarvoor nodig dat het grondwetsartikel uitdrukkelijk spreekt van ' een ieder verbindende bepaling'? Indien immers een burger voor de rechter een verdragsbepaling inroept die hem of haar als individueel burger niet bindt omdat de bepaling zich tot de staat richt, dan zal de rechter dat beroep van de individuele burger naar wij moeten aannemen toch niet honoreren? De Regering argumenteert dat schrapping van de 'een ieder verbindende'-clausule de gedachte zou kunnen oproepen dat een grondwettelijke uitbreiding van de toetsingsopdracht wordt gegeven aan de rechter, namelijk ook voor verdragsbepalingen welke duidelijk bedoeld zijn om alleen de overheid te binden in haar betrekking tot andere staten, met het risico dat de rechter wordt geconfronteerd met politieke strijdvragen. Waaraan i ontleent de Regering die vrees? Wij zien dit gaarne nader toegelicht. Vast staat dat bij het voor Nederland zo belangrijke Europese recht door het Internationale Hof van Justitie van de EG aan bepalingen die zich uitsluitend tot de staat lijken te richten, rechtstreekse werking ten behoeve van de individuele burger toekent. Aangezien het ln-ternationale Hof van Justitie in laatste instantie heeft te beslissen of een particulier zich op een bepaling van EG-recht voor de nationale rechter mag beroepen (artikel 177 van het EEG-verdrag), mag worden aangenomen dat ook de Nederlandse rechter de regel der rechtstreekse werking of, anders gezegd, die van de 'een ieder verbindende bepaling' ruim zal uitleggen. Zou die ruimere interpretatie zich dan in de opvatting van de Regering tot het Europese recht dienen te beperken? Dat zou niet consequent zijn. Daarom blijft de vraag bestaan of de regel 'een ieder verbindende bepaling' met name door de ontwikkeling van het gemeenschapsrecht niet is achterhaald en of handhaving ook niet kan leiden tot een conflict tussen de uit het gemeenschapsrecht voortvloeiende toetsingsplicht van de Nederlandse rechter en de beperking van zijn grondwettelijke toetsingsbevoegdheid op grond van de regel 'een ieder verbindende bepaling'. Wil de Regering op een en ander nader ingaan? Kennen andere Europese rechtstelsels een vergelijkbare bepaling? De tweede beperking betreft de voorrang van het internationale recht boven de nationale wettelijke voorschriften. Deze voorrang blijft beperkt tot verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties, een primaat derhalve uitsluitend voor het geschreven volkenrecht. De Regering wenst in navolging van de staatscommissie, evenwel in afwijking van de commissie van Advies voor Volkenrechtelijke vraagstukken, deze voorrang niet uit te breiden tot het ongeschreven volkenrecht zowel om principiële als om praktische redenen. De Regering ziet geen aanleiding tot uitbreiding van de toetsingsbevoegdheid van artikel 66 van de Grondwet, terwijl voorts het ongeschreven volkenrecht de rechter te weinig houvast zal bieden. Bovendien kan, zo zegt de Regering, als argument worden gehanteerd dat voorrang voor ongeschreven volkenrecht ook de grondwettelijke bevoegdheden van parlement en Regering kan aantasten, bij voorbeeld waar de Nederlandse rechter zou worden geroepen de Nederlandse wettelijke voorschriften buiten toepassing te laten op grond van een verdrag dat voor het Koninkrijk niet of nog niet in werking is getreden. Dit laatste moet de Regering wel nader toelichten. Is denkbaar dat een niet ondertekend of niet bekrachtigd verdrag -ook de heer Brinkhorst heeft hiernaar gevraagd -als algemene regel van volkenrecht wordt aangemerkt? Zouden bepalingen uit een dergelijk verdrag, zelfs bij niet-strijdigheid met de nationale wetten, in de Nederlandse rechtsorde als toepasselijk ongeschreven volkenrecht worden beschouwd? denkingen van de Regering tegen een primaat van het ongeschreven volkenrecht wel begrip opbrengen, zij het dat wij graag van de Regering horen of een dergelijke beperking in de praktijk ook reëele betekenis heeft. Met andere woorden: kan de Regering inzicht geven in het bindend ongeschreven volkenrecht -even afgezien van het bekende voorbeeld over het ongeschreven prijsrecht (het Nyugatarrest) -die de rechter in toevoeging op de verdragen zou kunnen toepassen met voorrang boven de nationale wettelijke voorschriften? Wordt de huidige grondwettelijke beperking daardoor voldoende gerechtvaardigd? Hoe is het gesteld met de voorrang voor het algemene volkenrecht in de landen om ons heen en steken wij, internationaal georiënteerd als wij zijn, daarbij ongunstig af? D De heer Roethof (PvdA): Mijnheer de Voorzitter! Voor mijn aandeel in deze discussie behoef ik niet terug te gaan tot de Staatsregeling des Bataafschen Volks van 1798, noch tot Locke, Montesquieu en Rousseau. Hobbes, die vond dat het internationale verkeer alleen maareen 'bellum omnium contra omnes', een strijd van allen tegen allen, was, werd trouwens mijns inziens ten onrechte overgeslagen, want daarop lijkt het tegenwoordig nog het meest. Iedereen wordt geacht, de wet te kennen. Aangezien echter niemand de wet werkelijk kent, wordt getracht de wetten zo overzichtelijk en samenhangend als mogelijk te presenteren, in welk streven wij overigens steeds minder slagen. Naarmate het aantal nieuwe wetten toeneemt zonder dat er naar evenredigheid oude wetten komen te vervallen, wordt de kans groter, dat wij door de bomen het bos niet meer zien. In zeldzame gevallen wordt getracht, in een bepaalde sector -bij voorbeeld de sociale verzekeringen -orde op zaken te stellen door een adviseur te benoemen, van wie dan ove-

Tweede Kamer 18 maart 1980

Grondwet

3916

Roethof rigens binnen tien jaar nooit iets anders wordt vernomen dan dat hij zich blijft buigen over de problematiek, die kennelijk uitermate boeiend is. Codificatie is één van de mogelijkheden om een zekere samenhang in onze wetgeving te handhaven en in die zin blijft een codificatie-artikel in de Grondwet zeker ook in de toekomst zijn betekenis behouden. De Ministers zullen desondanks straks het pand zonder de aandacht te trekken kunnen verlaten, want zelfs in onze roerige tijd is het niet waarschijnlijk, dat de bespreking van dit wetsontwerp tot enigerlei demonstratie of manifestatie aanleiding zal geven. In het voorlopig verslag is namens mijn fractie gevraagd of het streven naar waarborging van de rechtseenheid niet evenzeer kan worden bevorderd langs de weg van coördinatie en harmonisatie van de wetgeving. Ook van de zijde van de Raad van State werd immers opgemerkt, dat vastlegging van rechtsregels in algemene wetboeken op zich zelf nog geen onmisbare voorwaarde is om te komen tot een samenhangend geheel van regels. Het antwoord is tegemoetkoming bevestigend, maar overigens niet concreter dan de reactie, die mijn collega Stoffelen weleens bij de behandeling van de begroting van Algemene Zaken en ik weleens bij de behandeling van de Justitiebegroting op een vergelijkbare vraag heb gehad. Er ligt nu een rapport op tafel van een commissie onder leiding van mr. J. M. Polak met een hele serie aanbevelingen tot verbetering van wetgevingsprocedures en het bereiken van meer onderlinge samenhang tussen de diverse wetsfamilies. In het belang van de harmonisatie van wetgeving zou, aldus dit rapport, ook meer systematisch moeten worden nagegaan op welke samenhangende beleidsterreinen deelcodificaties mogelijk zijn. De vraag rijst wat er nu precies gebeurt op dit terrein. De relatie tussen de codif icatiegedachte en de verordenende bevoegdheid van lagere organen, zoals provincies en gemeenten, komt wat mij betreft nog niet voldoende uit de verf. Er wordt wat gejongleerd met begrippen als 'regeling' en 'de wet regelt' -in het eerste lid -en 'de wet stelt regels van bestuursrecht vast' -in het tweede lid, maar het is alles bij elkaar genomen toch nog weinig overtuigend. Eén van de vragen blijft of na aanvaarding van het artikel ook bij algemene maatregel van bestuur of zelfs bij ministeriële verordening regels kunnen worden gesteld met betrekking tot het bestuur van de huishouding van provincies en gemeente. Ik heb uit een brief van de Nederlandse Vereniging van Gemeenten begrepen, dat deze organisatie daarvan weinig gecharmeerd zou zijn vanwege de te duchten centralistische betekenis. Naar mijn indruk zou op basis van het tweede lid van het artikel tot een ontkennende beantwoording van de vraag van de VNG moeten worden besloten, terwijl het eerste lid toch weer vragen oproept. In de oorspronkelijke toelichting op het ontwerp wordt de indruk gewekt, dat het niet de bedoeling is om -anders dan bij hoge uitzondering -een delegatiemogelijkheid naar een lagere wetgever te openen. Dezerzijds werd dan ook in het voorlopig verslag de vraag opgeworpen of hier door het gebruik van de woorden ' de wet regelt', in het eerste lid wel de juiste terminologie was gekozen aangezien voor het begrip 'regeling' blijkens wetsontwerp 13872 staat ' het nadrukkelijk toekennen van delegatiemogelijkheid'. In de memorie van antwoord volgt een ingewikkelde redenering, die er aanvankelijk op lijkt neer te komen, de vraag positief te beantwoorden doch ten slotte tot de tegenovergestelde conclusie voert. Uitgangspunt is, zo heet het, dat de formele wetgever de regels vaststelt. Er zijn enkele 'sporadische gevallen' in het Burgerlijk Wetboek, waarin zich op een zeer specifiek terrein, reeds een gewoonterecht had ontwikkeld van toekenning van bevoegdheden aan een lager orgaan. Het burenrecht wordt met name als een voorbeeld genoemd. De tweede uitzondering betreft enkele in het Burgerlijk Wetboek en in het Wetboek van Koophandel geopende mogelijkheden om een zaak te regelen bij algemene maatregel van bestuur. De bedoeling blijft dus, blijkens de conclusie, geen delegatie behoudend enkele uitzonderingsgevallen ter zake van detailpunten. Even later wordt nog herhaald, dat delegatie niet de bedoeling is, doch dat er zich uitzonderlijke gevallen kunnen voordoen waarin deze niet is te vermijden. De Ministers zullen mij hopelijk niet euvel duiden, dat ik hiermee weinig uit de voeten kan. Ook het CDA constateert trouwens in het eindverslag, dat de Regering nog geen rechtstreeks antwoord gegeven heeft op de van die zijde met betrekking tot dezelfde problematiek gestelde vraag. Daarop verschijnt weliswaar de nota naar aanleiding van het eindverslag met een nieuwe uiteenzetting, die echter over de met name door de VNG opgeworpen vraag geen uitsluitsel verschaft. Met wat gemengde gevoelens heb ik kennisgenomen van de in het twee-de lid voorgestelde vaststelling van algemene maatregel van bestuursrecht. Mijn voldoening betreft het feit dat de wettelijke regeling van het bestuursrecht nu concreet in uitzicht wordt gesteld. Zodanige regeling heeft reeds al te lang op zich laten wachten. Mijn teleurstelling betreft de nogal aarzelende toelichting op het voorstel en het niet opnemen van een bepaling met betrekking tot het administratief procesrecht. On» met het laatste te beginnen: dit administratief procesrecht biedt thans een beeld van verbrokkeling en onoverzichtelijkheid. Inhoudelijk is het administratief procesrecht thans over een hele reeks van wetten verspreid. Een groot aantal colleges houdt er zich mee bezig en de procedures zijn uiteenlopend. Dit komt de rechtsbescherming van de burger nietten goede, maar evenmin, vanuit het standpunt van de overheid bezien, de rechtszekerheid. De burger zal zijn weg in het labyrint van voorschriften niet zelden met grote moeite kunnen vinden en zowel overheid als burger zal meer dan eens geconfronteerd worden met verlopen termijnen en alle consequenties daaraan verbonden. Ook de rechtsgelijkheid lijkt bij gebrek aan eenheid van administratief procesrecht niet gediend. De Ministers zouden mij daarom zeer verplichten als zij alsnog bereid zijn aan hun thans gepresenteerde voorstel in het tweede lid een zinsnede over dit administratief procesrecht toe te voegen. Dit klemt te meer, gezien de toelichting op het wel aan de Kamer gedane voorstel om een regeling voor het administratief recht te treffen. De motivering is dan, dat er de afgelopen 35 jaar een stroom van wetenschappelijke tijdschriftartikelen, monografieën, handboeken en rapporten is verschenen waarin de onstuimige groei van het administratief recht en de bestuurswetenschap zijn neerslag heeft gevonden. De Regering legt zich nu reeds vast op het voorstellen van een tekst, zegt dan mevrouw Kappeyne van de Coppello, voor mij is de meer voor de hand liggende vraag, als men dit verneemt, of dan alles in Nederland, naar het woord van Heinrich Heine, veertig jaar later moet gebeuren. Waarom die grote terughoudendheid van de zijde van de Regering? Zowel in de Proeve als in het eindrapport van de Staatscommissie van 1971

Tweede Kamer 18 maart 1980

Grondwet

3917

Roethof werd er een lans voor gebroken om deze zaak met voortvarendheid aan te pakken. De Regering volgt de ontwikkeling, maar trekt haar niet. Het is toch al een feit, dat tal van wetten sneller verouderen als gevolg van mentaliteitsverandering bij de mensen enerzijds en nieuwe technologische ontwikkelingen aan de andere kant. De privacywetgeving is een goed, of eigenlijk een heel slecht, voorbeeld van een hijgend achter de ontwikkelingen aanhollen, waarbij de computers de dienst uitmaken. Dat het zo niet hoeft, bewijzen gelukkig enkele andere voorbeelden, waarbij de wetgever wel degelijk als trekker is opgetreden. Ik denk aan de totstandkoming van het hele ondernemingsrecht, dat zeker niet zij beslag had gekregen als er niet vanuit de maatschappij de nodige druk was uitgeoefend. Ik denk aan de vormgeving van de emancipatiewetgeving waarmee wij nu doende zijn, omdat het vanuit de samenleving wordt geëist en op ons genomen internationale verplichtingen ons er mede toe dwingen. Ik denk aan de gevraagde anti-discriminatiewetgeving, die de laatste tijd meer en toegespitster de openbare aandacht krijgt. Ik zou, kortom, de toonzetting in memorie van toelichting en memorie van antwoord graag enthousiaster hebben gezien en met betrekking tot het administratief procesrecht liever niet hebben willen horen, dat er nog wat meer artikelen in tijdschriften zullen moeten verschijnen alvorens wetgeving inzake algemene regels van administratief procesrecht ter hand zal kunnen worden genomen. Intussen ben ik niet voornemens het mindere te verwerpen als ik onverhoopt het meerdere niet zou kunnen verkrijgen. Met inachtneming van de gemaakte kanttekeningen kan ik mij met het voorstel zoals het er ligt zeker in grote trekken verenigen, en het ziet er naar uit, dat mijn fractie haar stem aan het wetsontwerp zal geven. D De heer Wöltgens (PvdA): Mijnheer de Voorzitter! Mijn bijdrage beperkt zich tot het voorstel met betrekking tot het doen vervallen van de bepalingen in artikel 73 en de artikelen 190 tot en met 192 van de Grondwet, bepalingen die allemaal betrekking hebben op financiële en monetaire zaken. Ik wil overigens een prealabele opmerking maken. Het is natuurlijk verre van mij om de competentie van de coördinerend bewindsman voor de grondwetszaken te betwisten, om maar helemaal te zwijgen van de competentie van de Minister van Buitenlandse Zaken en nog meer van die van de Staatssecretaris van Justitie maar ik moet toch zeggen dat ik pijnlijk de aanwezigheid van de Minister van Financiën aan de regeringstafel mis bij de behandeling van deze bij uitstek financiële bepalingen.

Minister Wiegel: De Minister van Financiën, mijnheer de Voorzitter -naar ik aanneem bent u daarvan op de hoogte gebracht -is vanavond vanwege verplichtingen in het buitenland verhinderd. Hij heeft zoveel vertrouwen in de financiële inzichten van de Minister van Binnenlandse Zaken dat hij deze aangelegenheid, althans de aanhoring van het betoog van de geachte afgevaardigde, aan mij heeft overgelaten.

De Voorzitter: De Kamer kan altijd verlangen dat een ondertekenaar van een wetsontwerp wordt ontboden. Van een zodanig verlangen is mij tot dusver niet gebleken. De heer Wöltgens (PvdA): De mededeling van de Minister van Binnenlandse Zaken stelt mij geheel en al gerust. Ik was bang dat ook deze Minister van Financiën al moe was. Deze situatie ontslaat mij overigens van de noodzaak om een hecht doortimmerd monetair betoog te houden. Minister Wiegel: Ik zou de geachte afgevaardigde bepaald niet willen beletten een doortimmerd betoog te houden. De heer Wöltgens (PvdA): Ik hebzoë-ven van de Minister van Binnenlandse Zaken gehoord dat hij vooral is geïnteresseerd in politieke conclusies. Om hem daarin tegemoette gekomen zal ik mij daar grotendeels toe beperken. Zoals uit de schriftelijke gedachtenwisseling is gebleken kan mijn fractie zich verenigen met het doen vervallen van deze bepalingen. De enige tegenwerping zou er een va nostalgische aard kunnen zijn. Het zijn allemaal prachtige bepalingen die in-tussen zo duidelijk verouderd zijn dat het verdwijnen daarvan enige ontroering zou oproepen. Wie zou niet de tranen in de ogen krijgen als men de Grondwetsbepalingen leest omtrent specie, essaai en allooi van de munt? Overigens is het niet alleen een kwestie van nostalgie die hier een tegenwerping zou kunnen oproepen. De Minister van Binnenlandse Zaken zelf, zal het met mij eens zijn: wie van ons zal zich in deze tijd niet bezorgd maken over de allooi van de munt? De Muntwet van 1948 heeft al een wijze beperking van het muntrecht, vastgelegd in artikel 73, opgeleverd. Het vervallen van artikel 73 thans zal overigens ook niet, dit ter geruststelling van de heer Verbrugh, tot onmiddellijke monetaire onthoofding van de koning behoeven te leiden. Zijn suggestie dat het hier wel eens dezelfde kant op kan gaan als met de postzegels, zullen wij in dank incasseren. Er komt binnenkort een muntnota. Het idee dat er ooit een munt metTroelstra zou kunnen verschijnen, is natuurlijk iets waar men met vreugdevolle gevoelens aan kan denken.

De heer Verbrugh (GPV): Wat denkt u, zal die munt dan in een tijd van zeer grote inflatie verschijnen? De heer Wöltgens (PvdA): Mijnheer de Voorzitter! Zoals ik mij herinner was de inflatie onder kabinetten waaraan de PvdA heeft deelgenomen zelden zo hoog als onder kabinetten van andere samenstelling. Wij zouden daarover best een discussie kunnen hebben. De heer Verbrugh zal het niet kunnen ontkennen, ook al zal hij de schuld uiteraard elders weten te deponeren.

De heer Nijpels (VVD): U weet toch dat de partij van de heer Verbrugh nog nooit aan een kabinet heeft deelgenomen! De heer Wöltgens (PvdA) Ik spreek over kabinetten van een andere samenstelling! Maar goed, deze opmerking ter zijde! De heer Verbrugh vroeg ernaar. Mijnheer de Voorzitter! Al in 1948 is erten aanzien van artikel 190 een duidelijke discussie geweest over de noodzaak om grondwettelijk vast te leggen dat de staat een solide crediteur zal zijn en zijn schulden zal terugbetalen. De Regering veronderstelt thans dat een dergelijke bepaling achterhaald is. In de huidige situatie zou je daar nog wel vraagtekens bij kunnen plaatsen. Uit de brief, die wij onlangs hebben gekregen, blijkt duidelijk dat men probeert via belastingpapier tijdelijke tekorten te dekken. Omdat de bepaling in artikel 190 met name betrekking had op de tiërcering van de schuld uit de Franse tijd zou een zekere actualiteitswaarde daaraan niet kunnen worden ontzegd. In de schriftelijke voorbereiding hebben wij al duidelijk naar voren gebracht dat wij er weliswaar van uitgaan dat de Staat, net als de burgers onderling, zijn verplichtingen dient te

Tweede Kamer 18 maart 1980

Grondwet

3918

I Wöltgens kennen. Wij achten dat een vanzelfsprekendheid die ook naar onze opvatting wellicht, waarschijnlijk niet in de Grondwet behoeft te worden verankerd. Minister Wiegel: Wat betekent 'weilicht, waarschijnlijk niet'? De heer Wöltgens (PvdA): Wij hebben in de schriftelijke voorbereiding duidelijk gemaakt dat wij het eens zijn met de Regering dat er geen noodzaak is dit verder in de Grondwet te verankeren. Natuurlijk kan zich hier altijd in de praktijk de situatie voordoen dat wij erop moeten aandringen. Dat is echter iets heel anders dan het vastleggen in de Grondwet.

Minister Wiegel: Ik constateer dat de heer Wöltgens het op dat stuk met de Regering eens is. De heer Wöltgens (PvdA): Op dat punt ja. Minister Wiegel: Een doorwrochte constatering zijnerzijds. De heer Wöltgens (PvdA): Een hechte, doortimmerde. De artikelen 191 en 192 over specie, gewicht en waarde van de munt zijn in wezen al vervallen door de Bankwet van 1948, waarbij de Nederlandsche Bank de taak kreeg de waarde van het geld te regelen. Ook wat dat betreft is de noodzaak vervallen een verdere grondwettelijke verankering van die bepalingen te handhaven. Wat de inhoudelijke kant van de zaak betreft acht mijn fractie het volgende van belang. Met het vervallen van de drie artikelen, zoals hier wordt voorgesteld -wij zullen dat vervallen niet trachten te beletten -vervalt elke bepaling van monetaire aard in de Grondwet. Om een aantal redenen vinden wij dat toch wel bijzonder jammer. Vandaar dat ik samen met de heer Van Amelsvoort een amendement terzake heb ingediend, waarin wij een artikel voorstellen luidende dat de wet het geldstelsel regelt. Ik wil een aantal argumenten noemen. Het minst belangrijke argument is dat een beetje beschaafd land een bepaling in zijn grondwet heeft met betrekking tot het geldstelsel. Ik wil niet zeggen dat dit een doorslaggevend argument is, die doorslaggevende argumentatie komt nu. Er dient, naar de mening van mijn fractie, een grondwettelijke waarborg te komen tegen de overdracht van één van de meest autonome bevoegdheden die een land heeft, namelijk het regelen van zijn eigen muntstelsel. Ik wil hierbij wijzen op een aantal actuele punten die een rol kunnen spelen. Wij hebben de situatie gehad dat het Europees Monetair Stelsel -men kan dat toch beschouwen als een vooruitloper op hettot stand komen van een Europees Monetaire Unie -tegen onze uitdrukkelijke wil tot stand is gekomen op basis van artikel 235 van het EEG-verdrag; dus niet op basis van een verdrag dat hier ter toestemming aan de Kamer is voorgelegd en ook niet van een verdragswijziging. Ik kom hier natuurlijk enigszins in conflict met de motie die de heer Brinkhorst heeft ingediend. Hij stelt daarin dat wij de Europese rechtsorde langzaam maarzeker moeten gaan beschouwen als een integraal bestanddeel van onze eigen rechtsorde en als zodanig moeten wij daarin de ontwikkeling naar zo'n Europees monetair stelsel incorporeren. Daar staat tegenover dat -zoals hij constateert -aan het democratisch gehalte van de besluitvorming een geweldige ruimte moet worden gegeven in deze Kamer. Dit geldt zeker wanneer het gaat over essentiële zaken als het opgeven van de eigen autonomie van het geldstelsel. Juist dan is het noodzakelijk om ook grondwettelijk waarborgen te creëren, opdat wij niet, zonder dat er een behoorlijke democratische besluitvorming aan is voorafgegaan ons eigen geldstelsel opgeven en het doen opgaan in een algemeen Europees stelsel.

De heer Nijpels (VVD): Ik begrijp hieruit dat de heer Wöltgens een strijd constateert tussen de motie die de heer Van den Broek samen met de heer Brinkhorst heeft ingediend en het amendement dat de heer Van Amelsvoort met de heer Wöltgens heeft in-gediend?

De heer Wöltgens (PvdA): De motie van de heer Brinkhorst gaat er vanuit dat wij inderdaad geleidelijk tot een Europese integratie komen. Daar is op zich geen enkel bezwaar tegen in te brengen. Hij zegt, met woorden van gelijke strekking, dat langzaam maar zeker de Europese rechtsorde als een echt onderdeel moet worden gezien van onze eigen rechtsorde. Het tot stand komen van die Europese rechtsorde tot nu toe -dat zal de heer Brinkhorst zeker niet willen betwisten -is zeker van een nog democratischer gehalte te maken dan thans het geval is.

De heer Nijpels (VVD): Dat is een buitengewoon vrije interpretatie van de motie-Brinkhorst. Daarin wordt voorgesteld dat de bepalingen van de Grondwet in geval van twijfel zó dienen te worden uitgelegd, dat het Europese integratieproces daardoor niet wordt belemmerd. Ik maak uit uw amendement op dat u dat proces, bij voorbeeld wat betreft het geldstelsel, aanzienlijk belemmert.

De heer Brinkhorst (D'66): De motie geeft een algemene intentie aan, zoals dit ook gebeurt in artikel 5.2.0, waarin wordt gesteld dat het buitenlandse beleid de internationale rechtsorde moet bevorderen. De specifieke invulling met betrekking tot democratie of niet -daarover sprak de heer Wöltgens -moet mede in dit verband worden bezien. Ik zie geen tegenstelling. Ik begrijp dat u zich wat dit betreft een beetje aan de zijde van de heer Wöltgens bevindt, hetgeen een interessante constatering is.

De heer Nijpels (VVD): Het gaat om de geest van de voorstellen. Uit de geest van de motie-Brinkhorst komt naar voren dat in de Grondwet geen belemmeringen mogen schuilen voor het Europese integratieproces. Alle bepalingen, die wat dit betreft twijfel zouden oproepen, moeten zodanig worden uitgelegd, dat de Europese integratiegedachte wordt bevorderd. Het amendement-Wöltgens strekt ertoe een eventuele verandering van het Nederlandse geldstelsel aanzienlijk te bemoeilijken. Ik vind, dat de gedachten van de motie en het amendement in zekere zin strijdig zijn met elkaar.

De heerPatijn (PvdA): Ik herinner eraan, dat zowel de Minister van Buitenlandse Zaken als de heer Andriessen erop hebben gewezen, dat een Europees monetair stelsel uitsluitend bij verdrag tot stand kan komen en dat er geen sprake van kan zijn dat een dergelijk stelsel wordt doorgevoerd op basis van reeds overgedragen bevoegdheden.

De heer Nijpels (VVD): De vraag, of een en ander in de Grondwet moet worden geregeld, wordt met de interruptie van de heer Patijn niet beantwoord, mijnheer de Voorzitter De heer Wöltgens (PvdA): Het kan natuurlijk nooit zo zijn -en dit zal de heer Brinkhorst ook niet hebben bedoeld -dat de democratische besluitvorming in het land zelf wordt beschouwd als een belemmering voor de Europese integratie. Dat staat u hier eigenlijk te suggereren. In ons amendement wordt vastgelegd, dat de wet het geldstelsel regelt. Daarmee kan men ook regelen dat het geldstelsel overeenkomt met wat in Europees verband daaromtrent is of wordt bepaald. De wetgever heeft echter het laatste woord.

Tweede Kamer 18 maart 1980

Grondwet

3919

Wöltgens De heer Nijpels (VVD): Er bestaat geen misverstand over, dat de wetgever het laatste woord heeft. De vraag is slechts, of dat laatste woord al dan niet in de Grondwet moet worden vastgelegd. U kiest wèl voor die mogelijkheid en dat komt mij wat in tegenspraak voor met de voortreffelijke motie van de heer Brinkhorst c.s.

De heer Wöltgens (PvdA): Mijnheer de Voorzitter! Waar de eerste ondertekenaar van die motie deze tegenstelling niet wenst te constateren, lijkt het mij vrij zinloos om hieraan een lange discussie te wijden.

Minister Wiegel: Wij hebben waarschijnlijk nog enkele dagen de tijd voor er definitieve beslissingen moeten worden genomen over deze voorstellen. Daarom zou ik alle geachte afgevaardigden willen vragen, nog eens de volgende gedachte te overwegen. Stel nu eens, dat het amendement-Wöltgens zou worden aangenomen -de Regering zal nog wel aangeven wat zij van het amendement vindt -stelt men dan niet tegenover een eventuele toekomstige volledige Europese monetaire integratie een zekere grondwettelijke barrière? Ik stel deze vraag omdat ik niet vind dat wij er niet langer over behoeven te praten omdat de eerste in-diener van de motie geen tegenstellingen ziet. De vraag, die door de heer Nijpels is opgeworpen, verdient inderdaad ons aller ernstige overweging.

De heer Wöltgens (PvdA): Stel dat in de Grondwet de bepaling komt: de wet regelt het geldstelsel. Het is dan zeer wel mogelijk -zoals ook is gebeurd bij de toepassing van de Wisselkoerswet waarin het Europees Monetair Stelsel is gecorporeerd -dat op basis van een dergelijke regeling een wetsontwerp wordt ingediend waarin het mogelijk wordt gemaakt vanuit Nederland deel te nemen aan een dergelijke Europese regeling.

Minister Wiegel: Thans wordt via het amendement van de geachte afgevaardigde de mogelijkheid geopend dat in de Grondwet een barrière wordt opgeworpen.

De heer Wöltgens (PvdA): Als in de Kamer een eenvoudige meerderheid zich achter zo'n wetsontwerp kan scharen, kan vanuit Nederland een regeling tot stand worden gebracht die het mogelijk maakt deel te nemen aan een dergelijke Europese Monetaire Unie.

Minister Wiegel: De heer Wöltgens weet dat een meerderheid wat anders is dan een grondwettelijke barrière.

De heer Wöltgens (PvdA): De wet zelf, waarnaar verwezen wordt in het voorgestelde grondwetsartikel, vereist slechts een eenvoudige meerderheid. Minister Wiegel: Dat doet aan mijn stelling niets af. Ik geef de geachte afgevaardigde nogmaals in overweging zijn amendement naast de motie van de heer Brinkhorst te leggen. Ik bespeur enige spanning tussen beide stukken.

De heer Brinkhorst (D'66): De motie gaat over de vraag hoe bij bestaande grondwetsbepalingen interpretatie mogelijk is. Het amendement richt zich op de vraag welke bepalingen wel en niet in de Grondwet gehandhaafd moeten worden.

Minister Wiegel: In de motie wordt gesproken over bestaande grondwetsbepalingen. Als de Grondwet wordt gewijzigd conform de wens van de heer Wöltgens, hebben wij te maken met de op dat moment bestaande grondwetsbepalingen.

Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Bovendien wordt met een motie de Grondwet niet gewijzigd. Dat is nu juist weer het eigenaardige verschil tussen een amendement en een motie. De heer Wöltgens (PvdA): Er is in ieder geval stof genoeg aangedragen voor een nadere overweging. Wat dit betreft zijn wij zeer benieuwd naar de reactie van de Minister op de diverse betogen en de motie. Minister Wiegel: De geachte afgevaardigde zal uiteraard begrijpen dat de Minister van Financiën volledig op de hoogte wordt gesteld van deze gedachtenwisseling.

De heer Wöltgens (PvdA): Dat had ik al uit uw eerste interventie ten aanzien van mijn betoog begrepen. Mijnheer de Voorzitter! Een derde argument is, dat vastgelegd wordt dat het de wetgever is die uiteindelijk de monetaire autoriteit bij uitstek is. Vandaar het amendement van de heer Van Amelsvoort en mij. Het geldstelsel heeft in onze ogen een brede omschrijving; het heeft niet alleen betrekking op het muntstelsel, maar op alle zaken die met het monetaire beleid te maken hebben. Dat betekent dat onder deze grondwetsbepaling ook de bestaande wetten -zoals Bankwet, Wet toezicht kredietwezen enz. -gerangschikt kunnen worden. D De heerPatijn (PvdA): Mijnheer de Voorzitter! De grondwetswijziging met betrekking tot de buitenlandse betrekkingen is grotendeels een cosmetische operatie. Verouderde bepalingen worden geschrapt; bestaande bepalingen worden opgepoetst. Veel nieuwe elementen bevat het wetsontwerp niet. Op deze cosmetische operatie zal de PvdA haar inbreng afstemmen omdat zij in hoofdlijnen akkoord gaat met het wetsvoorstel en dus met handhaving van het merendeel van de nu bestaan-de bepalingen op het terrein van de buitenlandse betrekkingen. Wij zijn tevreden over het feit dat hetgeen wij hebben bepleit bij nota van wijziging in het wetsvoorstel is in-gebracht, namelijk dat de Regering bij het voeren van het buitenlands beleid de internationale rechtsorde bevordert. Ik mag erop wijzen, dat dit niet de enige grondslag van het buitenlands beleid is. Er zijn meer elementen. Wij hebben gisteren in de vaste Commissie voor Buitenlandse Zaken een aantal andere elementen besproken. In de stukken, die zijn gewisseld over de Mensenrechtennota, zijn deze andere elementen ook genoemd. In het voorlopig verslag wordt van de zijde van mijn fractie opgemerkt, dat dit buitenlands beleid uiteraard op een verstandige wijze moet worden gevoerd en dat er geen acties moeten worden ondernomen, waarvan geen enkel positief effect te verwachten is. De heer Nijpels is kennelijk zover gekomen met lezen, dat hij bladzijde 7 van het voorlopig verslag heeft gezien. Hij zal begrijpen, dat onze fractie niet bereid is, als een stier in de porseleinkast van de internationale betrekkingen rond te gaan. Uit het instemmend citeren door de heer Nijpels leid ik af, dat ook zijn fractie dat niet van plan is.

De heer Nijpels (VVD): De VVD-fractie vroeg zich af, of die opmerking in het voorlopig verslag nu gericht was aan de Regering dan wel aan het adres van die leden in uw fractie, die zich bezighouden met het buitenlands beleid. Ik begrijp nu dat het laatste het geval is. De heerPatijn (PvdA): Dit was een opmerking namens mijn fractie, dus namens alle leden daarvan. Ik begrijp daarom niet, wat u bedoelt. Mijnheer de Voorzitter! In het wetsontwerp staat eigenlijk één ding centraal, namelijk de regel, dat de Staten-Generaal goedkeuring moeten geven aan verdragen, wil het Koninkrijk aan verdragen worden gebonden. Defractie van de Partij van de Arbeid heeft er geen bezwaar tegen, dat de wijze van goedkeuring en de mogelijkheid van stilzwijgende goedkeuring bij de wet worden geregeld. Zij is wel van mening, dat deze wet in ieder geval de bepalingen dient te bevatten, die nu onder andere in de artikelen 61 en 62 van

Tweede Kamer 18 maart 1980

Grondwet

3920

Patijn de Grondwet staan. Dit houdt in dat de stilzwijgende goedkeuring van verdragen doorbroken kan worden door elk van de Kamers of door tenminste eenvijfde van het grondwettelijk aantal leden van de Kamers. Dat staat nu in de Grondwet. Wij nemen aan dat dit ongewijzigd in de wet zal worden overgenomen. Ik herinner hieraan, omdat wij in een ander geval, namelijk dat van het minderheidsrecht op een parlementaire enquête, het criterium van eenvijfde hebben overgenomen. Hier verdwijnt die bepaling. Dat neemt niet weg, dat wij daarmee vrede hebben, omdat wij de zekerheid hebben dat de bepaling inzake doorbreking van de stilzwijgende goedkeuring in de wet weer terugkomt. Ook zijn wij van oordeel, dat de gevallen, waarin geen goedkeuring is vereist (artikel 62), in principe niet kunnen worden uitgebreid. Ik zie daarvoor op dit moment geen reden. Over de vraag, welke nu precies die gevallen zijn, spreken wij op het moment, dat de wet eenmaal is ingediend. Mijn fractie is het ook eens met handhaving van de bepaling, dat aan volkenrechtelijke organisaties bevoegdheden tot wetgeving, bestuur en rechtspraak kunnen worden opgedragen, indien dit bij of krachtens verdrag is bepaald. Wij komen niet terug op de in 1953 en 1956 in de Grondwet neergelegde regels. Wel is het reëel te veronderstellen, dat niet te verwachten is dat in de toekomst een breed takenpakket aan volkenrechtelijke organisaties zal worden opgedragen. De politieke conjunctuur voor een dergelijke opdracht is sedert de jaren '50 aanmerkelijk veranderd. Om iedere meter beslissingsruimte van volkenrechtelijke organisaties dient door deze organisaties met de nationale regeringen gevochten te worden. Daarbij komt nog dat de gebrekkige parlementaire controle op daden van wetgeving en bestuur van volkenrechtelijke organisaties met zich meebrengt dat men zich op dit moment kan afvragen of een dergelijke brede opdracht wenselijk zou zijn. Ik herinner in dit verband aan de bezwaren die mijn fractie al vele malen heeft geuit tegen de wijze waarop met name in het EEG-verdrag via artikel 235 een gat in de parlementaire controle is geslagen. Bij de goedkeuring van dit verdrag is hieraan onvoldoen-de aandacht gegeven. Deze aanvullen-de bepaling bepaalde dat het nodig zou kunnen zijn maatregelen te nemen in onvoorziene omstandigheden, ter uitvoering van hetgeen met betrekking tot de douane-unie, of het landbouw-

Tweede Kamer 18 maart 1980

of vervoersbeleid nodig is. In de praktijk is ditzelfde artikel de kapstok geworden voor het opzetten van sociale politiek, monetair beleid, regionale politiek, industriebeleid en milieubeleid. Op zich zelf hebben wij er geen bezwaar tegen dat ook op deze beleidsterreinen op Europees niveau binden-de maatregelen worden genomen, maar in de praktijk functioneert de regel van artikel 235 van het EEG-verdrag als een alibi voor de regeringen om geen fundamentele beslissingen op deze beleidsterreinen te nemen die bij uitvoeringsovereenkomst -uitvoeringsverdrag, zoals de heer Brinkhorst niet ten onrechte zei -aan de Staten-Generaal ter goedkeuring zouden kunnen worden voorgelegd. Op die wijze wordt niet alleen de parlementaire controle van de Staten-Generaal langs een achterdeur uitgehold -parlementaire controle op Europees niveau bestaat nog niet -maar wordt ook verhinderd dat door Europese instellingen ten principale beleidsbeslissingen worden genomen die zouden kunnen leiden tot versterking van de Europese samenwerking, omdat men via de achterdeur van artikel 235 niet de noodzaak ziet om het beleid op de door mij genoemde terreinen ten principale aan de orde te stellen. Wat willen wij in een volkenrechtelijke organisatie, die beleidsdaden van wetgeving en bestuur kan vaststellen, met deze beleidsterreinen doen? Men morrelt in de marge, met kleine beslissingen van de dag, via een achterdeur, zich onttrekkend aan parlementaire controle. Men gaat op geen enkele wijze op de principiële vragen in. Wij hebben daar bezwaar tegen, zowel uit een oogpunt van voortgang van Europese integratie, als uit een oogpunt van parlementaire controle.

De heer Brinkhorst (D'66): Op zich zelf ontken ik de spanning niet die de heer Patijn aangeeft, maar het komt mij toch voor dat hij het wat erg dogmatisch voorstelt als hij de door hem genoemde besluiten alleen ziet als een morrelen in de marge. Voor een deel is bij voorbeeld de ontwikkeling van een regionaal beleid een van de gevolgen van de uitwerking van de douane-unie, die voor bepaalde deelgebieden een nadelig effect heeft gehad. Er is wel degelijk een zekere koppeling tussen de douane-unie en de door hem genoemde deelgebieden.

De heer Patijn (PvdA): Op zich zelf hebt u gelijk, maar het probleem is dat de neiging bestaat -wij weten dit beiden, omdat wij hier eerder in andere functies mee te maken hadden -om te

Grondwet

zeggen dat in de praktijk alles met alles samenhangt in de EG. Op basis van de eenmaal in 1958 ingeslagen weg, zou je in feite kunnen komen tot een volledige economische, monetaire en politieke unie en wellicht zelfs tot een verenigde staten van Europa, zonder ooit naar de Staten-Generaal te komen om daarvoor goedkeuring te vragen. Daar maak ik bezwaartegen. Als men van het ene stadium overgaat naar het andere, is het uit een oogpunt van de acceptatie door de politieke partijen in Nederland van belang dat dit ten principale wordt besproken in de Staten-Generaal. Als men het via een achterdeur kan binnenbrengen, omdat alles met alles samenhangt, is er sprake van een sluipende integratie, die ik op zich zelf niet afkeur, maar die in feite contraproduktief werkt om de zojuist door mij genoemde redenen. Ik stel mijn mening graag ter discussie, maar ik vind dit noch in het belang van de Europese integratie, noch in het belang van de parlementaire controle. Wij plaatsen een vraagteken bij de mededeling van de Regering dat geen parlementaire goedkeuring van een verdrag zal worden gevraagd, als niet tegelijkertijd een ontwerp-uitvoeringswet -indien nodig -wordt ingediend. Ik citeer de nota naar aanleiding van het eindverslag: 'Door het mechanisme van artikel 66 van de Grondwet, welk mechanisme in het voorgestelde artikel 5.2.2b gehandhaafd blijft, plus, voor zover nodig, een zorgvuldige implementatie van bekrachtigde verdragen in de Nederlandse rechtsorde door uitvoeringswetten en aanwijzingen aan bestuursorganen, kan worden vermeden dat verder moet worden gegaan met rechterlijke toetsing dan thans in de Grondwet is voorzien. Dienstig daartoe is het tot op heden gevoerde beleid, dat erop gericht is dat in het algemeen geen parlementaire goedkeuring van een verdrag wordt gevraagd, als niet tegelijk een ontwerpimplementatiewet, indien nodig, wordt ingediend.'. Men vindt dus eigenlijk niet, dat een internationaal verdrag sèc door de rechter kan worden getoetst, voordat de Regering heeft besloten dat zij tot op de komma alle uitvoeringsbepalingen tegelijkertijd invoert. Dat verhindert in feite de toetsing van de rechter, of een wettelijke bepaling, in Nederland van kracht, in strijd is met een in-ternationaal geldend verdrag, waarin zeer goed rechtstreeks werkende bepalingen kunnen voorkomen, waaraan burgers in Nederland rechten kunnen ontlenen. Ik neem het voorbeeld van 3921

Patijn het Sociaal Handvest. De goedkeuring hiervan heeft een reeks van jaren geduurd. Daarbij is in feite voortdurend de vraag gesteld, waarom de goedkeuring uitbleef. Voortdurend was ook de vraag naar de implementatiewetgeving aan de orde. Die ontwikkeling keur ik in algemene zin niet goed, omdat de Regering daarmee de macht heeft, te meer daar zij tegelijkertijd het ongeschreven volkenrecht buiten de deur houdt, om de toetsing door rechters aan reeds geratificeerde verdragen, die echter nog niet geïmplementeerd zijn in wetgeving, buiten de deur te houden. Dit kan immers opgehangen worden aan nog nader vastte stellen wetgeving. Ik vind dat de Regering nog eens goed moet nadenken over die gelijktijdigheid. Ik ben zeer benieuwd naar het antwoord, omdat dit in feite de rechtsbescherming van de burgers, ook die, ontleend aan internationale verdragen, uitholt. Mijnheer de Voorzitter! Er zijn bepaalde internationale overeenkomsten die een vertrouwelijk karakter hebben. De regering zegt daarover het volgende: ' Een organisatie, waarin geheime of vertrouwelijke besluiten in de praktijk wel eens tot stand zijn gekomen is de Benelux. De rechtskracht van geheime of vertrouwelijke besluiten kanzoals bij alle besluiten in de zin van artikel 67 van de Grondwet -verschillend zijn. Die kan variëren van een 'gentlemen's agreement' tot een voor regeringen bindende verplichting. De rechtskracht van geheime of vertrouwelijke besluiten kan echter niet zo ver gaan als die van niet-geheime of niet-vertrouwelijke besluiten,omdat niet 'een ieder' erdoor gebonden kan worden. Aldus de Regering. Nu doet het mij genoegen, dat Staatssecretaris Haars aanwezig is, want juist op haarterrein is er een probleem. Ik wijs op de visumbepalingen in het kader van de Benelux, die vertrouwelijk zijn. Ik verwijs naar de memorie van toelichting op de begroting van Justitie voor het jaar 1980, waarin op bladzijde 65 staat: 'Gezien de risico's voor de veiligheid van de staat en ter bescherming van andere gewichtige belangen van de drie Beneluxlanden, die bij de openbaarmaking van dit besluit zouden kunnen worden geschaad, is in Beneluxverband besloten, het vertrouwelijk karakter van laatst bedoeld besluitte handhaven.'. Het gaat om een besluit inzake visa. Toen ik hierop terugkwam bij de behandeling van de vreemdelingennota en de vraag stelde, of dit niet openbaar kon worden gemaakt, verwees de Staatssecretaris mij trouwhartig naar hetgeen zij reeds eerder bij de begrotingsbehandeling had gezegd. Zij zei toen: ' De redenen waarom de drie Beneluxlanden het besluit van de ministeriële werkgroep voor het personenverkeer betreffende de verlening van visa niet openbaar willen maken, zijn uiteengezet in de memorie van toelichting op de begroting van Justitie'. Ja, dat haalt je de koekoek! 'Daar het hier gemeenschappelijke beschikkingen van de regeringen van die lidstaten betreft, kan ik de beschikking niet, ook niet vertrouwelijk, zonder de instemming van de Beneluxpartners aan de Kamer overleggen. Deze aangelegenheid zal in Beneluxverband aan de or-de worden gesteld.'. Ik neem aan dat dit inmiddels is gebeurd en dat wij misschien morgen wel het resultaat ervan vernemen. Het gaat echter in wezen om iets anders. Het gaat mij om de eenzijdige afweging van de kant van de Regering, waarin zij bepaalt dat besluiten vertrouwelijk dan wel geheim zijn, omdat zij van oordeel is dat niet een ieder erdoor kan worden gebonden. Dat vind ik met name ten aanzien van een visumbepaling nogal twijfelachtig. Uiteraard richten deze bepalingen zich tot de regeringen, maar in de praktijk betreft de vraag of iemand al dan niet een visum krijgt, individuele personen. Mij zijn berichten van advocaten ter ore gekomen, waaruit blijkt dat hun cliënten op grond van geheime visumbepalingen geen visum hebben gekregen.

Minister Van der Klaauw: De heer Patijn realiseert zich naar ik aanneem bij dit alles, dat het gaat over internationale overeenkomsten. Er zijn meer regeringen bij betrokken. Het is vaak niet alleen een kwestie voor de Nederlandse Regering als zodanig. De heer Patijn (PvdA): Ik waardeer de interruptie van de Ministervan Buitenlandse Zaken. Ik wil er alleen op wijzen dat hij in het verleden eraan heeft meegewerkt dat deze overeenkomsten geheim zijn geworden. Andere geheime bepalingen op het terrein van het vreemdelingenbeleid (ik denk aan de paspoorten) zijn op aandringen van de Kamer gepubliceerd zonder enig probleem. Ik kan niet inzien dat een dergelijke bepaling niet openbaar zou kunnen worden of dat de belangen van de staat daardoor geschaad zouden worden. Ik wijs erop dat, toen deze overeenkomst tot stand kwam, de Minister ervoor heeft gezorgd (althans degenen die namens hem opereerden in Beneluxverband) dat deze overeenkomst geheim is geworden. Dit is toch ook een beleidsbeslissing geweest. Overeenkomsten zijn in het algemeen openbaar en grondwetsbepalingen voorzien in publikatie. Geheimhouding is uitzondering en geen regel. Deze geheimhouding berust dus op een beleidsbeslissing van de Minister.

Minister Van der Klaauw: Ik ben het hiermee wel eens. Ik ben erg overtuigd van de noodzaak van openbaarheid in alle mogelijke zaken. Bij het totstandkomen van internationale overeenkomsten opereert de Nederlandse Regering samen met andere regeringen. Daar kan het anders liggen. Ik ontken niet de eigen verantwoordelijkheid in dit soort zaken, maar een en ander berust natuurlijk ook op een internationale afspraak, waarmee men rekening moet houden. Dit is het enige wat ik wil opmerken, los van het feit dat ik het ermee eens ben als gezegd wordt: hoe meer openbaarheid, hoe beter het is.

De heer Patijn (PvdA): Ik kom terug op mijn algemene opmerking dat overeenkomsten in principe openbaar moeten zijn, met name overeenkomsten waardoor een ieder, zoals op blz. 11 van de nota naar aanleiding van het eindverslag staat, kan worden gebonden. U kunt geen overeenkomsten aangaan waaraan 14 miljoen Nederlanders zijn gebonden, terwijl zij de in-houd daarvan niet kennen. Dit is het probleem. Ik vind dat wij moeten weten wat de inhoud van een dergelijke visumovereenkomst is. Ik noem het als voorbeeld, niet omdat het mij gaat om de Beneluxvisumverplichtingen, hoewel ik zeer geïnteresseerd ben in de oplossing op dit punt, maar omdat in principe internationale verplichtingen, beleidsafspraken en wat dies meer zij openbaar dienen te zijn. Wij willen in elk geval weten wat het betekent dat een ieder gebonden kan worden. Mijnheer de Voorzitter! Ik kom tot een slotopmerking. Ik geloof dat het beleid zoals dit door de Regering is gevolgd bij de wijzigingen in de artikelen 58 t/m 67 van de Grondwet, namelijk de vervanging van antieke bepalingen door modernere bepalingen, overigens instandhoudend datgene wat in grote lijnen de afgelopen 20 jaar in positieve zin in overeenstemming tussen Regering en Staten-Generaal op dit punt is bereikt, onze instemming moet hebben. Wij hebben een aantal amendementen voorgelegd gekregen van de kant van andere fracties. Vooralsnog hebben wij aan amendementen geen behoefte en zullen wij de teksten

Tweede Kamer 18 maart 1980

Grondwet

3922

Patijn die voor ons liggen, kunnen aanvaarden. Wij wachten overigens met interesse op de reactie van de Regering op deze amendementen. D Mevrouw Korte-van Hemel (CDA): Mijnheer de Voorzitter! Ik zal enkele opmerkingen maken over wetsontwerp 15046. Artikel 164 van de Grondwet had duidelijk een historische betekenis. Reeds in 1814 is het in de Grondwet geplaatst; het kwam toen in het hoofdstuk Van de justitie. Het handboek voor het staatsrecht van Van der Pot uit 1945 acht dit (blz. 357) een logische plaats, omdat de theoretische opvatting omtrent het wezen van de overheidsfuncties in de bloeitijd van de triasleer in de rechtspraak een betrekkelijk eenvoudige denkarbeid zag, namelijk het toepassen van een abstracte regel op een concreet aan de rechter voorgedragen geval. De positivistische rechtsopvatting, overheersend in het begin van de negentiende eeuw, beperkte die abstracte regels tot wettelijke regels en het vinden hiervan werd de rechter gemakkelijker gemaakt, daar het streven naar rechtseenheid en rechtszekerheid juist in die tijd leidde tot verwezenlijking van de codificatiegedachte. De rechtsvinding via jurisprudentie zwakte dit uitgangspunt evenwel in de loop van de tijd af. Bovendien heeft het gewoonterecht via de artikelen 3 en 5 van de wet-AB zijn plaats gekregen binnen het wettelijke recht. Het onderhavige wetsontwerp plaatst de codificatiegedachte in hoofdstuk V, Van wetgeving en bestuur. Het eindrapport van de commissie-Cals/Donner acht de regeling in algemene wetboeken niet of niet meer nodig. De commissie erkent wel de wenselijkheid van algemene wetboeken, maar acht een grondwettelijk voorschrift niet meer nodig en stelt als artikel 85 voor dat de wet het burgerlijke recht, het strafrecht en de rechtspleging regelt. Zoals uit de schriftelijke voorbereiding is gebleken, kan mijn fractie zich zeker na de memorie van antwoord vinden in de bij dit wetsvoorstel ingevoerde plaatsbepaling. Dat 'een uniforme regeling op nationaal niveau door de formele wetgever als het ware de kern van de codificatiegedachte is' -zie pagina 7 van de memorie van antwoord -is een uitspraak die door de leden van de fractie van het CDA wordt onderschreven. In 1979 heeft mr. M. Scheltema voor de NJV een advies uitgebracht en nierin zijn verdediging van de codificatiegedachte neergelegd, wat bij onze fractie weerklank vond. Hij vroeg waarom dit artikel zo belangrijk is, anders gezegd: waarom is codificatie belangrijk? Codificatie leidt ertoe dat allerlei vraagstukken met elkaar in verband worden gebracht. Dit kan ten gevolge hebben dat wettelijke regelingen meer op elkaar worden afgestemd en voor dezelfde zaken dezelfde terminologie wordt gebruikt. De kans op een vollediger regeling van de desbetreffende materie neemt toe. Verbetering van geconstateerde fouten werkt door in het gehele rechtsgebied vanwege de aangebrachte samenhang en wordt niet beperkt tot een enkel facet van het rechtsgebied. Bovendien leidt het codificeren van recht vaak tot een hogere vlucht van het recht. Naar ons oordeel zijn dit echter niet de meest wezenlijke opmerkingen over codificatie. Wellicht is van grotere importantie het feit dat de codificatie wetgeving overzichtelijker en hierdoor toegankelijker maakt. Belanghebbenden kunnen hierdoor gemakkelijker werken met de in de wet geregelde materie. Ik denk hierbij aan de regeling van de wet-AROB. Een overzichtelijke en toegankelijke wetgeving is voor de burgers belangrijk. In een zich steeds verder ontwikkelende en verder om zich heen grijpende maatschappij zijn duidelijke rechtsregels noodzakelijk. De stukken van de Regering vermelden dit regelmatig. Wij lazen: 'De wetboeken vormden een belangrijke waarborg voor de rechtseenheid en de rechtszekerheid' of woorden van gelijke strekking. Deze belangrijke gevolgen van codificatie, niet alleen voor het rechtssysteem in zijn algemeenheid, maar veel meer voor de rechtspositie van de burgers, vinden in de memories van toelichting en van antwoord naar onze mening een zeer beperkte uitwerking. Wij achten dit te betreuren, omdat dergelijke voor onze rechtsorde fundamentele artikelen een wat dieper gaande beschouwing verdienen dan de naar onze mening iets te pragmatische benadering van de Regering. In de nota naar aanleiding van het eindverslag wordt de codificatiegedachte nogmaals uitgewerkt en wordt de door onze fractie gestelde vraag beantwoord die was ingegeven door een zinsnede op pagina 6 van de memorie van antwoord, waaraan een enge betekenis van het begrip codificatie kon worden ontleend. Wij kunnen ons verenigen met het begrip 'codificatie', zoals ten slotte verwoord in de nota naar aanleiding van het eindverslag: 'Onder codificatie rekenen wij niet slechts de algemene wetboeken maar ook algemene stelselmatige wetten in formele zin voor rechtsonderdelen van enige omvang. Verhelderend is in de nota naar aanleiding van het eindverslag ook de weergave van het standpunt van de Regering ten aanzien van de uitzonderingsbevoegdheid tot regelen van bepaalde onderwerpen in afzonderlijke wetten: een codificatie in algemene wetten is regel; codificatie in afzonderlijke wetten dient uitzondering te zijn. Eveneens verhelderend is de gedachte, neergelegd in de zinsnede in de nota naar aanleiding van het eindverslag dat 'het bestaan van algemene wetboeken de helderheid en samenhang in aanzienlijke mate bevordert, om te allen tijde en op alle plaatsen te trachten, te komen tot een helder en samenhangend bouwwerk in een regelgevend systeem'. Het feit dat ook met kracht wordt gestreefd naar helderheid en samenhang in de overige wetgeving en dat harmonisatie en coördinatie van wetgeving voortdurende aandacht moet hebben, tezelfder plaatse neergeschreven, spreekt ons aan. De discussie tussen de Regering en de fractie van het CDA over de terminologie 'bepaalde' en 'enkele' onderwerpen met betrekking tot de uitzondering vindt naar ons oordeel haar beëindiging in de toch wel bevredigende uitleg dat in de tweede zin van 5.2.8, eerste lid, een 'vingerwijzing' ligt voor de wetgever dat hij van die clausule niet dan om gewichtige redenen gebruik zal kunnen maken. Wij nemen dan ook aan dat hiermede genoegzaam de voldoende waarborg is aangegeven waarop het advies van de Raad van State doelt. De delegatiebevoegdheid, zowel ten aanzien van 5.2.8, eerste lid, als ten aanzien van het voor de rechtsgelijkheid en de rechtszekerheid minstens zo belangrijke tweede lid van het voorgestelde artikel 5.2.8, vindt zijn begrenzing wat de mate waarin, de wijze waarop betreft in de grenzen die door historie, aard en strekking van het codificatievoorschrift wordt getrokken. Wij achten dit bevredigend. Wat zal in dit verband worden aangemerkt als 'historie' wanneer de delegatie zich op gelijke wijze uitstrekt tot de ter hand te nemen wetgeving ten aanzien van algemene regels van bestuursrecht? Artikel 5.2.8, tweede lid, is een nieuw element in de Grondwet: de vaststelling van algemene regels van bestuursrecht. Dit is van zo grote betekenis, aldus de memorie van toelich-

Tweede Kamer 18 maart 1980

Grondwet

3923

Korte-van Hemel ting op blz. 6, dat de opneming van een dergelijke bepaling nu in de Grondwet gerechtvaardigd wordt. Het eindrapport van de Staatscommissie ziet verder ook in de van velerlei zijde bepleite openheid van bestuur een argument om nu door opneming van dit artikel hieraan een startschot te geven. De Grondwet van 1848 bevatte ook een aantal nieuwe elementen en meende de codificatie daarvan aan een bepaalde termijn te moeten binden. In een additioneel artikel werd bepaald dat de wet, regelende het kiesrecht en de benoeming der afgevaardigden der Eerste en Tweede Kamer en voorts de provinciale en gemeentewet werden voorgedragen in de eerste zitting der Staten-Generaal, volgende op de afkondiging van de veranderingen in de Grondwet. De memorie van toelichting vermeldde toen: 'Om te verzekeren dat de nieuw aangenomen beginselen werden geregeld en zodra mogelijk in uitvoering worden gebracht, zijn bij dit artikel enige verplichtingen aan de Regering opgelegd, welke niet gemakkelijk maar toch ook niet onmogelijk te verwerken zijn. Het meeste belang en de gevorderde tijd zijn daarbij in acht genomen'. Wij willen op dit moment niet zo ver gaan, eveneens een additioneel artikel bij de Regering voorte leggen, maar onderschrijven van harte de dringende wenselijkheid van een wet, houdende algemene beginselen en vormen van het administratief recht. De vraag hiernaar leeft al langer, met name na 1945, zoals terecht wordt opgemerkt in de nota naar aanleiding van het eindverslag. Onze fractie heeft één en andermaal gevraagd naar de tijdsduur, gemoeid met de verwezenlijking ervan. De memorie van antwoord laat zich voorzichtig uit over een tijdsplanning, te voorzichtig naar onze mening, gelet op de in het geding zijnde belangen. Wij vragen hierover gaarne een Kamer uitspraak, waartoe ik de volgende motie overhandig.

Motie

De Voorzitter: Door de leden Korte-van Hemel, Kappeyne van de Coppello, Roethof, Brinkhorst en Van der Sanden wordt de volgende motie voorgesteld: De Kamer, gehoord de beraadslaging; gelet op de tekst van artikel 5.2.8, tweede lid, zoals in Hoofdstuk V van de nieuwe Grondwet opgenomen;

Tweede Kamer 18 maart 1980

gelet op de dringende wenselijkheid van een wet houdende algemene beginselen van en vormen van administratief recht daar zodanige wet rechtsgelijkheid en rechtszekerheid kan dienen en een goede bestuurspraktijk in het algemeen kan bevorderen;

gelet op het feit, dat 35 jaar ontwikkeling op dit terrein haar neerslag heeft gevonden in een reeks van rapporten, preadviezen en wetenschappelijke geschriften waarop zoals de memorie van toelichting stelt: 'het nu voorgestlede artikel 5.2.8 tweede lid goed aansluit'; verzoekt de Regering spoed te betrachten bij het indienen van de in art. 5.2.8, tweede lid, van de Grondwet genoemde wetgeving wat betreft de deelgebieden waarop reeds veelvuldig wetenschappelijk onderzoek is verricht, en voor de overige deelgebieden wetenschappelijk onderzoek te stimuleren, en gaat over tot de orde van de dag. Deze motie krijgt nr. 11 (15046). Mevrouw Korte-van Hemel (CDA): Mijnheer de Voorzitter! Ten slotte nog een enkele opmerking over de codificatie van het tuchtrecht. Zowel in het voorlopig verslag als in het eindverslag is door onze fractie gevraagd naar de plaatsbepaling van het tuchtrecht binnen onze wetgeving. In de nota naar aanleiding van het eindverslag trekt de Regering ten slottetwee conclusies: 1. De verscheidenheid waarin het tuchtrecht zich aandient gaat te ver om een opdracht aan de wetgever te geven om het tuchtrecht in een algemeen wetboek of bij de wet te regelen, ook ten aanzien van het van overheidswege vastgestelde tuchtrecht. 2. De Grondwet zou een bepaling kunnen bevatten met betrekking tot een competentiebepaling ter zake van de regeling van de door de overheid ingestelde tuchtrechtspraak. Dit leidt ons tot de vraag: Is dit initiatief reeds genomen? Nadrukkelijk wil onze fractie nu de mogelijkheid open laten om te zijner tijd -de Regering denkt aan een plaats voor dit onderwerp binnen het hoofdstuk van de rechtspraak -deze materie integraal aan de orde te stellen. Overigens constateren wij voorshands een tegenstrijdigheid, wanneer bij dit onderwerp -nota naar aanleiding van het eindverslag op blz. 5 -wordt gesteld dat de regeling van de tuchtrechtspraak voor bepaalde groepen bij of krachtens de wet moet geschieden, en deze zinsnede wordt ge-

Grondwet Ingekomen stukken

volg door: 'Anders gezegd, de tuchtrechtspraak zou niet door lagere regelgevers dan de formele wetgever zelfstandig mogen worden geregeld'. De algemene beraadslaging wordt geschorst.

De Voorzitter: In tegenstelling tot hetgeen eerder is bepaald, zal de Regering op woensdag 26 maart antwoorden. Dit houdt verband met het staatsbezoek en de daarmee samenhangen-de verplichtingen. Ik stel voor, het verslag van de vorige vergadering goedte keuren. Daartoe wordt besloten. Sluiting 22.52 uur. Lijst van ingekomen stukken met de door de Voorzitter ter zake gedane voorstellen:

1°. twee Koninklijke boodschappen, ten geleide van de volgende wetsontwerpen: Goedkeuring van het op 28 mei 1979 te Athene tot stand gekomen Verdrag betreffende de toetreding van de Helleense Republiek tot de Europese Economische Gemeenschap en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie, met Toetredingsakte, Bijlagen en Protocollen (Trb. 1979,167) (16090); Wijziging van de Wegenverkeerswet (16092). Deze Koninklijke boodschappen, met de er bij behorende stukken, zijn al gedrukt en rondgedeeld. 2°. een afschrift van het Koninklijk besluit nr. 34 van 4 februari 1980, inzake de benoeming van dr. A. J. Vis tot se-cretaris-generaal van het departement van Binnenlandse Zaken. De Voorzitter stelt voor, dit stuk voor kennisgeving aan te nemen; 3°. de volgende brieven: een, van de Minister van Buitenlandse Zaken, ten geleide van uitgave nr. 121 getiteld 'De Economische en Sociale Raad van de Verenigde Naties in 1978'; een, van de Minister van Landbouw en Visserij, met het financieel verslag 1978/1979 van de Organisatie ter Verbetering van de Binnenvisserij; twee, van de Staatssecretaris van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk, t.w.: een, met een reactie op een brief van het Interprovinciaal Overleg voor Maatschappelijk Welzijn, met betrekking tot provinciale emancipatiebureaus; een, met een groot aantal afschriften van brieven aan diverse organisaties en gemeenten, betreffende de over-3924

i

gangsregeling met betrekking tot sub-sidiëring vrouwenhuizen en Stichtingen Vrouwen bellen Vrouwen; een, van de Staatssecretaris van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk, ten geleide van het onderzoekrapport 'De behoefte aan op te leiden hogere en middelbare archiefambtenaren'.

De Voorzitter stelt voor, deze brieven niet te doen drukken en ze voor kennisgeving aan te nemen; 4°. de volgende brieven: een, van de Minister van Buitenlandse Zaken, met een verslag van de waarnemers bij het verkiezingsproces in Zuid-Rhodesië (16025, nr. 2); een, van de Ministers van Binnenlandse Zaken en van Justitie, over de gebeurtenissen te Amsterdam van 29 februari tot en met 3 maart 1980 (16103); een, van de Minister van Onderwijs en Wetenschappen, over het projectenbeleid op het terrein van alfabetisering, acitiviteiten voor culturele minderheden en introductie Open Schoolwerkwijze (16097); een, van de Minister van Verkeer en Waterstaat, met een notitie inzake de financiering van het waterkwaliteitsbeheer (15658, nr. 7); een, van de Minister van Economische Zaken, over het prijs/inkomens-beleid Vrije Beroepsbeoefenaren 1980 (15994, nr. 3); een, van de Ministers van Sociale Zaken, van Financiën en van Economische Zaken, inzake de loonmaatregel (15899, nr. 23); een, van de Staatssecretaris van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk, met een notitie inzake topsport, betaald voetbal en het beleid ten aanzien van bijzondere groeperingen (15870, nr. 2); twee, van de Staatssecretaris van Volksgezondheid en Milieuhygiëne, te weten: een, met een schets van het beleid ter zake van basisgezondheidsdiensten (16088); een, inzake de verstrekking van verloskundige hulp (16089). Deze brieven zijn al gedrukt en rondgedeeld; 5°. de volgende adressen: een, van W. H. M. Zwartkruis te Heemstede, met betrekking tot de verontreinigingsheffing 1979; een, van Mevr. M. Beers-Baetens te Tilburg, met betrekking tot toepassing van de hardheidsclausule tot verkrijging kleine ondernemersregeling en teruggave i.b. en premie 1977;

een, van L. W. ten Berge te Ridderkerk, met betrekking tot politieoptreden; een, van H. Obdeijn te Suriname, met betrekking tot een militair pensioen. Deze adressen zijn gesteld in handen van de Commissie voor de Verzoekschriften; 6°. de volgende brieven e.a.: een aantal, over de werkgelegenheidssituatie in Oost-Groningen; een, van het college van bestuur van de Landbouwhogeschool te Wageningen, over het voorontwerp tweefasenstructuur; een, van J. Sorel, over leegstand van woningen en over mediareclame; een, van S. Plompen, over de jacht op zeehonden en walvissen; een, van B. Heerdt, over de positie van jongeren in tehuizen en pleeggezinnen; een, van de raad van de centrale ondernemingsorganisaties, over de conceptloonmaatregel; een, van gedeputeerde staten van Noord-Holland, met een motie inzake herziening van de Wet Uitkeringen Wegen; een, van de Kamer van Koophandel en Fabrieken voor Delft e.o., met het jaarverslag 1979; een, van de zwemonderwijzersvereniging N.V.Z., over de bezetting van de inspraakcommissie nieuwe diplo-ma-eisen; een, van de landdrost van de Zuidelijke IJsselmeerpolders, met een motie over de sociaal-economische maatregelen en de gevolgen daarvan voor de ontwikkeling van de toekomstige gemeente Almere en haar bevolking; een, van A. L. Ph. Leidelmeyer, met bezuinigingsvoorstellen; een, van M. G. Hermes, inzake casinobelasting; een, van de Nederlandse Vereniging tot integratie van homosexualiteit COC, over de rechten van de homosexuelen in het kader van het mensenrechtenbeleid; een, namens de bevolking van Marssum, Jelsum en Cornjum over de overlast van het nabijgelegen vliegveld; een, van de Nationale Raad voor Maatschappelijk Welzijn, over de VUT-regeling van het PGGM; een, van W. A. van der Meer, over de rellen te Amsterdam met als oorzaak het woningtekort; een, van het bestuur van de Toneelgroep Baal, betreffende het subsidie 1980-1981; een, van Ph. van Velzen, over de positie van Ministers en Kroon en over invoerrechten;

een, van de Vereniging Landelijke Kontakt-Groep Verzetsgepensioneerden 1940-1945, met betrekking tot de motie-WoIff inzake het inkomen van de weduwe van een verzetsgepensioneerde; een, van J. C. Dominicus, over het toelatingsbeleid; een, van de bestuursraad van de Stichting Proefprojecten Open School, om snel over deze problematiek te beslissen; een, van M. H. Caruso-Jonker, over de vernielingen te Amsterdam bij het kraken van woningen; een aantal, over wapenleveranties aan Marokko; een, van R. Overman, over het Surinaarnse vraagstuk; een, van het Landbouwschap, over de wijziging van de Onteigeningswet. Deze brieven e.a. liggen op de griffie ter inzage voor zoveel nodig is kopie gezonden aan de betrokken commissies; 7°. de volgende afschriften van brieven: een, van W. J. Sou-Kotta, gericht tot de heer Drees jr., over het landbouw-beleid in de EG; een, van de Minister van Economische Zaken, gericht tot de heer I. A. Faroek, over de economische betrekkingen tussen de Arabische landen in het Midden-Oosten en Nederland. Deze afschriften liggen op de griffie ter inzage; voor zoveel nodig is kopie gezonden aan de betrokken commissies; 8°. het academisch proefschrift van P. J. Drooglever: ' De Vaderlandse Club 1929-1942; Totoks en de Indische Politiek'. Dit proefschrift is opgenomen in de bibliotheek der Kamer.

Tweede Kamer 18 maart 1980

Ingekomen stukken

3925

Z_Ö