De Grondwet is ook een verhaal – en dat moeten we vertellen

Op 17 maart 2021 stemmen de Nederlandse kiezers niet alleen over een nieuwe Tweede Kamer, maar ook over de wenselijkheid van deze nieuwe algemene bepaling voor de Grondwet. Er zullen maar weinig Nederlanders zijn die zich dit realiseren. En dit terwijl de nieuwe algemene bepaling (‘‘De Grondwet waarborgt de grondrechten en de democratische rechtsstaat’) juist ook voor hen bedoeld is. Al sinds de Nationale Conventie in 2006 is er nagedacht over de plaats van de Grondwet in de samenleving. Duidelijker formuleren waar Nederland voor staat was destijds één van de aanbevelingen om de samenbindende functie van de Grondwet sterker aan te zetten. Sindsdien lijkt het belang van zo’n gezamenlijke bevestiging van de belangrijkste spelregels alleen maar gegroeid. Het is echter maar de vraag of een algemene bepaling de ‘dorre’ Grondwet voor de gemiddelde Nederlander tot leven zal kunnen brengen. Daarom hierbij een alternatief voorstel: laten we liever het verhaal – of eigenlijk: de verhalen – achter die Grondwet tot leven brengen.

De problematische ‘constitutionele geletterdheid’

Wellicht denkt u nu: met die levendigheid van de Grondwet is het toch ook weer niet zo slecht gesteld? Aan talkshowtafels kwam de Grondwet de afgelopen maanden immers regelmatig voorbij, of het nu ging om de vrijheid om kerkdiensten te houden terwijl voetbalstadions en muziekzalen verplicht leeg bleven, of om de grondwettelijke bescherming tegen een mondkapjesplicht. En wat te denken van de fundamentele beschouwingen die in de eerste maanden van 2020 nog in de kranten werden gewijd aan de rol van de rechter in het Nederlandse staatsbestel, in reactie op de terechtwijzing van de politiek door de rechter in de Urgenda-zaak?

Kwantiteit is echter nog geen kwaliteit en wat opvalt aan veel van deze recente discussies is dat het gezag van de Grondwet allesbehalve vanzelfsprekend is. Voor velen lijkt de Grondwet vooral een relikwie van een ver verleden, die zo snel mogelijk moet worden veranderd, of, gezien de zware wijzigingsprocedure, liever nog omzeild. Dat deze benadering zich niet beperkt tot talkshowtafels bleek tijdens de vorige verkiezingen al bij de publicatie van de zogenoemde ‘Grondwetwijzer’, die uit de verschillende verkiezingsprogramma’s talloze punten filterde die in strijd waren met de geldende Grondwet. En meer recent vormde het wankele gezag van de Grondwet voor de staatscommissie-Remkes en de Raad van State aanleiding tot zorg over de ‘constitutionele geletterdheid’ van politiek en samenleving. Het gaat er daarbij niet om te betogen dat een betere kennis van de Grondwet – of: het daarin vervatte constitutionele bestel – in de plaats zou moeten komen van al dan niet terechte wijzigingsvoorstellen. Maar het zou het debat over die wijzigingen wel ten goede komen wanneer dat vertrok vanuit een gedeelde waardering voor wat de Grondwet is, en waar deze voor staat.

Dat de ‘constitutionele geletterdheid’ in Nederland momenteel gebreken vertoont is nauwelijks verwonderlijk. Sinds de tijd van Thorbecke – waarin de Grondwet in vrijwel iedere politieke discussie werd gesleept als ‘richtsnoer’ voor de juiste besluitvorming – is de Grondwet een rustig bezit geworden. Niet de Grondwet, maar de democratische totstandkoming van de besluitvorming gold in de twintigste eeuw als hoogste maatstaf voor goede politiek. In de loop van de twintigste eeuw kwamen daar de in internationale verdragen neergelegde mensenrechten bij. Veel aanleiding om die kaders vervolgens ook weer in de Grondwet over te nemen zag men niet. De Grondwet, die was er vooral voor juristen – als een soort verzekeringspolis, die je vooral achter de hand wilt houden voor als er iets mis gaat. Pas toen rond de eeuwwisseling een nieuwe behoefte ontstond aan een gezamenlijke definitie van Nederlandse ‘normen en waarden’, bleek dat zo’n afstandelijke benadering van de Grondwet ook nadelen had.

Nu in omliggende landen de democratie en rechtsstaat niet zo vanzelfsprekend blijken als ze lang leken (om nog maar niet te spreken van de jarenlange schending van rechtsstatelijke principes in eigen land) is het belang van een duidelijker ijkpunt van het Nederlandse staatsbestel alleen nog maar gegroeid. De terechte vervolgvraag is dan alleen wel: heeft de Grondwet dit nog in zich, na jarenlange verwaarlozing?

Herwaardering van de Grondwet?

Vaak wordt in dit verband benadrukt dat het hiermee nooit iets kan worden, bijvoorbeeld omdat de Nederlandse Grondwet relevantie mist in de rechtszaal, maar ook omdat deze nooit de machtige klank zal krijgen, noch het roemruchte verleden heeft van bijvoorbeeld de Amerikaanse grondwet. Inderdaad is het toetsingsrecht voorlopig weer uit beeld, en zelfs dan is het de vraag of dit nu echt het tij van de publieke waardering gaat keren. Daarom bij deze een alternatieve suggestie, die bovendien geen zware procedures of langdurige lezingen vereist: laten we het verleden van onze Grondwet eens wat beter gaan leren kennen.

Op het eerste gezicht lijkt de Grondwet wellicht een dor document, dat in zijn ruim 200-jarig bestaan onderworpen is geweest aan talloze herzieningen, die zelf weer het resultaat zijn van ingewikkelde compromissen. Maar wie meent dat dit niet kan appelleren aan het wij-gevoel van de meeste Nederlanders gaat voorbij aan het feit dat juist al die ‘gebruikssporen’ veel zeggen over hoe het Nederlandse staatsbestel geworden is wat het is. Wie goed kijkt, vindt in de Grondwet voor elk wat wils: waar onze minister-president wellicht genegen is om Thorbecke op het schild te hijsen als grondlegger van de liberale rechtsstaat, kunnen anderen wijzen op het bijzondere onderwijsstelsel of de sociale grondrechten. En juist dat is veelzeggend: ook de Grondwet is in zijn diepste wezen pluralistisch, niet alleen via het evenredig kiesstelsel, maar ook in alle ingewikkelde compromissen die erin zijn vervat. Al die compromissen zijn evenzovele uitdrukkingen van hoe verschillende groepen gezamenlijk de samenleving probeerden vorm te geven. Kortom, constitutioneel erfgoed dat in tijden van polarisatie bijzondere waardering verdient.

Een nieuw verhaal over de Grondwet

Hoe zouden we dit erfgoed weer beter kunnen leren kennen? Ik denk dat het tijd wordt om het verhaal te vertellen van de vele ‘Thorbeckes’ die de Grondwet – naast die ene beroemde grondwetgever – mede hebben vormgegeven. Al was het maar om te laten zien dat elk van ons er wel iets in kan herkennen.

Denk bijvoorbeeld aan mej. H.J.D. (Hermine) Revers, de adjunct-directeur van de Vereniging voor Nederlandse Gemeenten. Ze groeide eind negentiende eeuw op in een boekwinkel in Dordrecht en koos vervolgens net als haar twee zussen studie en werk boven het huwelijksleven. Begin jaren vijftig was zij het die, als enige vrouw in de commissie, het gelijkheidsartikel (het huidige artikel 1) op de agenda van de staatscommissie voor grondwetsherziening plaatste – overigens in nauw overleg met de Vereniging voor Vrouwenbelangen. Toen vele heren protesteerden dat een dergelijk artikel – dat intussen ook in de nieuwe Franse grondwet en in de VN-mensenrechtenverklaring figureerde – in Nederland niet paste, omdat de wetgeving hier niet klaar voor was, terwijl anderen juist bestreden dat dit een probleem oploste, wist Revers genoeg. De algehele grondwetsherziening zou er in de jaren vijftig niet komen. Maar toen deze in 1983 wel tot stand kwam prijkte ‘haar’ artikel 1 (inmiddels onder vele invloeden in een heel andere vorm gegoten) bovenaan.

Of van Jonkheer Willem-Jan Mari van Eysinga? Deze hoogleraar internationaal recht in Leiden en voorzitter van de naar hem genoemde staatscommissie doordacht begin jaren vijftig de verhouding tussen nationaal en internationaal recht opnieuw in het licht van de vele nieuwe internationale en Europese organisaties voor samenwerking. Van Eysinga was al sinds het begin van zijn carrière een voorvechter van de internationale zaak en actief betrokken bij onder meer de Volkenbond en het Permanent Hof voor Internationale Justitie. Begin jaren vijftig verdedigde hij overtuigend dat juist in het ‘land van Grotius’ de Grondwet zou moeten vastleggen dat het internationale recht voorrang had boven nationaal recht. Gesteund door een politieke meerderheid die met hem oordeelde dat Nederland bij verregaande samenwerking vooral veel te winnen had, bezorgde Van Eysinga Nederland zo een uitzonderlijk open Grondwet ten opzichte van Europees en internationaal recht.

Ook André Donner leent zich voor vele verhalen. Deze telg uit een gereformeerd geslacht van bestuurders (vader van Piet Hein Donner) was samen met Jo Cals eind jaren zestig duovoorzitter van de staatscommissie voor grondwetsherziening die de basis legde voor de algehele grondwetsherziening van 1983. In die commissie bestreed Donner, rechter bij het Europees Hof voor Justitie en eerder hoogleraar staatsrecht aan de Vrije Universiteit, onvermoeibaar de door de jonge politicologen in de commissie bepleite plannen voor politieke polarisatie en meer directe invloed van de kiezer, bijvoorbeeld op de regeringsvorming. Gevormd door de ervaringen van de Tweede Wereldoorlog werd hij niet moe om de vernieuwers erop te wijzen dat democratie meer moest zijn dan het zo goed mogelijk gehoor geven aan de ‘volkswil’. Het Nederlandse stelsel van evenredige vertegenwoordiging was weliswaar niet het efficiëntste systeem om tot meerderheidsvorming te komen, maar was volgens Donner wel een belangrijke schakel in de bescherming van minderheden tegen de meerderheid – een volgens Donner net zo belangrijk onderdeel van ‘democratie’ als het principe dat de meerderheid beslist.

Al deze verhalen, en nog veel meer, liggen in onze Grondwet besloten. Het wordt tijd om ze beter te leren kennen.

Karin van Leeuwen is universitair docent Europese geschiedenis aan de Universiteit Maastricht en publiceerde onlangs Over de Grondwet gesproken. Een selectie uit de documenten van staatscommissies voor grondwetsherziening 1883-1983 (Verloren, 2020).

Op 26 januari organiseert zij mede het debat ‘Hebben we een nieuwe Grondwet nodig?’ met het Montesquieu Instituut.