Titel V: De uitvoering van de bevoegdheden en van het optreden van de Unie

Inhoudsopgave van deze pagina:

1.

X Solidariteitsclausule

Krachtens het solidariteitsbeginsel maakt de Unie van alle tot haar beschikking staande instrumenten, met inbegrip van militaire middelen, gebruik om:

  • de dreiging van het terrorisme te keren;
  • de democratische instellingen en de burgerbevolking tegen eventuele terroristische aanval te beschermen;
  • op verzoek van de politieke autoriteiten van een lidstaat op diens grondgebied bijstand verlenen in geval van een terroristische aanval.

De nadere bijzonderheden betreffende de uitvoering van deze bepaling staan in artikel X van deel II, titel B, van de Grondwet.

2.

Commentaar

De Werkgroep defensie heeft de opneming in de Grondwet van een solidariteitsclausule aanbevolen. Gelet op het fundamentele en constitutionele karakter van de clausule is zij in deel I van de Grondwet ondergebracht. De clausule heeft echter tevens een horizontale strekking, die het mogelijk maakt een beroep te doen op de verschillende middelen van de Unie (zowel nationale militaire middelen als de instrumenten van de Unie). Daarom is aan de clausule een afzonderlijk artikel in titel V van deel I van de Grondwet gewijd.

Deze clausule zou in werking treden in geval van een terroristische dreiging of aanval. In haar aanbevelingen heeft Werkgroep VIII gespecificeerd dat het daarbij moet gaan om terrorisme door entiteiten die geen staten zijn. Gezien het feit dat een aanval vanuit een derde land, zelfs als daartoe een "terroristische" techniek zou worden aangewend, "agressie" zou betekenen, en tevens gezien het feit dat de solidariteitsclausule wanneer een gevaarlijke situatie zich aandient, onmiddellijk operationeel moet zijn, achtte het praesidium het wenselijk de huidige formulering voor te stellen.

De Werkgroep defensie heeft aanbevolen om het toepassingsgebied van deze clausule uit te breiden tot door de mens veroorzaakte rampen en natuurrampen. Artikel 15, lid 2, van de Grondwet bepaalt evenwel dat "bescherming tegen rampen" tot de gebieden voor ondersteunend optreden behoort.

P.M. artikel 15, lid 2, van de Grondwet:

"2. De gebieden voor ondersteunend optreden zijn:

  • werkgelegenheid,
  • industrie,
  • onderwijs, beroepsopleiding en jongeren,
  • cultuur,
  • sport,
  • bescherming tegen rampen."

Aangezien er thans geen rechtsgrondslag bestaat voor de bescherming tegen rampen, moet daarin worden voorzien in deel II van de Grondwet. In die rechtsgrondslag kan tevens worden gespecificeerd dat een beroep kan worden gedaan op militaire middelen ter ondersteuning van de civiele bescherming.

24.

De rechtsinstrumenten van de Unie

  • 1. 
    De rechtsinstrumenten waarvan de Unie overeenkomstig de bepalingen van deel II gebruikmaakt bij de uitoefening van de haar bij de grondwet toegewezen bevoegdheden, zijn de Europese wet, de Europese kaderwet, de Europese verordening, het Europees besluit, de aanbeveling en het advies.

    De Europese wet is een wetgevingsbesluit van algemene strekking. Zij is verbindend in al haar onderdelen en is rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat.

    De Europese kaderwet is een wetgevingsbesluit dat elke lidstaat waartoe het gericht is bindt ten aanzien van het te bereiken resultaat en de bevoegdheid omtrent de keuze van vorm en middelen aan de nationale instanties overlaat.

    De Europese verordening is een niet-wetgevingsbesluit van algemene strekking, ter uitvoering van een wetgevingsbesluit of van bijzondere bepalingen van de grondwet. Zij is verbindend in al haar onderdelen en is rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat.

    Het Europees besluit is een niet-wetgevingsbesluit dat verbindend is in al zijn onderdelen. Het is in voorkomend geval alleen verbindend voor degene tot wie het is gericht. De aanbevelingen en adviezen van de instellingen hebben geen bindende kracht.

  • 2. 
    Wanneer bij het Europees Parlement en de Raad een voorstel voor een wetgevingsbesluit is ingediend, onthouden zij zich van het aannemen van instrumenten waarin de grondwet niet voorziet.

4.

Toelichting

Dit artikel geeft een overzicht van de instrumenten waarover de instellingen beschikken voor de uitoefening van hun bevoegdheden. Het is een limitatieve lijst die van toepassing is op alle door de grondwet bestreken gebieden, in overeenstemming met de bepalingen van deel II. Met betrekking tot het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, het gemeenschappelijk defensiebeleid en het politieel en justitieel beleid op strafrechtelijk gebied werd in het verslag van werkgroep IX gepleit voor de handhaving van hun bijzondere kenmerken, zonder dat dit ten koste mag gaan van de harmonisatie van de rechtsinstrumenten. Die bijzondere kenmerken zullen worden opgenomen in de artikelen 29, 30 en 31.

De nieuwe instrumenten worden conform de voorstellen van werkgroep IX gedefinieerd aan de hand van een prealabele indeling in wetgevings- en niet-wetgevingsbesluiten.

De definities van wet en kaderwet komen overeen met de huidige definities van verordening, respectievelijk richtlijn in artikel 249 VEG.

De volledige benamingen zijn Europese wet en Europese kaderwet. In de conclusies van de werkgroep werden de benamingen "wet van de Europese Unie" en "kaderwet van de Europese Unie" gesuggereerd. In de hier voorgestelde benamingen is rekening gehouden met het feit dat de wetten van de Unie moeten worden onderscheiden van de nationale wetten, wat de prioriteit van de werkgroep was; en wordt niet vooruitgelopen op de naam die de Conventie aan de Europese entiteit zal geven.

De definitie van de Europese verordening komt overeen met de huidige definitie van de verordening in artikel 249, maar dan als niet-wetgevingsbesluit toegepast op de uitvoering van wetgevingsbesluiten en van een aantal specifieke bepalingen van de grondwet.

De definitie van het Europees besluit komt, eveneens conform de conclusies van werkgroep IX, overeen met die van artikel 14 EGKS. Anders dan in de definitie van artikel 249 behoeven geen adressaten te worden aangegeven. Doel van deze ruimere definitie is onder meer, van het besluit het rechtsinstrument van het GBVB te maken dat "het gemeenschappelijk optreden" en "het gemeenschappelijk standpunt" vervangt.

Lid 2 beperkt het gebruik van atypische instrumenten, conform de conclusies van werkgroep IX. De groep vond dat atypische instrumenten (resoluties, conclusies, verklaringen, enz.) de instellingen, ondanks het ontbreken van bindende rechtskracht, een zekere flexibiliteit bieden die behouden moet blijven. Aan de andere kant heeft de werkgroep voorgesteld in het verdrag de regel op te nemen dat de wetgever (Parlement/Raad) met betrekking tot een bepaald onderwerp geen atypische instrumenten aanneemt wanneer hem voorstellen of wetgevingsinitiatieven betreffende dat onderwerp worden voorgelegd. Die regel staat reeds in artikel 7 van het reglement van orde van de Raad. Het is zaak niet de indruk te wekken dat de Unie wetgeving vaststelt door middel van atypische instrumenten.

Voetnoten bij de toelichting:

  • 1. 
    In de tweede alinea van artikel 14 EGKS wordt bepaald dat "de beschikkingen verbindend zijn in al hun onderdelen".
  • 2. 
    Artikel 249, vierde alinea, VEG, bepaalt dat "een beschikking verbindend is in al haar onderdelen voor degene tot wie zij uitdrukkelijk is gericht".
  • 3. 
    Artikel 7, tweede alinea, van het reglement van orde van de Raad luidt als volgt: "Wanneer hem wetgevingsvoorstellen of -initiatieven worden voorgelegd, onthoudt de Raad zich ervan instrumenten aan te nemen waarin de Verdragen niet voorzien, zoals resoluties of andere dan de in artikel 9 bedoelde verklaringen." (de in artikel 9 bedoelde verklaringen zijn de verklaringen in de Raadsnotulen over de aanneming van wetgevingsbeluiten).

25.

Wetgevingsbesluiten

  • 1. 
    De Europese wet en de Europese kaderwet worden, op voorstel van de Commissie, door het Europees Parlement en de Raad gezamenlijk aangenomen volgens de in artikel X (tweede deel van de grondwet) vastgelegde wetgevingsprocedure. Indien deze twee geen overeenstemming bereiken, is het wetgevingsbesluit niet aangenomen.

    In de gevallen, waarin artikel Z voorziet (vroegere derde pijler), zijn bijzondere bepalingen van toepassing.

  • 2. 
    In de bij de grondwet bepaalde bijzondere gevallen worden de Europese wet en de Europese kaderwet door de Raad aangenomen.
  • 3. 
    Besluiten in het kader van een procedure tot aanneming van een Europese wet of een Europese kaderwet worden door het Europees Parlement en de Raad in openbare zitting genomen.

Voetnoot bij het artikel:

Artikel 29 zal bepalen dat in het kader van het GBVB geen wetgevingsbesluiten kunnen worden aangenomen.

6.

Toelichting

Zoals voorgesteld in het verslag van werkgroep IX en aanvaard in de plenaire zitting is de algemene regel voor de besluitvormingsprocedure dat de wet en de kaderwet worden aangenomen volgens de medebeslissingsprocedure, die nu in artikel 251 VEG staat.

Noch tijdens de werkzaamheden van de werkgroep, noch in de plenaire zitting van de Conventie is een beslissing genomen over de benaming van deze procedure. In het verslag van de werkgroep wordt melding gemaakt van het voorstel haar de "wetgevingsprocedure" te noemen, maar ook van de voorkeur van sommigen voor de benaming "medebeslissingsprocedure". Het praesidium stelt "wetgevingsprocedure" voor omdat deze benaming begrijpelijker is voor de burger en om te doen uitkomen dat deze procedure de algemene regel is voor de aanneming van wetgevingsbesluiten.

In het verslag van werkgroep IX wordt voorgesteld in het eerste deel van het constitutioneel verdrag een opsomming van de besluitvormingsprocedures en een beschrijving van de wezenlijke onderdelen op te nemen, en een gedetailleerde beschrijving van de werking ervan onder te brengen in het tweede deel. Derhalve bevat dit artikel een beknopte beschrijving van de procedure, die beperkt blijft tot de hoofdzaken: initiatief van de Commissie, gezamenlijk besluit van het Parlement en de Raad, gelijkheid van beide instellingen en transparantie. De gedetailleerde voorwaarden komen te staan in het tweede deel van het verdrag.

Conform de conclusies van werkgroep X wordt voorzien in bijzondere procedurele voorwaarden voor het gebied dat nu bestreken wordt door de derde pijler. Het gaat om het initiatiefrecht, dat ook door de lidstaten zou kunnen worden uitgeoefend onder de voorwaarden die in artikel 31 zullen worden bepaald.

Werkgroep IX heeft aanbevolen de stemming met gekwalificeerde meerderheid in de Raad uit te breiden tot alle gevallen waarin de wetgevingsprocedure (voorheen medebeslissing) van toepassing is. Dat voorschrift moet tot uitdrukking worden gebracht bij de aanpassing van het tweede deel van de grondwet. De bepalingen betreffende de meerderheden in de Raad en het Parlement, die overigens verschillen afhankelijk van de fasen in de wetgevingsprocedure, maken deel uit van de gedetailleerde voorschriften van die procedure.

Lid 2 geeft aan dat er uitzonderingen zijn op de algemene regel dat de wetgevingsbesluiten volgens de medebeslissingsprocedure worden aangenomen. Die uitzonderingen moeten specifiek worden genoemd in het deelII van de grondwet. Het praesidium zal de lijst van uitzonderingen ter overweging voorleggen aan de Conventie, zodat zij daar rekening mee kan houden bij de bespreking van deze ontwerp-artikelen.

Alleen de instelling die het besluit aanneemt, wordt vermeld, te weten de Raad. De vraag is gerezen of ook de rol van het Parlement (raadpleging) en het initiatief van de Commissie moeten worden genoemd. Het praesidium heeft besloten dit niet te doen om het uitzonderlijke karakter van deze procedure beter te doen uitkomen en om niet de indruk te wekken dat het om een alternatieve regeling voor de aanneming van wetgevingsbesluiten zou gaan. Vanzelfsprekend zullen de besluiten worden aangenomen conform de bepalingen van deel II, met name wat betreft het wetgevingsinitiatief en de adviezen.

Daarnaast moet worden gememoreerd dat de werkgroep in haar verslag voorstelt artikel 251 te vereenvoudigen en de formulering ervan aan te passen om de gelijkheid van Parlement en Raad beter te doen uitkomen.

Tenslotte behoeft hier niet te worden ingegaan op andere procedures dan de medebeslissingsprocedure. In alle andere gevallen (de Raad die met eenparigheid van stemmen of met gekwalificeerde meerderheid van stemmen besluit, hetzij alleen hetzij na advies of instemming van het Parlement) valt de procedure samen met de algemene besluitvormingsregels van iedere instelling of met de stemregels waarin bepaalde rechtsgrondslagen uitdrukkelijk voorzien.

26.

Niet-wetgevingsbesluiten

De Raad, de Commissie en de Europese Centrale Bank nemen Europese verordeningen en Europese besluiten aan in de gevallen, bedoeld in de artikelen 27 en 28, alsmede in de bij de grondwet bepaalde gevallen.

8.

Toelichting

Dit artikel bestrijkt alle niet-wetgevingsbesluiten en in het bijzonder (laatste zin) de gevallen waarin de Raad en de Commissie niet-wetgevingsbesluiten rechtstreeks op grond van het verdrag aannemen.

Er zijn geen problemen met betrekking tot de aard van de besluiten die door de Commissie worden aangenomen - al dan niet wetgevend - want de Commissie kan geen wetgevingsbesluiten aannemen. Wordt het besluit echter aangenomen door de Raad, dan rijst de vraag of dat besluit:

  • een wetgevingsbesluit is waarvan de procedure een uitzondering op de medebeslissing is, dan wel
  • een niet-wetgevingsbesluit is dat door de Raad rechtstreeks op grond van het Verdrag wordt aangenomen.

Dit heeft gevolgen voor de gevallen waarin het bestaande verdrag uitdrukkelijk bepaalt welk instrument (huidige verordening of richtlijn) gebruikt moet worden. Als het om een wetgevingsbesluit gaat, moeten zij worden vervangen door een wet of kaderwet; bij een niet-wetgevingsbesluit moet de term verordening of besluit worden gebruikt. In de praktijk wordt in de rechtsgrondslagen in het verdrag slechts zelden aangegeven welk instrument moet worden gebruikt; als het toch wordt vermeld, is er geen twijfel over de aard ervan, want het gaat in alle gevallen om wetgevingsbesluiten. Indien evenwel besluiten die rechtstreeks op basis van de grondwet worden aangenomen als "niet-wetgevingsbesluiten" werden aangemerkt, zou medebeslissing in ieder geval uitgesloten zijn.

Met betrekking tot de bepalingen die niet in een bepaald instrument voorzien, zou een en ander daarentegen geen gevolgen hebben, want de procedure wordt bepaald door iedere specifieke rechtsgrondslag. Zodra vaststaat wat de uitzonderingen op de wetgevingsprocedure zijn, zouden de andere rechtsgrondslagen op grond waarvan de Raad een besluit dient te nemen, in ieder geval in niet-wetgevingsbesluiten resulteren.

Ook de Europese Centrale Bank neemt bij de uitvoering van haar taken niet-wetgevingsbesluiten aan, zoals nu reeds conform artikel 110.

Voetnoot bij de toelichting:

Artikel 110, lid 1, luidt als volgt: "Ter uitvoering van de aan het ESCB opgedragen taken, zal de ECB, overeenkomstig het bepaalde in dit Verdrag en onder de voorwaarden van de statuten van het ESCB:

  • verordeningen vaststellen voorzover nodig voor de uitvoering van de taken omschreven in artikel 3.1, eerste streepje, artikel 19.1, artikel 22 of artikel 25.2, van de statuten van het ESCB, alsmede in de gevallen die worden bepaald in de in artikel 107, lid 6, bedoelde besluiten van de Raad;
  • de beschikkingen geven die nodig zijn voor de uitvoering van de bij dit Verdrag en de statuten van het ESCB aan het ESCB opgedragen taken;
  • aanbevelingen doen en adviezen uitbrengen.".

27.

Gedelegeerde verordeningen

  • 1. 
    Bij Europese wet en Europese kaderwet kan aan de Commissie de bevoegdheid worden overgedragen gedelegeerde verordeningen uit te vaardigen ter aanvulling of wijziging van bepaalde niet-wezenlijke onderdelen van de wet of de kaderwet.

    De wet en de kaderwet omschrijven uitdrukkelijk de doelstellingen, de inhoud, de strekking en de duur van de delegatie. Essentiële beleidsonderdelen kunnen niet het voorwerp uitmaken van delegatie. Deze worden uitsluitend bij wet of bij kaderwet geregeld.

  • 2. 
    De wet of de kaderwet bepaalt uitdrukkelijk onder welke voorwaarden de delegatie wordt toegepast, te weten één of meer van de volgende mogelijkheden:
    • het Europees Parlement en de Raad kunnen besluiten tot intrekking van de delegatie;
    • de gedelegeerde verordening treedt pas in werking indien het Europees Parlement of de Raad geen bezwaar heeft aangetekend binnen de bij de wet of de kaderwet gestelde termijn;
    • de bepalingen van de gedelegeerde verordening vervallen na een bij de wet of de kaderwet vastgestelde termijn. Hun geldigheid kan, op voorstel van de Commissie, bij besluit van het Europees Parlement en de Raad worden verlengd.

    Voor de toepassing van het bepaalde in de vorige alinea besluit het Europees Parlement met meerderheid van stemmen van zijn leden en besluit de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen.

10.

Toelichting

In dit artikel zijn de aanbevelingen verwerkt van werkgroep IX over gedelegeerde besluiten. De definitie voorziet in het volgende:

  • Het is steeds de wetgever die (door middel van een wet of een kaderwet) per geval besluit of er gedelegeerd zal worden.
  • Het is tevens de wetgever die per geval de strekking van de delegatie en de doelstellingen en de inhoud bepaalt.
  • Essentiële beleidsonderdelen moeten verplicht worden geregeld in het wetgevingsbesluit. Zij kunnen in geen geval het voorwerp van het gedelegeerde besluit uitmaken.
  • De voorwaarden voor het toezicht worden per geval vastgesteld door de wetgever op basis van een limitatieve opsomming in artikel 27.

28.

Uitvoeringsbesluiten

  • 1. 
    De lidstaten nemen alle maatregelen van intern recht die nodig zijn ter uitvoering van de juridisch bindende instrumenten van de Unie.
  • 2. 
    Wanneer het noodzakelijk is dat bindende instrumenten van de Unie volgens eenvormige voorwaarden worden uitgevoerd, kunnen bij die instrumenten aan de Commissie, of in specifieke gevallen en in de bij artikel [GBVB] bepaalde gevallen aan de Raad, uitvoeringsbevoegdheden worden toegekend.
  • 3. 
    De uitvoeringsbesluiten van de Unie kunnen worden onderworpen aan een toezicht dat beantwoordt aan de beginselen en de voorschriften die het Europees Parlement en de Raad vooraf volgens de wetgevingsprocedure hebben vastgesteld.
  • 4. 
    De uitvoeringsbesluiten van de Unie hebben de vorm van een Europese uitvoeringsverordening of een Europees uitvoeringsbesluit.

12.

Toelichting

In de eerste zin wordt uitdrukkelijk en transparant het beginsel verwoord dat de bevoegdheid voor de uitvoering van de besluiten van de Unie bij de lidstaten berust. De tweede zin gaat over de uitzondering, te weten uitvoering door de instellingen van de Unie wanneer uniforme voorwaarden voor de uitvoering noodzakelijk zijn. Deze zin is nagenoeg identiek aan artikel 202 VEG, derde streepje, maar is duidelijker geformuleerd.

Artikel 28 handhaaft de huidige status-quo met betrekking tot de aanneming van uitvoeringsbesluiten. In beginsel worden zij aangenomen door de Commissie en in uitzonderlijke gevallen door de Raad. Bovendien wordt het bijzondere geval van het GBVB gespecificeerd door een verwijzing naar het betrokken artikel.

Met betrekking tot de voorwaarden voor het toezicht op de uitvoeringsbesluiten (comitologie) wordt in de voorgestelde tekst uitgegaan van artikel 202. De voorgestelde besluitvormingsprocedure is de medebeslissing. Zoals bekend neemt de Raad in de huidige procedure zijn besluiten met eenparigheid van stemmen, na advies van het Parlement. Hoewel de besluitvormingsprocedure in werkgroep IX besproken is, heeft deze daarover geen aanbevelingen geformuleerd.

De werkgroep heeft er evenwel op geattendeerd dat, wanneer wordt gekozen voor het concept van gedelegeerde besluiten, de voorwaarden voor het toezicht op de uitvoeringsbesluiten vereenvoudigd moeten worden en met name het evocatierecht van de Raad in het kader van de procedure van de regelgevende comités moet worden ingetrokken.

Onderscheid tussen gedelegeerde besluiten en uitvoeringsbesluiten

Werkgroep IX heeft aanbevolen een nieuwe categorie van gedelegeerde besluiten in te voeren om tegemoet te komen aan de vaak gehoorde kritiek betreffende de buitensporige gedetailleerdheid van de communautaire wetgeving en de rigiditeit en traagheid van de procedures. Volgens het verslag van werkgroep IX wordt "deze gedetailleerdheid misplaatst geacht, met name in bepaalde economische sectoren waar het vermogen tot aanpassing aan veranderende omstandigheden van groot belang is. De communautaire wetgever ziet zich zodoende voor een tweeledige opgave geplaatst: het produceren van een wetgeving die gebaseerd is op de onbetwistbare democratische legitimiteit die alleen door wetgevingsprocedures kan worden gewaarborgd, en het snel en doeltreffend inspelen op de uitdagingen en eisen van de werkelijkheid, en dus een zekere flexibiliteit bewaren.

Momenteel bestaat er geen mechanisme dat de wetgever in staat stelt de technische aspecten of bijzonderheden van de wetgeving te delegeren en daarop tegelijkertijd controle uit te oefenen.

In de huidige situatie is de wetgever namelijk verplicht om hetzij de door hem aangenomen bepalingen tot in detail te formuleren, hetzij de technische aspecten of de details van de wetgeving aan de Commissie toe te vertrouwen als zou het hier gaan om uitvoeringsmaatregelen die onderworpen zijn aan het toezicht van de lidstaten overeenkomstig het bepaalde in artikel 202 VEG.".

Als oplossing heeft de werkgroep "een nieuw type "gedelegeerd" rechtsinstrument voorgesteld dat in combinatie met doeltreffende controlemechanismen de wetgever kan aanmoedigen zich in het rechtsinstrument tot de hoofdzaken te beperken en de technische aspecten aan de uitvoerende machten te delegeren, voorzover hij de garantie heeft dat hij zijn wetgevingsbevoegdheid op enigerlei wijze kan terugkrijgen".

Sommigen vinden dat het probleem eenvoudiger kan worden opgelost door de wetgever - het Europees Parlement en de Raad - een evocatierecht toe te kennen voor de uitvoeringsbesluiten (artikel 202 VEG). In zijn conclusies heeft de werkgroep deze mogelijkheid om de volgende redenen verworpen:

  • in beginsel vallen de uitvoeringsbesluiten onder de bevoegdheid van de lidstaten en worden zij slechts bij wijze van uitzondering door de Commissie (of in bepaalde gevallen door de Raad) aangenomen
  • om diezelfde reden zijn de door de Commissie aangenomen uitvoeringsbesluiten onderworpen aan het toezicht van comités die uit vertegenwoordigers van de lidstaten bestaan
  • de uitvoeringsbesluiten behoren derhalve niet tot de bevoegdheid van de wetgever.

In deze context en vanuit dat uitgangspunt heeft de werkgroep aanbevolen een nieuwe categorie van besluiten in het leven te roepen (die overigens in diverse vormen voorkomt in grondwetten van vele lidstaten) om dit probleem op te lossen.

Voetnoot bij de toelichting:

Volgens artikel 202, derde streepje, VEG "verleent de Raad, in de besluiten die hij neemt, de Commissie de bevoegdheden ter uitvoering van de regels die hij stelt. De Raad kan de uitoefening van deze bevoegdheden aan bepaalde voorwaarden onderwerpen. Hij kan zich ook het recht voorbehouden in bijzondere gevallen bepaalde uitvoeringsbevoegdheden rechtstreeks uit te oefenen. De hierboven bedoelde voorwaarden dienen te beantwoorden aan de beginselen en regels die de Raad, op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement, vooraf met eenparigheid van stemmen heeft vastgesteld".

29.

Het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid van de Unie

  • 1. 
    De Europese Unie verbindt zich ertoe een gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid te voeren dat is gebaseerd op de geleidelijke ontwikkeling van de wederzijdse politieke solidariteit van de lidstaten, de geleidelijke afbakening van de aangelegenheden van algemeen belang en de totstandbrenging van een steeds toenemende mate van convergentie van het optreden van de lidstaten.
  • 2. 
    De Raad bepaalt welke de strategische belangen van de Unie zijn en stelt de doelstellingen van haar gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid vast. De Raad van Ministers gaat bij het opstellen van dit beleid te werk volgens het bepaalde in deel II van de Grondwet.
  • 3. 
    De Europese Raad en de Raad van Ministers nemen de noodzakelijke besluiten aan.
  • 4. 
    Dit gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid wordt uitgevoerd door de Minister van Buitenlandse Zaken van de Unie en door de lidstaten, met gebruikmaking van de middelen waarover de lidstaten en de Unie beschikken.
  • 5. 
    De lidstaten overleggen in de Raad en in de Europese Raad over elke aangelegenheid van algemeen belang op het gebied van het buitenlands- en veiligheidsbeleid met het oog op de omschrijving van een gemeenschappelijke aanpak. Iedere lidstaat overlegt met de andere lidstaten in de Raad of in de Europese Raad alvorens internationaal op te treden of verbintenissen aan te gaan die de belangen van de Unie kunnen schaden. De lidstaten zorgen er door middel van een onderling afgestemd en convergent optreden voor dat de Unie haar belangen en waarden op het internationale toneel kan doen gelden. De lidstaten zijn onderling solidair.
  • 6. 
    Het Europees Parlement wordt geraadpleegd over de voornaamste aspecten en de fundamentele keuzen op het gebied van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, en wordt op de hoogte gehouden van de ontwikkeling daarvan.
  • 7. 
    Besluiten op het gebied van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid worden door de Europese Raad en de Raad van Ministers met eenparigheid van stemmen aangenomen, behalve in de in deel II van de Grondwet bedoelde gevallen. Zij spreken zich uit op voorstel van een lidstaat, of van de minister van Buitenlandse Zaken van de Unie, die alleen op tezamen met de Commissie een voorstel doet.
  • 8. 
    De Europese Raad kan met eenparigheid van stemmen besluiten dat de Raad ook in andere dan de in deel II van de Grondwet bedoelde gevallen bij gekwalificeerde meerderheid besluit.

14.

Commentaar

  • 1. 
    Dit lid beschrijft het evolutieve karakter van het GBVB dat is gebaseerd op de groei van de onderlinge solidariteit, de convergentie van de standpunten en de politieke wil om op het internationale toneel gezamenlijk op te treden.
  • 2. 
    Met dit lid wordt beoogd de impulsgevende rol van de Europese Raad te beschrijven. De formulering komt overeen met aanbeveling 3 van werkgroep VII volgens welke de Europese Raad "de strategische doelstellingen en belangen" van de Unie moet bepalen aan de hand van de in de Grondwet omschreven algemene beginselen en doelstellingen van het externe optreden (door Werkgroep VII is een tekst voorgesteld over de beginselen en doelstellingen van het extern optreden, die in deel II, titel B betreffende het externe optreden, artikel 1, is opgenomen). Dit lid beschrijft de centrale rol die de Raad speelt bij het uitstippelen van het GBVB op basis van de door de Europese Raad vastgestelde leidraden. De nadere bepalingen hiervoor staan in deel II van de Grondwet.
  • 3. 
    In dit lid is rekening gehouden met het feit dat naar aanleiding van de aanbevelingen van de werkgroep vereenvoudiging, de instrumenten van het GBVB (gemeenschappelijke acties, gemeenschappelijke standpunten en gemeenschappelijke strategieën) vervangen zijn door "besluiten". Ook de Europese Raad zal, zo is de bedoeling, besluiten nemen (waar hij thans "algemene beleidslijnen" en "gemeenschappelijke strategieën" vaststelt).
  • 4. 
    Het GBVB wordt uitgevoerd door de minister van Buitenlandse Zaken van de Unie, wiens functies beschreven worden in titel IV over de instellingen. De minister kan uit hoofde van zijn functies in het kader van het GBVB door de Raad en de Europese Raad gemachtigd worden om namens de Unie internationale opdrachten uit te voeren. Hij verdedigt de standpunten van de Unie en voert de dialoog met derde landen en internationale organisaties.

    De lidstaten zijn eveneens gehouden de uit hoofde van het GBVB genomen besluiten na te leven en uit te voeren. Hiertoe maken zij gebruik van de nationale middelen, bijvoorbeeld door hun diplomatieke missies te gelasten demarches uit te voeren, de standpunten van de Unie te verdedigen of binnen internationale fora te stemmen volgens de overeengekomen lijn. De rol van de speciale vertegenwoordigers komt in deel II aan de orde.

  • 5. 
    Dit lid handelt over het belang van de systematische samenwerking en de solidariteit tussen de lidstaten. Dit zijn essentiële onderdelen van de werking van het GBVB, aangezien ze ertoe bijdragen de standpunten van de lidstaten op elkaar af te stemmen en de noodzakelijke politieke wil om tot gezamenlijke standpunten en acties te komen te versterken. Deze verplichting tot raadpleging en overleg is streker dan in het VEU, waar zij luidt als volgt:

    "Artikel 16: Tussen de lidstaten vindt wederzijds informatie en onderling overleg plaats in de Raad over elke aangelegenheid van algemeen belang op het gebied van het buitenlands en veiligheidsbeleid, opdat de invloed van de Unie zo doeltreffend mogelijk wordt uitgeoefend door middel van een onderling afgestemd en convergent optreden."

    (Het beginsel dat de werking van het GBVB niet beperkt moet blijven tot de vergaderingen van de Raad te Brussel, maar eveneens ontwikkeld wordt in derde landen en binnen internationale organisaties, wordt in deel II verder toegelicht.)

  • 6. 
    De details van deze bepaling worden vastgelegd in deel II van de Grondwet en omvatten de desbetreffende aanbevelingen van Werkgroep VII. De groep heeft erkend dat het huidig artikel 21 VEU reeds bevredigend is, maar niettemin moet worden aangevuld met de deelneming van de minister van Buitenlandse Zaken aan de in artikel 21 van het VEU omschreven taken, namelijk raadpleging over de voornaamste aspecten en de fundamentele keuzen, alsmede informatie over de ontwikkeling van het GBVB.
  • 7. 
    Dit lid heeft betrekking op:
    • a) 
      de besluitvormingsprocedure (eenparigheid van stemmen blijft de algemene regel, met evenwel een paar significante uitzonderingen), en
    • b) 
      het initiatiefrecht (wordt gedeeld door de minister van Buitenlandse Zaken - die alleen of samen met de Commissie optreedt - en de lidstaten).

    Deel II behelst de uitzonderingen op de unanimiteitsregel zoals die thans ook in het verdrag voorkomen:

    • a) 
      benoeming van een speciale vertegenwoordiger (artikel 23, lid 2, van het VEU);
    • b) 
      uitvoering van bestaande gemeenschappelijke optredens of gemeenschappelijke standpunten (artikel 23, lid 2, van het EU, dat echter is herzien om rekening te houden met de vereenvoudiging van de instrumenten);
    • c) 
      uitvoering van de gemeenschappelijke strategieën (artikel 23, lid 2, van het VEU, dat echter is herzien om rekening te houden met de vereenvoudiging).

    Aan deze lijst worden op grond van aanbeveling nummer 8 van de Werkgroep de besluiten toegevoegd die door de Raad worden genomen op gezamenlijk voorstel van de minister van Buitenlandse Zaken (voor het GBVB) en van de Commissie (voor de andere aspecten van het externe optreden).

    Werkgroep VII heeft onderstreept "dat een inert GBVB moet worden voorkomen en dat juist een proactief beleid dient te worden aangemoedigd, en dat daartoe optimaal gebruik moet worden gemaakt van de bestaande bepalingen betreffende het gebruik van stemming bij gekwalificeerde meerderheid en van de bepalingen die enige vorm van flexibiliteit bieden, zoals constructieve stemonthouding". De bepaling betreffende constructieve stemonthouding wordt ondergebracht in deel II van de Grondwet (zie eveneens punt 9 hierna).

  • 8. 
    De werkgroep heeft aanbevolen in de Grondwet een bepaling op te nemen op basis waarvan de Europese Raad met eenparigheid van stemmen kan besluiten het gebruik, door de Raad, van stemming bij gekwalificeerde meerderheid uit te breiden tot andere gebieden van het GBVB dan de in het constitutioneel verdrag genoemde.

P.M. Er zij gememoreerd dat de specifieke bepalingen van het GBVB de bepalingen betreffende andere beleidsvormen en beleidsterreinen van het externe optreden onverlet laten. Titel B van deel II van de Grondwet bepaalt voor ieder beleid of beleidsterrein van het extern optreden de besluitvormingsprocedure, de instrumenten, het initiatiefrecht, alsmede de rol van de verschillende actoren.

P.M. Het GBVB valt niet onder de rechtsmacht van het Hof van Justitie. De gebieden waarop het Hof bevoegd is, zullen in een ander artikel van de Grondwet worden aangegeven. Derhalve is het niet noodzakelijk in een artikel betreffende het GBVB te bepalen dat door het Hof geen rechterlijke toetsing wordt uitgeoefend. Het verdrag voorziet daarentegen wel in een politieke toetsing op de uitvoering van het GBVB, die door de Raad wordt verricht. De desbetreffende bepalingen worden opgenomen in deel II van de Grondwet.

30.

Gemeenschappelijk defensiebeleid

  • 1. 
    Door middel van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid, dat integrerend deel uitmaakt van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, beschikt de Unie over een operationeel vermogen dat gebaseerd is op militaire en civiele middelen. De Unie kan deze inzetten in het kader van buiten het grondgebied van de Unie uitgevoerde missies tot handhaving van de vrede en versterking van de internationale veiligheid overeenkomstig de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties.
  • 2. 
    Het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid omvat de geleidelijke bepaling van een gemeenschappelijk defensiebeleid van de Unie. Dit zal tot een gemeenschappelijke defensie leiden zodra de Europese Raad daartoe met eenparigheid van stemmen besluit. In dat geval beveelt hij de lidstaten aan een daartoe strekkend besluit aan te nemen overeenkomstig hun onderscheiden grondwettelijke bepalingen. Het beleid van de Unie overeenkomstig dit artikel laat het specifieke karakter van het veiligheids- en defensiebeleid van bepaalde lidstaten onverlet, eerbiedigt de uit het Noord- Atlantisch Verdrag voortvloeiende verplichtingen van bepaalde lidstaten waarvan de gemeenschappelijke defensie gestalte krijgt in de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO), en is verenigbaar met het in dat kader vastgestelde gemeenschappelijk veiligheidsen defensiebeleid.
  • 3. 
    De lidstaten stellen civiele vermogens ter beschikking van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid, teneinde bij te dragen tot het bereiken van de door de Raad vastgestelde doelstellingen. De lidstaten verbinden zich ertoe hun militaire vermogens geleidelijk te verbeteren. Er wordt een Europees Bureau voor bewapening en strategisch onderzoek ingesteld, dat de operationele behoeften bepaalt, maatregelen bevordert om in die behoeften te voorzien, bijdraagt tot de vaststelling en, in voorkomend geval, de uitvoering van alle nuttige maatregelen om de industriële en technologische basis van de defensiesector te versterken, en dat de Raad de verbetering van de militaire vermogens helpt evalueren. De lidstaten die onderling multinationale strijdkrachten vormen kunnen deze strijdkrachten tevens ter beschikking van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid stellen.
  • 4. 
    Besluiten betreffende de uitvoering van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid, met inbegrip van die betreffende de instelling van een missie als bedoeld in het onderhavige artikel, worden door de Raad aangenomen met eenparigheid van stemmen en op voorstel van de minister van Buitenlandse Zaken van de Unie, of van een lidstaat. De minister van Buitenlandse Zaken kan voorstellen gebruik te maken van nationale middelen en van instrumenten van de Unie, in voorkomend geval samen met de Commissie.
  • 5. 
    De Raad kan het verrichten van een missie in het kader van de Unie opdragen aan een groep lidstaten. Voor de uitvoering van deze missie geldt het bepaalde in artikel 18 van deel II, titel B van de Grondwet.
  • 6. 
    De lidstaten wier militaire vermogens voldoen aan bepaalde, hoge militaire criteria en die op dit gebied onderling verdergaande verbintenissen zijn aangegaan met het oog op de uitvoering van veeleisender missies, stellen in het kader van de Unie een gestructureerde samenwerking in. Voor deze samenwerking geldt het bepaalde in artikel 20, van deel II, titel B van de Grondwet.
  • 7. 
    Zolang de Europese Raad het besluit overeenkomstig lid 2 van het onderhavige artikel niet genomen heeft, wordt in het kader van de Unie een nauwere samenwerking op het stuk van de wederzijdse defensie ingesteld. Krachtens deze samenwerking verlenen, indien het grondgebied van een aan deze samenwerking deelnemende lidstaat gewapenderhand wordt aangevallen, de overige deelnemende staten deze lidstaat met alle militaire en andere middelen waarover zij beschikken hulp en bijstand overeenkomstig het bepaalde in artikel 51 van het Handvest van de Verenigde Naties. De nadere bepalingen voor de deelneming en de werking, alsmede de besluitvormingsprocedures, met betrekking tot deze samenwerking staan in artikel 21 van deel II, titel B, van de Grondwet.
  • 8. 
    Het Europees Parlement wordt geraadpleegd over de voornaamste aspecten en de fundamentele keuzen op het gebied van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid, en wordt op de hoogte gehouden van de ontwikkeling daarvan.

16.

Commentaar

In titel V van het voorontwerp van het constitutioneel verdrag, "De uitvoering van het optreden van de EU", is een afzonderlijk artikel opgenomen met de titel "gemeenschappelijk defensiebeleid".

Dit artikel behelst de instrumenten en de procedures voor de uitvoering van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid. Een van de wezenskenmerken van het gemeenschappelijk veiligheidsen defensiebeleid is het geheel eigen karakter ervan. Het bezorgt de Unie een operationeel vermogen, maar de militaire middelen waarover de Unie voor de uitvoering van dit beleid kan beschikken, zijn nationaal.

Erkend is dat het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid integrerend deel uitmaakt van het GBVB. Het gemeenschappelijk defensiebeleid wordt geleidelijk bepaald. Daarom is als titel voor dit artikel "gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid" gekozen (een term die thans niet in het verdrag voorkomt, maar sinds de Europese Raad van Keulen in juni 1999 algemeen wordt gebruikt).

  • 1. 
    In lid 1 wordt het specifieke kenmerk van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid aangegeven, namelijk het sinds de Europese Raad in Keulen 1999 ontwikkelde operationele vermogen. De in dit lid genoemde missies worden in artikel 17 van deel II van de Grondwet nader omschreven. Hieronder vallen zowel de Petersbergtaken, die reeds in het verdrag zijn opgenomen, als de missies die de Conventie op aanbeveling van werkgroep VIII besloten heeft toe te voegen.

    Het onderdeel vredeshandhaving en versterking van de internationale veiligheid overeenkomstig het Handvest van de Verenigde Naties is overgenomen uit artikel 11, derde streepje van het VEU, en heeft ten doel een vollediger definitie van deze missies te geven.

  • 2. 
    Lid 2 vormt een parafrase van artikel 17, lid 1, eerste alinea, van het VEU, waarin verwezen wordt naar een mogelijke gemeenschappelijke defensie.

    De strekking van de tweede zin van het lid is echter aangescherpt. Hier wordt namelijk de gemeenschappelijke defensie opgevat als een logisch uitvloeisel van het gemeenschappelijk defensiebeleid; daarmee wordt deze een doel van dit beleid, dat door de Europese Raad zal worden bereikt wanneer deze hiertoe met eenparigheid van stemmen besluit.

    De derde zin van de eerste alinea is ongewijzigd overgenomen uit artikel 17, lid 1, eerste alinea, van het VEU.

    P.M. artikel 17, lid 1, eerste alinea van het VEU:

    "In dat geval beveelt hij de lidstaten aan een daartoe strekkend besluit aan te nemen overeenkomstig hun onderscheiden grondwettelijke bepalingen."

    In de tweede alinea van dat lid is de tweede alinea van lid 1 van artikel 17 van het VEU rechtstreeks overgenomen; deze stipuleert dat het beleid overeenkomstig dit artikel het nationale beleid van de lidstaten op dit gebied onverlet laat en de verplichtingen die bepaalde staten in het kader van het Verdrag van Washington zijn aangegaan, eerbiedigt.

    P.M. artikel 17, lid 1, tweede alinea, van het VEU:

    Het beleid van de Unie overeenkomstig dit artikel laat het specifieke karakter van het veiligheids- en defensiebeleid van bepaalde lidstaten onverlet, eerbiedigt de uit het Noord-Atlantisch Verdrag voortvloeiende verplichtingen van bepaalde lidstaten waarvan de gemeenschappelijke defensie gestalte krijgt in de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO), en is verenigbaar met het in dat kader vastgesteld Europees veiligheids- en defensiebeleid.

  • 3. 
    In lid 3 wordt het andere kenmerk van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid uiteengezet: de uitvoering met gebruikmaking van de nationale middelen. De twee soorten vermogens (civiele en militaire) zijn sinds 1999 parallel ontwikkeld door de Europese Raden en door de achtereenvolgende conferenties ter verbetering van de militaire en civiele vermogens.

    De tweede alinea behelst, overeenkomstig de aanbevelingen van de werkgroep "defensie", de toezegging van de lidstaten hun militaire vermogens te verbeteren. Het behoort tot de bevoegdheid van de Raad, die hierin wordt bijgestaan door het Europees Bureau voor bewapening en strategisch onderzoek, om deze toezegging te evalueren. Het Bureau wordt bij dit lid ingesteld overeenkomstig de aanbevelingen van de Werkgroep defensie. Een juridische basis voor samenwerking tussen de lidstaten op het gebied van bewapening bestaat reeds in het huidige artikel (artikel 17, lid 1, derde alinea: "De geleidelijke bepaling van een gemeenschappelijk defensiebeleid wordt, wanneer de lidstaten dat passend achten, ondersteund door hun samenwerking op bewapeningsgebied.") Het onderhavige artikel behelst de formele instelling van het bureau en beschrijft de hoofdtaken ervan. Op het bureau is het in artikel 19 in deel II, titel B, van de Grondwet, bepaalde van toepassing.

    Gememoreerd zij dat de aan het einde van de tweede alinea vermelde evaluatieprocedure reeds gewaarborgd is in het kader van het door de lidstaten goedgekeurde vermogensontwikkelingsmechanisme (CDM). Met dit artikel wordt beoogd deze procedure in de Grondwet te sanctioneren.

    De derde alinea bevat bepalingen betreffende de integratie in het kader van de Unie van de multinationale strijdkrachten die door een aantal lidstaten zijn gevormd. Het gaat om multinationale militaire eenheden die beschikken over een hoofdkwartier of een militaire staf. Het betreft Eurocorps (grondtroepen: Duitsland, België, Spanje, Frankrijk, Luxemburg), Eurofor (grondtroepen: Spanje, Frankrijk, Italië, Portugal), Euromafor (marine: Spanje, Frankrijk, Italië, Portugal), Europese Groep van luchtmachten (Duitsland, België, Spanje, Frankrijk, Italië, Verenigd Koninkrijk), de Multinationale Divisie (Centraal) (Duitsland, België, Nederland, Verenigd Koninkrijk) de staf van het Eerste Duits-Nederlandse legercorps (Duitsland, Nederland, Verenigd Koninkrijk). Er bestaan andere door lidstaten onderling gevormde multinationale strijdkrachten, die evenwel niet de beschikking hebben over een gezamenlijk hoofdkwartier (bijvoorbeeld de Brits-Nederlandse amfibische groep en de Spaans-Italiaanse amfibische groep).

  • 4. 
    Lid 4 behelst de besluitvormingsprocedure voor de uitvoering van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid. Overeenkomstig de aanbevelingen van de Werkgroepen VII en VIII wordt eveneens verwezen naar het initiatiefrecht van de minister van Buitenlandse Zaken. De Commissie heeft op defensiegebied geen initiatiefrecht. Wat betreft het inzetten van militaire middelen of van instrumenten van de Unie, kan de minister op grond van zijn bevoegdheden in het GBVB voorstellen een beroep te doen op de militaire, civiele en diplomatieke vermogens van de lidstaten (natuurlijk na overleg met de lidstaten), of, samen met de Commissie, op andere instrumenten waarover de Unie beschikt (bijvoorbeeld technische bijstand, ontwikkelingshulp).
  • 5. 
    Dit lid behelst voor het geval dat niet alle lidstaten zich willen vastleggen op de uitvoering van een operatie, de mogelijkheid een nauwere samenwerking in te stellen voor de uitvoering van een bepaalde missie. De beslissing over het van start laten gaan van een operatie, de doelstelling en de draagwijdte daarvan, alsmede de algemene nadere regels voor haar uitvoering, zouden bij unanimiteit door de Raad worden vastgesteld (volgens de bepalingen van lid 4 van dit artikel), waarmee de operatie een operatie van de EU zou worden. Het is evenwel denkbaar dat bepaalde lidstaten weliswaar hebben ingestemd met het van start gaan van de operatie, maar niet wensen mee te doen, dan wel niet over voldoende of passende vermogens beschikken om deze operatie uit te voeren. In dit geval zouden andere lidstaten de mogelijkheid krijgen de operatie te verrichten volgens de bepalingen van dit lid. De nadere bepalingen voor de uitvoering van een operatie door een groep lidstaten overeenkomstig dit lid, staan in artikel 18 van deel II, titel B, van de Grondwet.
  • 6. 
    De Werkgroep defensie heeft vastgesteld dat er tussen de lidstaten grote verschillen bestaan in de mate waarin zij bereid zijn militaire vermogens vast te leggen met het oog op sommige van de meest veeleisende missies die wel al in het Verdrag zijn opgenomen, zoals bijvoorbeeld het tot stand brengen van vrede. Lid 6 behelst derhalve, overeenkomstig het verslag van de Werkgroep, een vorm van in de grondwet vastgelegde gestructureerde samenwerking tussen de lidstaten die over een hoog niveau aan militaire vermogens beschikken en die onderling verdergaande verbintenissen inzake vermogens zijn aangegaan. Als voorwaarde voor de deelneming aan de gestructureerde samenwerking zou gelden het voldoen aan bepaalde criteria op het stuk van militaire vermogens. De nadere bepalingen betreffende deze samenwerking staan in artikel 20 van deel II van de Grondwet.

    Door deze flexibiliteit zouden operaties die thans door lidstaten ondernomen worden op basis van "coalitions of the willing", kunnen worden geïnstitutionaliseerd en in het kader van de Unie worden opgenomen, met als toegevoegde waarde dat zulks daarbij een dergelijke bepaling in het kader van de Unie kan gebeuren en dus met de politieke steun van alle lidstaten.

  • 7. 
    Overeenkomstig het verslag van Werkgroep VIII en van een aanzienlijk aantal opmerkingen tijdens de plenaire zitting van de Conventie wordt door dit lid een nauwere samenwerking ingesteld, op basis waarvan de lidstaten die zulks wensen de verbintenis tot wederzijdse bijstand van artikel V van het verdrag van Brussel naar het kader van de Unie kunnen overbrengen. Wanneer de Europese Raad een besluit neemt uit hoofde van lid 2 en aldus tot de invoering van een gemeenschappelijke defensie overgaat, komt het onderhavige lid te vervallen.
  • 8. 
    Dit lid waarborgt dat het Europees Parlement wat betreft het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid wordt geraadpleegd en op de hoogte wordt gehouden.

oOo

Andere aspecten zoals de rol van het Politiek en Veiligheidscomité en van de speciale vertegenwoordigers zijn niet opgenomen met het argument dat het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid onderdeel uitmaakt van het GBVB, zodat de toepasselijke bepalingen van artikel 29 van deel I tevens op het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid van toepassing zijn.

31.

De totstandbrenging van de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid

  • 1. 
    De Unie zorgt voor een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid:
    • door de aanneming van wetten en kaderwetten die met name strekken tot onderlinge aanpassing van de nationale wetgevingen op de in het 2e deel van de Grondwet genoemde gebieden;
    • door het bevorderen van het wederzijdse vertrouwen tussen de bevoegde instanties van de lidstaten, met name op basis van de wederzijdse erkenning van rechterlijke en buitengerechtelijke beslissingen;
    • door operationele samenwerking tussen alle nationale instanties die bevoegd zijn voor de binnenlandse veiligheid.
  • 2. 
    In het kader van deze ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid kunnen de nationale parlementen deelnemen aan de bij artikel [4, deel II] van de Grondwet ingestelde evaluatiemechanismen en worden zij betrokken bij de politieke controle op de activiteiten van Europol, zulks overeenkomstig artikel [22, deel II] van de Grondwet.
  • 3. 
    Op het gebied van de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken beschikken de lidstaten over een initiatiefrecht volgens de voorschriften van artikel [8, deel II] van de Grondwet.

18.

Toelichting

Dit artikel bevat de nadere aspecten van het optreden van de Unie in verband met de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid. In lid 1 worden de actieterreinen van de Unie genoemd, namelijk wetgeving en operationele samenwerking (een specifiek onderdeel van dit beleidsterrein van de Unie).

In lid 2 wordt de rol van de nationale parlementen nader omschreven, met name wat betreft de evaluatie, in de Raad, van de uitvoering van het beleid van de Unie (zie artikel 4, deel II) en hun betrokkenheid bij de politieke controle op Europol (zie artikel 22, deel II).

In lid 3 wordt een ander bijzonder aspect vermeld, namelijk het initiatiefrecht van de lidstaten, dat op het gebied van de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken naast het initiatiefrecht van de Commissie zal bestaan.

32.

Gemeenschappelijke beginselen betreffende de instrumenten van de Unie

  • 1. 
    Behoudens andersluidende bepaling in de grondwet, besluiten de instellingen, met eerbiediging van de toepasselijke procedures, welk soort van rechtsinstrument in elk afzonderlijk geval overeenkomstig het in artikel 8 neergelegde evenredigheidsbeginsel wordt aangenomen.
  • 2. 
    De Europese wetten, de Europese kaderwetten, de Europese verordeningen en de Europese besluiten worden met redenen omkleed en verwijzen naar de voorstellen of de adviezen waarin deze grondwet voorziet.

20.

Toelichting

Het is nuttig in dit verband het evenredigheidsbeginsel in herinnering te brengen, want dat vormt het criterium voor de keuze van het instrument. De vraag op welke wijze besloten wordt over de intensiteit van het optreden van de Unie, dient op transparante wijze te worden beantwoord.

Het tweede lid komt overeen met het huidige artikel 253 VEG.

Voetnoot bij de toelichting:

Artikel 253 luidt als volgt: "De verordeningen, richtlijnen en beschikkingen die door het Europees Parlement en de Raad gezamenlijk worden aangenomen, en de verordeningen, richtlijnen en beschikkingen van de Raad of van de Commissie worden met redenen omkleed en verwijzen naar de voorstellen of adviezen welke krachtens dit Verdrag moeten worden gevraagd".

32 bis.

Bekendmaking en inwerkingtreding

  • 1. 
    De Europese wetten en de Europese kaderwetten die volgens de wetgevingsprocedure zijn aangenomen, worden door de voorzitter van het Europees Parlement en de voorzitter van de Raad ondertekend. In de overige gevallen worden zij door de voorzitter van de Raad ondertekend. De wetten van de Europese Unie en de kaderwetten van de Europese Unie worden in het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakt; zij treden in werking op de daarin bepaalde datum of, bij ontbreken daarvan, op de twintigste dag volgende op die van hun bekendmaking.
  • 2. 
    De Europese verordeningen van de Commissie of de Raad en de Europese besluiten die geen adressaat vermelden of die tot alle lidstaten zijn gericht, worden in het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakt; zij treden in werking op de daarin bepaalde datum of, bij ontbreken daarvan, op de twintigste dag volgende op die van hun bekendmaking.
  • 3. 
    Van de overige besluiten wordt kennisgegeven aan degenen tot wie zij zijn gericht; zij worden door deze kennisgeving van kracht.

22.

Toelichting

Dit artikel komt overeen met de tekst van het huidige artikel 254, zoals herzien in het licht van de voorgaande ontwerp-artikelen. Hoewel het voorontwerp van grondwet niet in een dergelijk artikel voorziet, is de opneming ervan noodzakelijk omdat de voorwaarden voor de inwerkingtreding van de wetten (afkondiging en bekendmaking) fundamentele grondwettelijke elementen voor de rechtszekerheid zijn.

32 ter.

Nauwere samenwerking

  • 1. 
    De lidstaten die wensen onderling nauwere samenwerking aan te gaan in het kader van de niet-exclusieve bevoegdheden van de Unie, kunnen gebruik maken van de instellingen van de Unie en die bevoegdheden uitoefenen op grond van de terzake geldende bepalingen van de Grondwet, binnen de grenzen van en in overeenstemming met het bepaalde in dit artikel en in de artikelen I tot en met P van de Grondwet.

    Nauwere samenwerking beoogt de doelstellingen van de Unie te bevorderen, haar belangen te beschermen en haar integratieproces te versterken. Zij staat open voor alle lidstaten op het moment waarop zij wordt aangegaan, en op ieder ander tijdstip, overeenkomstig artikel L van de Grondwet.

  • 2. 
    De machtiging om nauwere samenwerking aan te gaan wordt in laatste instantie verleend door de Raad, wanneer in de Raad is vastgesteld dat de door de nauwere samenwerking nagestreefde doelstellingen niet binnen een redelijke termijn door de Unie in haar geheel kunnen worden verwezenlijkt en mits aan de samenwerking door ten minste eenderde van de lidstaten wordt deelgenomen. De Raad besluit volgens de procedure van artikel M van de Grondwet.
  • 3. 
    Alleen de vertegenwoordigers van de lidstaten die aan een nauwere samenwerking deelnemen, nemen deel aan de vaststelling van handelingen in de Raad. Alle lidstaten kunnen evenwel deelnemen aan de beraadslagingen van de Raad.

    Eenparigheid van stemmen wordt alleen door de deelnemende staten gevormd. Een gekwalificeerde meerderheid wordt omschreven als de meerderheid van de stemmen van de deelnemende lidstaten die ten minste drievijfde van de bevolking van die staten vertegenwoordigt.

  • 4. 
    De in het kader van een nauwere samenwerking vastgestelde handelingen zijn alleen bindend voor de lidstaten die eraan deelnemen. Zij worden niet beschouwd als een acquis dat door de kandidaat-lidstaten van de Unie moet worden aanvaard.

24.

Commentaar

Artikel 32 ter, lid 1, eerste alinea

In dit lid wordt het fundamentele beginsel uiteengezet dat de nauwere samenwerking functioneert in het kader van de rechtsgrondslagen van de verdragen zowel voor wat betreft de bevoegdheden als de uitoefening ervan (procedures en instrumenten). Dit beginsel komt in de huidige verdragen op verschillende plaatsen op verschillende manieren tot uitdrukking.

[Voetnoot: Artikelen 43 en 44 (eerste zin) VEU, artikel 11, lid 3, VEG, artikel 27 A, lid 2, en artikel 40, lid 2, VEU.}

Dit lid verwijst ook alvast naar de bepalingen van het tweede deel betreffende de grenzen van en de voorwaarden voor het mechanisme van de nauwere samenwerking, met name de niet-toepassing van het mechanisme op de specifieke samenwerkingsvormen op het gebied van defensie en andere algemene voorwaarden die bovenal tot inachtneming van het acquis van de Unie strekken.

Artikel 32 ter, lid 1, tweede alinea

Uittreksel uit de voorwaarden van artikel 43, onder a), b), VEG alsmede het beginsel van openstelling (artikel 43 B VEU), dat in het tweede deel wordt gepreciseerd.

Artikel 32 ter, lid 2

Beginsel van machtiging door de Raad en voorwaarden daarvoor: laatste instantie (artikel 43 A VEU) en minimumdrempel (artikel 43, onder g), VEU). Dit lid bevat het beginsel van machtiging door de Raad om een nauwere samenwerking aan te gaan en verwijst naar artikel M van de Grondwet wat de procedureregels betreft. Hierin worden ook twee voorwaarden voor machtiging gesteld: de voorwaarde van de laatste instantie en de voorwaarde van de minimumdeelnemingsdrempel.

De voorwaarde van de laatste instantie, zoals gewijzigd bij het Verdrag van Nice, geeft niet aan niet hoe de Raad wordt geacht te bepalen dat aan deze voorwaarde is voldaan, en deze voorwaarde lijkt enigszins overbodig naast het machtigingsbesluit van de Raad. De voorgestelde formulering geeft aan dat de Raad door het machtigingsbesluit formeel constateert dat voldaan is aan de voorwaarde van de laatste instantie.

Door schrapping van de woorden "op grond van de terzake geldende bepalingen van de Verdragen" wordt duidelijker dat de voorwaarde van de laatste instantie niet per se impliceert dat een voorgaande procedure is vastgelopen en zelfs niet dat er zo'n besluitvormingsprocedure gestart is. In elk geval mag de actieradius van een nauwere samenwerking niet vooraf worden bepaald door vroegere procedures, maar kan op ruimere wijze worden vastgesteld tijdens de machtigingsprocedure, bijvoorbeeld door een verwijzing naar verscheidene rechtsgrondslagen die bij de beoogde samenwerking een rol spelen.

Wat de voorwaarde van de minimumdeelnemingsdrempel betreft is het de vraag of het niet beter is opnieuw te verwijzen naar een gedeelte van het aantal lidstaten in plaats van naar een vast aantal, wat weinig zin heeft in een Unie waarvan het aantal leden niet definitief vaststaat. In de geest van het Verdrag van Nice zou dat aandeel dan eenderde van de lidstaten kunnen zijn.

Artikel 32 ter, lid 3

Uittreksel uit artikel 44, lid 1. Het belangrijkste institutionele kenmerk van de nauwere samenwerking is dat de niet-deelnemende staten in de Raad geen stemrecht hebben. Het ontwerp-artikel voorziet er evenwel in dat zij aan de beraadslagingen kunnen deelnemen, net zoals in het huidige Verdrag. Anderzijds heeft de toepassing van de rechtsgrondslagen van de Grondwet op de nauwere samenwerking tot gevolg dat de stemvoorschriften die deze bevatten worden geschorst voor de werking van de nauwere samenwerking, dat wil zeggen eenparigheid of gekwalificeerde meerderheid.

Daarom moet op deze plaats, naar het voorbeeld van het huidige artikel 44 VEU, een definitie worden gegeven van eenparigheid van stemmen en gekwalificeerde meerderheid van stemmen in de Raad die in het kader van een nauwere samenwerking handelt, en moet daarbij rekening worden gehouden met de herformulering door de Conventie van stemming met gekwalificeerde meerderheid.

Artikel 32 ter, lid 4

Uittreksel uit artikel 44, lid 2 De in het kader van de nauwere samenwerking vastgestelde handelingen zijn alleen bindend voorde deelnemers. Zij zijn dus niet bindend voor de andere lidstaten, behalve uiteraard wanneer die hier later aan deelnemen, wat ook blijkt uit artikel L, eerste alinea ("mits (...) de in dit kader reeds vastgestelde handelingen worden nageleefd", zie hieronder). Nog meer preciseringen van artikel 44, lid 2, VEU lijken niet noodzakelijk.

Tenslotte wordt voorgesteld de zin "Dergelijke handelingen en besluiten maken geen deel uit van het acquis van de Unie" te schrappen. Deze bepaling leidt namelijk tot een te algemeen probleem als het de bedoeling is te vermijden dat het (nog niet bestaande) acquis van de nauwere samenwerking wordt opgelegd aan de toekomstige lidstaten (in het onderhavige geval, na de volgende uitbreiding van de Unie met tien nieuwe lidstaten, is deze kwestie echter voor die staten niet meer aan de orde). De voorgestelde formule is geënt op artikel 8 van het Protocol tot opneming van het Schengenacquis in het kader van de Unie.


  • Artikel 24: De rechtsinstrumenten van de Unie

    • 1. 
      De rechtsinstrumenten waarvan de Unie overeenkomstig de bepalingen van deel II gebruikmaakt bij de uitoefening van de haar bij de grondwet toegewezen bevoegdheden, zijn de Europese wet, de Europese kaderwet, de Europese verordening, het Europees besluit, de aanbeveling en het advies.

      De Europese wet is een wetgevingsbesluit van algemene strekking. Zij is verbindend in al haar onderdelen en is rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat.

      De Europese kaderwet is een wetgevingsbesluit dat elke lidstaat waartoe het gericht is bindt ten aanzien van het te bereiken resultaat en de bevoegdheid omtrent de keuze van vorm en middelen aan de nationale instanties overlaat.

      De Europese verordening is een niet-wetgevingsbesluit van algemene strekking, ter uitvoering van een wetgevingsbesluit of van bijzondere bepalingen van de grondwet. Zij is verbindend in al haar onderdelen en is rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat.

      Het Europees besluit is een niet-wetgevingsbesluit dat verbindend is in al zijn onderdelen. Het is in voorkomend geval alleen verbindend voor degene tot wie het is gericht. De aanbevelingen en adviezen van de instellingen hebben geen bindende kracht.

    • 2. 
      Wanneer bij het Europees Parlement en de Raad een voorstel voor een wetgevingsbesluit is ingediend, onthouden zij zich van het aannemen van instrumenten waarin de grondwet niet voorziet.
  • Artikel 25: Wetgevingsbesluiten

    • 1. 
      De Europese wet en de Europese kaderwet worden, op voorstel van de Commissie, door het Europees Parlement en de Raad gezamenlijk aangenomen volgens de in artikel X (tweede deel van de grondwet) vastgelegde wetgevingsprocedure. Indien deze twee geen overeenstemming bereiken, is het wetgevingsbesluit niet aangenomen.

      In de gevallen, waarin artikel Z voorziet (vroegere derde pijler), zijn bijzondere bepalingen van toepassing.

    • 2. 
      In de bij de grondwet bepaalde bijzondere gevallen worden de Europese wet en de Europese kaderwet door de Raad aangenomen.
    • 3. 
      Besluiten in het kader van een procedure tot aanneming van een Europese wet of een Europese kaderwet worden door het Europees Parlement en de Raad in openbare zitting genomen.

    Voetnoot bij het artikel:

    Artikel 29 zal bepalen dat in het kader van het GBVB geen wetgevingsbesluiten kunnen worden aangenomen.

  • Artikel 26: Niet-wetgevingsbesluiten

    De Raad, de Commissie en de Europese Centrale Bank nemen Europese verordeningen en Europese besluiten aan in de gevallen, bedoeld in de artikelen 27 en 28, alsmede in de bij de grondwet bepaalde gevallen.

  • Artikel 27: Gedelegeerde verordeningen

    • 1. 
      Bij Europese wet en Europese kaderwet kan aan de Commissie de bevoegdheid worden overgedragen gedelegeerde verordeningen uit te vaardigen ter aanvulling of wijziging van bepaalde niet-wezenlijke onderdelen van de wet of de kaderwet.

      De wet en de kaderwet omschrijven uitdrukkelijk de doelstellingen, de inhoud, de strekking en de duur van de delegatie. Essentiële beleidsonderdelen kunnen niet het voorwerp uitmaken van delegatie. Deze worden uitsluitend bij wet of bij kaderwet geregeld.

    • 2. 
      De wet of de kaderwet bepaalt uitdrukkelijk onder welke voorwaarden de delegatie wordt toegepast, te weten één of meer van de volgende mogelijkheden:
      • het Europees Parlement en de Raad kunnen besluiten tot intrekking van de delegatie;
      • de gedelegeerde verordening treedt pas in werking indien het Europees Parlement of de Raad geen bezwaar heeft aangetekend binnen de bij de wet of de kaderwet gestelde termijn;
      • de bepalingen van de gedelegeerde verordening vervallen na een bij de wet of de kaderwet vastgestelde termijn. Hun geldigheid kan, op voorstel van de Commissie, bij besluit van het Europees Parlement en de Raad worden verlengd.

      Voor de toepassing van het bepaalde in de vorige alinea besluit het Europees Parlement met meerderheid van stemmen van zijn leden en besluit de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen.

  • Artikel 28: Uitvoeringsbesluiten

    • 1. 
      De lidstaten nemen alle maatregelen van intern recht die nodig zijn ter uitvoering van de juridisch bindende instrumenten van de Unie.
    • 2. 
      Wanneer het noodzakelijk is dat bindende instrumenten van de Unie volgens eenvormige voorwaarden worden uitgevoerd, kunnen bij die instrumenten aan de Commissie, of in specifieke gevallen en in de bij artikel [GBVB] bepaalde gevallen aan de Raad, uitvoeringsbevoegdheden worden toegekend.
    • 3. 
      De uitvoeringsbesluiten van de Unie kunnen worden onderworpen aan een toezicht dat beantwoordt aan de beginselen en de voorschriften die het Europees Parlement en de Raad vooraf volgens de wetgevingsprocedure hebben vastgesteld.
    • 4. 
      De uitvoeringsbesluiten van de Unie hebben de vorm van een Europese uitvoeringsverordening of een Europees uitvoeringsbesluit.
  • Artikel 29 Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid
  • Artikel 30 Gemeenschappelijk defensiebeleid
  • Artikel 31: De totstandbrenging van de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid

    • 1. 
      De Unie zorgt voor een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid:
      • door de aanneming van wetten en kaderwetten die met name strekken tot onderlinge aanpassing van de nationale wetgevingen op de in het 2e deel van de Grondwet genoemde gebieden;
      • door het bevorderen van het wederzijdse vertrouwen tussen de bevoegde instanties van de lidstaten, met name op basis van de wederzijdse erkenning van rechterlijke en buitengerechtelijke beslissingen;
      • door operationele samenwerking tussen alle nationale instanties die bevoegd zijn voor de binnenlandse veiligheid.
    • 2. 
      In het kader van deze ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid kunnen de nationale parlementen deelnemen aan de bij artikel [4, deel II] van de Grondwet ingestelde evaluatiemechanismen en worden zij betrokken bij de politieke controle op de activiteiten van Europol, zulks overeenkomstig artikel [22, deel II] van de Grondwet.
    • 3. 
      Op het gebied van de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken beschikken de lidstaten over een initiatiefrecht volgens de voorschriften van artikel [8, deel II] van de Grondwet.
  • Artikel 32: Gemeenschappelijke beginselen betreffende de instrumenten van de Unie

    • 1. 
      Behoudens andersluidende bepaling in de grondwet, besluiten de instellingen, met eerbiediging van de toepasselijke procedures, welk soort van rechtsinstrument in elk afzonderlijk geval overeenkomstig het in artikel 8 neergelegde evenredigheidsbeginsel wordt aangenomen.
    • 2. 
      De Europese wetten, de Europese kaderwetten, de Europese verordeningen en de Europese besluiten worden met redenen omkleed en verwijzen naar de voorstellen of de adviezen waarin deze grondwet voorziet.
  • Artikel 33: Bekendmaking en inwerkingtreding

    • 1. 
      De Europese wetten en de Europese kaderwetten die volgens de wetgevingsprocedure zijn aangenomen, worden door de voorzitter van het Europees Parlement en de voorzitter van de Raad ondertekend. In de overige gevallen worden zij door de voorzitter van de Raad ondertekend. De wetten van de Europese Unie en de kaderwetten van de Europese Unie worden in het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakt; zij treden in werking op de daarin bepaalde datum of, bij ontbreken daarvan, op de twintigste dag volgende op die van hun bekendmaking.
    • 2. 
      De Europese verordeningen van de Commissie of de Raad en de Europese besluiten die geen adressaat vermelden of die tot alle lidstaten zijn gericht, worden in het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakt; zij treden in werking op de daarin bepaalde datum of, bij ontbreken daarvan, op de twintigste dag volgende op die van hun bekendmaking.
    • 3. 
      Van de overige besluiten wordt kennisgegeven aan degenen tot wie zij zijn gericht; zij worden door deze kennisgeving van kracht.

25.

Inleiding

De Conventie heeft in de eerste artikelen van de grondwet de vraagstukken behandeld die betrekking hebben op de aard, de waarden, de doelstellingen en de bevoegdheden. Met het (bijgevoegde) ontwerp voor een titel V, over de uitoefening van de bevoegdheden, verzoekt het praesidium thans de Conventieleden zich te buigen over de actiemiddelen waarover de Unie beschikt om haar taken te vervullen.

De vereenvoudiging van de instrumenten van de Unie vormt een essentieel onderdeel van de Verklaring van Laken. De Conventie heeft op 23 en 24 mei en op 12 en 13 september twee plenaire zittingen gewijd aan de vragen die in de verklaring aan de orde werden gesteld. Daarna is een werkgroep opgericht, waarvan de conclusies door de Conventie zijn besproken in de plenaire zitting van 5 december 2002.

Het ontwerp voor een titel V van de grondwet (artikel 24 en volgende) dat het praesidium aan de leden van de Conventie voorlegt, is gebaseerd op de conclusies van werkgroep IX "Vereenvoudiging", terwijl voorts rekening is gehouden met het debat dat in de Conventie heeft plaatsgevonden.

Er bestond een brede consensus ten gunste van het voorstel van de werkgroep flink te snoeien in het aantal rechtsinstrumenten waarover de Unie beschikt voor de uitoefening van haar bevoegdheden en die instrumenten een naam te geven die voor de burgers gemakkelijker te begrijpen is. Met de voorgestelde instrumenten wordt ook gevolg gegeven aan de wens van vele Conventieleden om in de grondwet een normenhiërarchie in te voeren.

In het ontwerp wordt daarom onderscheid gemaakt tussen wetgevingsbesluiten de Europese wet en de Europese kaderwet en niet-wetgevingsbesluiten de Europese verordening en het Europees besluit. De aanbeveling en het advies blijven niet-bindende instrumenten. Conform de conclusies van werkgroepIX en ter wille van de duidelijkheid voor de burgers wordt in artikel 24, lid 2, bovendien bepaald dat wanneer een wetgevingsprocedure aan de gang is, er geen andere dan de in dat artikel genoemde instrumenten mogen worden gebruikt.

De in artikel 24 gedefinieerde instrumenten gelden voor alle gebieden van de grondwet, met inbegrip van de gebieden die nu onder de tweede en derdepijler vallen. Zoals voorgesteld in het verslag van werkgroep IX kunnen er evenwel bijzondere voorwaarden aan worden verbonden, die in de artikelen 29, 30 en 31 zullen worden gepreciseerd in het licht van de conclusies van de andere werkgroepen en de besprekingen in de Conventie.

26.

Wetgevingsprocedure

De wet en de kaderwet, waarvan de definitie overeenkomt met die van de verordening en de richtlijn in het huidige artikel 249 VEG, worden door de twee instellingen met wetgevingsbevoegdheid, het Europees Parlement en de Raad, gezamenlijk aangenomen volgens de medebeslissingsprocedure. Het praesidium stelt voor de medebeslissingsprocedure "wetgevingsprocedure" te noemen. Deze benaming brengt beter tot uitdrukking dat deze procedure de nieuwe algemene regel is voor de aanneming van wetgeving, en is begrijpelijker voor de burger. Bij wijze van tegemoetkoming aan de wens van de werkgroep en van vele Conventieleden bevat artikel 25, lid 2, de uitzonderingen op die regel. Die uitzonderingen zullen specifiek in de bepalingen van deel II van de Grondwet worden vermeld. Het praesidium zal de lijst van uitzonderingen ter overweging voorleggen aan de Conventie, zodat deze daar rekening mee kan houden bij de bespreking van de onderhavige ontwerp-artikelen.

Teneinde rekening te houden met de conclusies van werkgroep IX bevat deel I van de grondwet alleen de wezenlijke elementen van de wetgevingsprocedure opgenomen: de gelijkheid van Parlement en Raad, het wetgevingsinitiatief van de Commissie en de transparantie van de procedure. Een gedetailleerde beschrijving zal worden opgenomen in een specifieke bepaling van deel II die, behoudens enkele wijzigingen, zal overeenkomen met het huidige artikel 251. De openbaarheid van de besluitvorming geldt ook voor de Raad wanneer hij bij wijze van uitzondering wetgevingsbesluiten aanneemt volgens een andere procedure dan de wetgevingsprocedure.

Overeenkomstig de conclusies van werkgroep X zullen voor de wetgevingsprocedure inzake het politieel en justitieel beleid op strafrechtelijk gebied bijzondere regels gelden, met name voor het initiatiefrecht. Hoewel dat reeds in artikel 25 wordt aangegeven, zullen zij uitvoeriger worden behandeld in artikel 31.

27.

Niet-wetgevingsbesluiten

Niet-wetgevingsbesluiten worden aangenomen door de twee instellingen die uitvoeringsbevoegdheden uitoefenen de Raad of de Commissie. Het gaat hier om de Europese verordening, waarvan de definitie gebaseerd is op het huidige artikel 249 VEG, en het Europees besluit, dat een ruimere definitie krijgt dan in het huidige artikel 249. Conform de conclusies van werkgroep IX zou het besluit krachtens de bepalingen van artikel 29 het enige rechtsinstrument van het Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid moeten worden.

De verordening en het besluit moeten uitvoering geven aan wetgevingsbesluiten en aan een aantal specifieke grondwetsbepalingen. In bepaalde gevallen nemen de Commissie, maar vooral de Raad, immers besluiten aan die rechtstreeks op het Verdrag gebaseerd zijn maar niet wetgevend van aard zijn. Het verslag van werkgroep IX noemt enkele selectiecriteria voor dat type van besluiten, die specifiek in deel II van de grondwet moeten worden opgenomen. Ook de Europese Centrale Bank zal bij de uitoefening van haar taken verordeningen en besluiten aannemen, zoals dat nu reeds het geval is.

28.

Gedelegeerde besluiten

Werkgroep IX heeft voorgesteld een nieuwe categorie besluiten in het leven te roepen, de gedelegeerde besluiten, die bepaalde niet-wezenlijke onderdelen van de wetgevingsbesluiten aanvullen of wijzigen. Aldus wordt moet de wetgever aangemoedigd zich op de fundamentele aspecten te concentreren en zullen de wetten en de kaderwetten niet te gedetailleerd worden. De wetgever kan besluiten de meer technische aspecten te delegeren; hij kan daaraan strikte voorwaarden verbinden, zodat hij de wetgevingsbevoegdheid in voorkomend geval opnieuw naar zich toe kan trekken. De Conventieleden hebben met belangstelling kennis genomen van dit voorstel, maar sommigen hebben om nadere preciseringen verzocht.

In ontwerp-artikel 27 worden de voorwaarden voor de delegatie gepreciseerd en gedefinieerd. Volgens een meerderheid in werkgroep IX en in de Conventie is de Commissie de enige instelling die gedelegeerde bevoegdheden mag uitoefenen. De wetgever besluit per geval over de doelstellingen, de inhoud en de strekking van de delegatie, die in geen geval essentiële beleidsonderdelen mag betreffen. Met het oog op de transparantie noemt de grondwet de voorwaarden voor de toepassing van de delegatie, waarover de wetgever eveneens per geval besluit, alsmede de stemregels voor de uitvoering ervan in het Europees Parlement en de Raad. Aangezien het normatieve handelingen zal betreffen, zullen zij de vorm van verordeningen hebben, hetgeen de benaming gedelegeerde verordeningen verklaart.

29.

Uitvoeringsbesluiten

Verordeningen en besluiten worden ook gebruikt ter uitvoering van wetgevingsbesluiten. Het ontwerp van artikel 28 is een verduidelijking ten opzichte van artikel 202 VEG, waarin de communautaire uitvoeringsbevoegdheden thans geregeld zijn.

Artikel 28 herhaalt eerst de algemene regel: de besluiten van de Unie worden uitgevoerd door de lidstaten. Die regel is een toepassing van het beginsel dat in een ruimere context reeds in artikel 9 van de grondwet is neergelegd. De uitzondering, die gerechtvaardigd wordt door de noodzaak van eenvormige uitvoeringsvoorwaarden, bestaat in de toekenning van uitvoeringsbevoegdheden aan de Commissie of, in voorkomend geval, aan de Raad, met name wanneer het om het GBVB gaat.

Tenslotte voorziet artikel 28 in de rechtsgrondslag voor de aanneming van de voorwaarden voor het toezicht op de uitvoeringsbevoegdheden die door de Commissie worden uitgeoefend (het betreft het huidige "comitologiebesluit"). Hoewel in werkgroep IX een eventuele wijziging van deze rechtsgrondslag niet aan de orde is geweest, stelt het praesidium in het licht van de opvattingen van een groot aantal Conventieleden voor, de wetgevingsprocedure toe te passen. Het praesidium is van oordeel dat als het nodig mocht blijken de concrete voorwaarden voor het toezicht op de uitvoeringsbesluiten opnieuw te bezien (comitologie), zulks binnen het kader van de bepalingen van deel II moet gebeuren.

30.

Bijzondere voorwaarden voor de uitvoering van bepaalde beleidsonderdelen

De artikelen 29, 30 en 31, over de bijzondere voorwaarden voor de uitvoering van respectievelijk het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, het gemeenschappelijk defensiebeleid en het politieel en justitieel beleid op strafrechtelijk gebied, worden samen met de betreffende hoofdstukken van deel II van de grondwet gepresenteerd om het geheel begrijpelijker te maken.

31.

Gemeenschappelijke bepalingen

Artikel 32 memoreert dat de keuze van het rechtsinstrument voor de uitoefening van de bevoegdheden bepaald wordt door het evenredigheidsbeginsel. Dit artikel vermeldt ook de motiveringsplicht voor besluiten, die nu in artikel 253VEG vermeld staat.

Artikel 33 bevat de bepalingen over de afkondiging, de bekendmaking en de inwerkingtreding van de besluiten, die essentieel zijn voor de rechtszekerheid. Het gaat hier om een aanpassing van het huidige artikel254 aan de nieuwe rechtsinstrumenten.