De behandeling van de ontwerpen van (rijks)wet: behandeling van 14222 en 6 andere Grondwetsvoorstellen

Inhoudsopgave van deze pagina:

1.

Tekst

Aan de orde is de behandeling van de ontwerpen van (rijks)wet: Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake de inrichting en de samenstelling van de Staten-Generaal (14222); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake de verkiezing van de Tweede Kamer en de Eerste Kamer der Staten-Generaal (14223); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake de werkwijze van de Staten-Generaal (14224); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de

Eerste Kamer 28 oktober 1980

bepalingen inzake het geven van in-lichtingen door de ministers en de staatssecretarissen en het recht van onderzoek (14225, R 1051); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake de begroting (14226); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot het doen vervallen van het additionele artikel inzake heerlijke rechten (14457).

De beraadslaging wordt geopend. D De heer Vermeer (PvdA): Mijnheer de Voorzitter! Tijdens een van de vele in-terrupties, die de debatten in de Twee-de Kamer kenmerken en die ook tijdens de behandeling van de onderhavige grondwetsherzieningsvoorstellen plaatsvonden, herinnerde de Minister aan een van de vele karakteristieke uitlatingen van Thorbeckemisschien herinnert hij zich hetnamelijk: een klein, mager schepje uit onzen ketel. De Minister zei dit in een interruptiedebat met de heer Brinkhorst. Thorbecke karakteriseerde in maart 1848 aldus de grondwetsherzieningsvoorstellen, die toen bij de Tweede Kamer waren ingediend. Hij had ook het recht, dit te doen, want enkele maanden later kwam hij op zijn beurt met voorstellen, die de grondslag zouden worden voor ons parlementaire stelsel en die, zoals wij weten, ook overigens die grondwetsherziening maakten tot een van de belangrijkste -misschien wel de belangrijkste -na het tot stand komen van de Grondwet in 1814. Wij staan nu voor de behandeling van een aantal voorstellen, niet 27 maar 34, die in deze parlementaire periode aan de orde zijn. Daaronder bevindt zich geen enkel voorstel dat fundamentele verandering in ons staatsbestel brengt. Het zijn, zoals wij ook in het voorlopig verslag aantekenden, voorstellen die de systematiek van de Grondwet verbeteren, die de redactie verbeteren, die kleine inhoudelijke verbeteringen betreffen. Je zou kunnen zeggen, dat misschien alleen de uitbreiding van onze grondrechten met sociale grondrechten van wat verderstrekkende aard zou kunnen blijken te zijn. Ook in dit opzicht druk ik mij wat voorzichtig uit. Als de Minister zou verwachten, dat ik de karakteristiek van Thorbecke op deze voorstellen zou willen toepassen -een klein, mager schepje uit onzen ketel heeft hij het mis. Wij zijn het na-Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk Burgerlijk Wetboek meiijk eens met de fractie van de VVD, die in de stukken van onze Kamer heeft geconstateerd, dat geen fundamentele veranderingen verwacht konden worden. De tekortkomingen in ons politieke stelsel zitten namelijk niet in de eerste plaats in onze Grondwet en evi. n-min in de organieke wetten, die daarvan zijn afgeleid en voor zover zij de structuur en de werkwijze van ons staatsbestel regelen. Ons politieke stelsel, zoals het in de Grondwet is neergelegd, is op zichzelf een goed stelsel en kan de vergelijking met dat van andere landen ook doorstaan. De tekortkomingen zitten, voor zover er politiek gesproken tekortkomingen zijn, veel meer in onze geconv pliceerde, ondoorzichtige, politieke verhoudingen, in het feit dat organen vaak niet helemaal bevredigend functioneren, in het feit dat wij onvoldoende aansluiting vinden in ons politieke werken bij datgene, wat in de samenleving leeft. Daaraan kan een grondwetsherziening nu eenmaal weinig veranderen. Het is waar, dat wij in de tweede helft van de zestiger jaren hebben gehoopt op een hervorming van ons staatkundige stelsel. Die hoop is in de loop van de tijd echter weggeëbd, enerzijds omdat zelfs een gewone meerderheid daarvoor bleek te ontbreken, anderzijds omdat de hervormingen niet altijd pasten in de politieke verhoudingen in ons land. Toch blijven wij het betreuren, dat ook voor de betrekkelijk bescheiden veranderingen, die wij propageren, geen meerderheid bestaat. Onder die tamelijk bescheiden veranderingen reken ik een beperking van de functie van de Eerste Kamer. Men moet mij goed verstaan: wij blijven voorstanders -ik heb het over de PvdA-fractie in deze Kamer -van afschaffing van de Eerste Kamer. In het voorlopig verslag inzake voorstel 14222 hebben onze collega's uit de Tweede Kamer de redenen daarvoor uiteengezet. Ik zal die niet herhalen. Wèl wil ik opmerken dat ook een langdurig lidmaatschap van deze Kamer -èn de vele wijze woorden, die over onze Kamer vanuit het voorzittergestoelte en vanaf dit spreekgestoelte zijn gesproken -onze fractie niet hebben overtuigd van de onjuistheid van haar standpunt. Dit doet niets af aan de erkenning van het feit dat hier serieus en vaak heel waardevol werk wordt verricht en dat waardevolle bijdragen worden geleverd aan de debatten. Het instituut als zodanig achten wij overbodig. Dit lichaam zonder grond en zonder doel, zo stelde Thorbecke in zijn bijdrage, heel, heel Verdrag van Washington Geneeskundigen Naturalisaties Grondwet

35

Vermeer lang geleden. Professor Brugmans, die een bekend boek schreef over Thorbecke, voegde daaraan nog toe: 'Naar men weet, is ten slotte de regeling in-gevoerd, die wij nu nog kennen, de keuze door provinciale staten. Dat aldus de Eerste Kamer theoretisch staatsrechtelijk stevig gefundeerd is geworden, zal moeilijk kunnen worden volgehouden'. Dat zijn naar ons oordeel ware woorden, geschreven in 1948. Ons wezenlijk bezwaar is dus, dat wij het niet noodzakelijk vinden dat na het oordeel van de Tweede Kamer, de volksvertegenwoordiging bij uitstek, dezelfde materie nogmaals wordt behandeld door deze Kamer. Wij menen ook dat, zo men al een revisiemogelijkheid zou willen inbouwen, dit heel wel op een andere wijze zou kunnen gebeuren. Wij zijn het dus beslist niet eens met de Regering als in de memorie van antwoord aan de Tweede Kamer wordt gesproken over een belangrijke bijdrage aan de werking van het parlementaire stelsel en over een waardevolle aanvullende toetsing met een eigen karakter. Hoe het ook zij, de meerderheid oordeelt al vele tientallen jaren anders en wij hebben ons daarbij neer te leggen. Wij doen dit uiteraard ook als goede democraten. Echter, uitgaande van de opvatting dat de Eerste Kamer vermoedelijk nog lange tijd deel zal uitmaken van ons staatkundig stelsel, zouden wij een beperking van de taak tot heroverweging van wetten en afschaffing van de behandeling van de begroting als juist hebben ervaren. Dit punt is ook in de Tweede Kamer aan de orde geweest. Immers, meer nog dan bij de behandeling van wetten wreekt zich bij de behandeling van begrotingen het doublurekarakter van onze Kamer. In de Tweede Kamer is zeer uitvoerig gesproken over artikel 3.1.14, dat de ontbindingsmogelijkheid van de Kamers regelt. Het spijt ons, dat de gedachte om de ontbinding van de Eerste Kamer uit te sluiten, zoals bepleit door mevrouw Kappeyne van de Coppello, weinig aanhang heeft gevonden. Naar onze opvatting zou het uitsluiten van het ontbindingsrecht voor de Eerste Kamer als complement met zich hebben gebracht, dat de zogenaamde vertrouwensnorm ook formeel niet voor de Eerste Kamer zou gelden. Mevrouw Kappeyne constateerde terecht dat die norm zich ten opzichte van de Eerste Kamer niet heeft ontwikkeld.

Ook met de overige op deze Kamer betrekking hebbende bepalingen zijn wij niet gelukkig. Het handhaven van de getrapte verkiezing is een anomalie. Zo er al ooit een duidelijke reden voor is geweest, is deze thans absoluut niet aan te geven. Het is, zoals degenen die langere of kortere tijd deel uitmaakten van provinciale staten het hebben ervaren, een wonderlijke geforceerde methode, waarbij elf door de bevolking gekozen organen volgens een in-gewikkeld en voor een gewone burger nauwelijks begrijpelijk systeem een orgaan kiezen dat, als alles goed loopt -en het loopt niet altijd goed; ik doel erop dat elk lid zich gedraagt zoals het zich volgens de instructies van zijn politieke groepering gedragen moet -eruit ziet zoals het er zou hebben uitgezien als er rechtstreekse verkiezingen waren geweest. Daar komt het op neer. Ik kom nog even terug op een mogelijke ontbinding van de Eerste Kamer. Ik ben op zich zelf heel dankbaar voor de antwoorden die op onze schriftelijke vragen zijn gegeven, maar toch niet overtuigd. Het komt ons geforceerd voor, als argument voor de ontbinding van de Kamer te hanteren dat wellicht binnen provinciale staten politieke hergroeperingen zouden hebben plaatsgevonden en wellicht ook andere mensen zouden kunnen worden gekozen na ontbinding en herverkiezing. Mevrouw Kappeyne van de Coppello noemde dat in de Tweede Kamer microscopische argumenten. Daarmee ben ik het volledig eens. Het zijn marginale argumenten om een ontbinding te kunnen motiveren. De kans dat dit soort dingen plaatsvindt is namelijk uiterst klein. De kans dat zij invloed zouden hebben op de samenstelling van de Eerste Kamer zal zich nauwelijks voordoen. Mijnheer de Voorzitter! Ik herinner nog eens aan de doctoraalscriptie van de heer Paulusma. Ik vind het aardig dat in deze Kamer te kunnen doen. Anderen zullen het misschien ook doen. Ik heb die scriptie met veel plezier gelezen. De heer Paulusma is een bron waarop ik mij zou kunnen beroepen. Hij heeft gepleit voor het primaat van de Tweede Kamer, maar ook in overweging gegeven, de vertrouwensregel alleen voor de Tweede Kamer te laten gelden . Hoe het moge zijn, duidelijk zal zijn dat wij vanuit ons gezichtspunt de reductie van de zittingsduur van zes jaar naar vier jaar juist vinden. Wij kunnen ons daarmee verenigen. Het stranden van de poging, de verenigde vergadering een belangrijker karakter te geven betreuren wij niet. Daarin zijn wij het volledig eens met hetgeen de Regering erover naar voren heeft gebracht, niet alleen om de redenen die de Regering, heeft genoemd, maar ook om de bijkomende reden dat op die wijze de politieke betekenis van de Eerste Kamer juist zou worden versterkt, wat wij bepaald niet zouden willen. Ik maak een enkele kanttekening bij artikel 3.1.3, dat betrekking heeft op de geldelijke voorzieningen voor kamerleden. Die zullen bij de wet worden geregeld. Wij zullen er bij die wettelijke regeling zeker op terugkomen, maar ik herinner nu aan de opvatting die met name al eens door de heer Kolthoff naar voren is gebracht. Wij zijn er voorstanders van dat er verandering komt in de geldelijke regeling voor de leden van de Eerste Kamer en dat die regeling meer wordt afgestemd op de regelingen die op het ogenblik gelden voor raads-en statenleden. Terugkerend naar wetsontwerp 14222 wil ik, al was het slechts per acquit de conscience, even memoreren dat wij, na alle beschouwingen daarover nog eens gelezen en herlezen te hebben, toch wel opteren voor een artikel in de Grondwet inzake de politieke partijen. De commissie-Van Schaik heeft destijds een artikel aanbevolen zoals dat in enkele landen bestaat. De argumenten pro en contra wegende menen wij, dat hetgeen de commissie-Van Schaik zich afvroeg, namelijk of gezien de zeer belangrijke plaats die de politieke partijen in ons staatsbestel innemen en gelet op hun grote invloed op de staatkundige wilsvorming, het niet abnormaal is dat de Grondwet thans in geen enkele bepaling van die partijen gewag maakt, ook onze vraag is. Sinds de commissie-Van Schaik dat standpunt huldigde, is de ontwikkeling verder gegaan in de richting die de commissie toen al signaleerde. De wenselijkheid van zo'n bepalirg is naar onze opvatting eerder groter dan kleiner geworden. Met zo'n bepaling zouden de partij-en als constituerende bestanddelen van onze parlementaire democratie worden erkend. De staatkundige werkelijkheid zou dan in de Grondwet haar bevestiging vinden. Of en in hoeverre zo'n bepaling verdere gevolgen zou moeten hebben, is een tweede. Daarin zouden wij ons uiterst terughoudend willen opstellen. De opvatting van de Regering, dat de kiezers de volksvertegenwoordigers kiezen en niet de poli-

Eerste Kamer 28 oktober 1980

Grondwet

36

Vermeer tieke partijen, gaat naar onze wijze van zien toch enigszins voorbij aan de staatkundige praktijk. Het feit dat wij een lijstenstelsel kennen en dat de politieke partijen de volgorde van de lijsten bepalen en dergelijke, wijst in die richting. Al zijn politieke partijen -dat erkennen we natuurlijk volmondig -privaatrechtelijke organisaties, hun werk heeft vergaande publiekrechtelijke gevolgen. Daarom menen wij dat een expliciete erkenning -impliciet is daarvan al sprake, nu de bepaling over de ruggespraak is vervallen -toch gerechtvaardigd zou zijn. Nog een enkele kanttekening bij de uitsluitingsgronden voor beide kiesrechten in wetsontwerp 14223. De gelijktrekking vinden wij juist. Er is echter twijfel -ook bij de Regering -of die uitsluitingsgronden gehandhaafd zouden moeten worden. De Regering heeft te recht zelf opgemerkt, dat die uitsluitingsgronden in werkelijkheid betrekkelijk weinig betekenis hebben in deze zin, dat de eerste grond weinig wordt toegepast en dat de tweede grond -uitsluiting wegens geestelijke stoornis -eveneens in de praktijk weinig betekenis heeft. Wij kunnen ons per saldo wel verenigen met de opvatting die de Twee-de Kamer heeft door deze artikelen te aanvaarden, maar met inachtneming van het feit dat er ook een motie-Patijn is aanvaard, die door alle fracties is gesteund, waarin er bij de wetgever wordt aangedrongen, uiterste terughoudendheid te betrachten bij het aanwijzen van de misdrijven op grond waarvan het kiesrecht kan worden ontzegd. De fractie van de Partij van de Arbeid zou graag een accent op de betekenis van die motie willen leggen. Nog een enkele kanttekening bij wetsontwerp 14225, waarin in artikel 3.2.4 het beroep op de mogelijkheid tot het weigeren van inlichtingen door een Minister of een Staatssecretaris is geregeld, als het verstrekken ervan in strijd is met het belang van de staat. Ik heb er weinig behoefte aan, op herhalingsoefening te gaan. De zaak is uitvoerig in de Tweede Kamer en in onze stukken behandeld, maar ik wil er toch een enkele opmerking over maken. Wij erkennen dat met of zonder deze bepaling het weigeren van inlichtingen zelden voorkomt, gelukkig. Uiteraard dient in een democratisch bestel, waarvan openbaarheid een wezenskenmerk is, het weigeren van inlichtingen tot de hoge uitzonderingen te behoren. Wij blijven er echter bij, dat de bepaling als zodanig onduidelijk en overbodig is. Wij hebben ons ook altijd verzet tegen soortgelijke bepalingen voor de lagere organen, waarbij dan niet wordt gesproken van staatsbelang, maar van openbaar belang. Het is onze opvatting dat een Minister of een Staatssecretaris, maar ook een wethouder, een gedeputeerde, een burgemeester of een commissaris van de Koningin die weigert, aan een vertegenwoordigend orgaan inlichtingen te geven, moet motiveren, waarom die inlichtingen niet kunnen worden gegeven. Daarvoor hebben wij dat begrip 'staatsbelang' helemaal niet nodig. Het vertegenwoordigende orgaan moet van geval tot geval beoordelen, ofte recht geen inlichtingen worden verstrekt. Als men meent, dat een bewindsman ten onrechte geweigerd heeft, inlichtingen te verstrekken zal men dat via een debat en eventueel via een motie van afkeuring tot uitdrukking moeten brengen. Ons ontgaat dus nog steeds dat wij het begrip 'staatsbelang' en het beroep daarop nodig hebben om in duidelijke gevallen inlichtingen te kunnen weigeren. Ik heb bij een aantal bepalingen kritische kanttekeningen geplaatst. Dat impliceert dat wij het met het overgrote gedeelte van de artikelen eens zijn. Wij zijn ook dankbaar voor de verbeteringen die tijdens de rit in de Tweede Kamer zijn aangebracht. Ik noem in het bijzonder de amendementen op de artikelen 3.2.4. en 3.2.6. Wij vinden het goed, dat de Tweede Kamer bij het verschaffen van inlichtingen het recht van één of meer leden in de Grondwet expliciet heeft erkend en vastgelegd. Wij vinden het ook goed, dat de Twee-de Kamer bij amendement met betrekking tot het enquêterecht het recht van een minderheid om een enquête te eisen uitdrukkelijk in de Grondwet heeft geformuleerd. Ik wil besluiten met een enkele opmerking over het voorzitterschap van de verenigde vergadering, waaraan in de Tweede Kamer vrij veel aandacht is besteed, alsook in ons voorlopig ver\ slag en memorie van antwoord. Wie constateert dat in ons parlementaire stelsel het politieke accent ligt bij de Tweede Kamer, kan logischerwijze, zo lijkt mij, moeilijk bezwaar maken tegen de vervulling van het voorzitterschap van de verenigde vergadering door de Voorzitter van de Tweede Kamer. Wie het accent legt op de traditie zal zich afvragen: waarom een wijziging aanbrengen in een instituut dat al zo lang bestaat? Wie, zoals de Regering, geen verandering wil in de onderlinge verhouding van beide Kamers, zal uiteraard geen behoefte hebben aan wijziging op dit punt. Wie, zoals wij, wél verandering wenst, kan moeilijk bezwaar maken tegen de bij amendement aangebrachte verandering. Ik wil echter wel een kanttekening plaatsen bij het feit dat het initiatief is uitgegaan van degene die indertijd een motie aangenomen heeft gezien aan de hand waarvan hij de positie van de Eerste Kamer heeft willen handhaven. Dat vinden wij een enigszins wonderlijke gang van zaken. D De heer Feij (VVD): Mijnheer de Voorzitter! Ik wil beginnen met een woord van dank aan de Minister en de Regeringscommissaris voor de wijze waarop zij in de memorie van antwoord aan onze opmerkingen aandacht hebben geschonken. Ten aanzien van de zes grondwetsherzieningsvoorstellen die thans voor ons liggen, acht mijn fractie de door ons gestelde vragen met betrekking tot de wetsontwerpen 14226 en 14457 in de memorie van antwoord tot tevredenheid beantwoord. Wij kunnen dan ook onze steun aan beide wetsontwerpen geven. Dat ligt anders wat de gegeven antwoorden betreft inzake de vier overige ontwerpen. Mijn fractiegenoot de heer Wiebenga zal aanstonds wetsontwerp 14225 behandelen, terwijl ik mij zal beperken tot de met elkaar samenhangende wetsontwerpen 14222 tot en met 14224, de wetsontwerpen met betrekking tot de Staten-Generaal. In tegenstelling tot de in de schriftelijke stukken van de zijde van de PPR aangekondigde beschouwingen over ons parlementaire, democratische bestel en over de positie van beide Kamers daarin, waarnaar wij uiteraard met belangstelling zullen luisteren, zal ik de aandrang weerstaan om een staatkundige beschouwing te houden over de onderhavige materie, allereerst omdat deze wijzigingsvoorstellen -de heer Vermeer heeft het al aangehaald -geen fundamentele veranderingen brengen ten aanzien van samenstelling, verkiezing en werkwijze van ons parlement. Na de behandeling van de Nota Grondwetsherziening in beide Kamers in 1974 en 1975 kon ook niet anders worden verwacht. Bij de mondelinge behandeling van de eerste groep grondwetsherzieningsvoorstellen in deze Kamer heb ik al betreurd, dat de weg naar een nieuwe moderne constitutie niet zal worden afgelegd. De herziening van de Grondwet blijft derhalve beperkt tot het hergroeperen van artikelen, het

Eerste Kamer 28 oktober 1980

Grondwet

37

Feij moderniseren van vorige-eeuwse teksten met weglating van overbodigheden en als verouderd beschouwde bepalingen. Zo ongeveer heb ik het destijds gezegd. Vandaag wil ik eraan toevoegen dat de reeds behandelde wetsontwerpen en de wetsontwerpen waaraan ik thans aandacht besteed, een aantal verbeteringen bevatten. Wat deze laatste betreft noem ik het door elk der Kamer zelf benoemen van haar voorzitter, het verkiezen van de leden der Eerste Kamer voor vier jaar, aansluitend op de verkiezingen van de provinciale staten, de beperking van de uitsluitingsgronden van het actieve kiesrecht, de termijn van onverenigbaarheid van het lidmaatschap van de Staten-Generaal en het ministerschap respectievelijk ambt van Staatssecretaris, het afschaffen van de sluiting van de zitting der Staten-Generaal door of vanwege de Koning -daar gaat de koets -enzovoorts. Maar in het algemeen gesproken brengen deze verbeteringen geen fundamentele wijzigingen tot stand in de samenstelling en het functioneren van ons parlement. Een tweede aanleiding doet mij afzien van breedvoerige staatkundige beschouwingen. Tijdens de schriftelijke en mondelinge behandeling in de Tweede Kamer en tijdens de schriftelijke voorbereiding in deze Kamer zijn deze wetsontwerpen al zo grondig, al zo uitputtend behandeld, dat ik mij kan beperken tot een aantal kanttekeningen met name bij het antwoord van de Regering op de door mijn fractie geleverde inbreng in het voorlopig verslag. In de memorie van antwoord tref ik een interessante beschouwing aan over de regels van het ongeschreven staatsrecht. De Minister heeft op onze vraag wanneer van ongeschreven rechtsvorming sprake is, gesteld dat deze aanwezig is wanneer een gedraging als rechtsnorm is erkend zonder dat zij op een geschreven rechtsregel stoelt. Hoewel ik met deze omschrijving kan meegaan, blijft het probleem bestaan dat daarmee de door mij gesignaleerde onzekerheid niet is weggenomen. Wanneer immers wordt een gedraging als rechtsnorm erkend? Ik heb gevraagd of het tijdselement daarbij een rol speelt. Nee, stelt de Regering: het is denkbaar, dat een gedraging in één of enkele gevallen aanstonds erkend wordt een ongeschreven rechtsnorm op te leveren. Vermoedelijk heeft de Regering daarbij gedacht aan de ongeschreven regel, destijds op één dag ontstaan, dat de Kamer niet twee maal ontbonden kan worden ter zake hetzelfde conflict. Zover ik mij echter kan herinneren is in het verleden slechts sporadisch ongeschreven recht ontstaan naar aanleiding van één of enkele gedragingen. !k ben blij dat de Regering met mij van oordeel is, zij het tot op zekere hoogte, dat over de vraag wat tot de ongeschreven regels behoort, geen onduidelijkheid mag bestaan. Verschil van opvatting zal er bij het ongeschreven recht echter altijd blijven bestaan. Zo noemde ik mijn opvatting, dat geen tussentijds kabinet van geheel andere politieke samenstelling mag optreden zonder voorafgaande verkiezingen, een regel van ongeschreven recht. Neen, zegt de Regering, weliswaar heeft in de afgelopen jaren de opvatting zich ontwikkeld dat zodanige wisseling zonder dat de kiezers zich hierover hebben kunnen uitspreken duidelijk bezwaren heeft, maar van een regel van ongeschreven staatsrecht kan niet worden gesproken. Hier hebt u al een voorbeeld van.verschil van opvatting. Wellicht is de Minister of de Regeringscommissaris bereid hierop nog eens integaan. Er is namelijk niet aangegeven waarom de Regering van mening is dat dit geen regel van ongeschreven recht is. Het verheugt mij dat de Regering en mijn fractie wel op één lijn zitten waar het de ongeschreven regel betreft dat er een voortdurende vertrouwensrelatie moet bestaan tussen het kabinet en de Eerste Kamer en dat bij het ontbreken daarvan één of meer leden van het kabinet ofwel het gehele kabinet moet heengaan, hetzij de Eerste Kamer moet worden ontbonden. Dat de Eerste Kamer geen sjabloon is van de Tweede Kamer, blijkt hier weer eens. Ik heb zojuist van de heer Vermeer gehoord dat de PvdA-fractie in deze Kamer het eens is met mevrouw Kappeyne van de Coppello in de Tweede Kamer. Ik moet nu helaas zeggen dat mijn fractie het volstrekt niet eens is met haar hooggeachte partijgenote in de Tweede Kamer mevrouw Kappeyne van de Coppello, die de ongeschreven regel niet zag zitten en het ontstaan hiervan onmiddellijk wilde afweren door indiening van enkele amendementen, stuk nr. 17, die beoogden een ontbinding van de Eerste Kamer om politieke redenen uit te sluiten. Mijns inziens terecht heeft de meerderheid van de Tweede Kamer zich in dit geval niet aan haar zijde geschaard. Ik ben het daarin dus ook niet met de heer Vermeer eens. Hoe het ook zij, het ongeschreven recht zal de kiem van onduidelijkheid altijd in zich dragen. Gezien de bezwaren die hieraan zijn verbonden, ware het wellicht beter geweest, regels die inmiddels als ongeschreven rechtsnormen erkend zijn, in de nieuwe Grondwet op te nemen. Voorbijgaande aan onze vragen en opmerkingen die in de memorie van antwoord bevredigend beantwoord zijn, blijft voor onze fractie één bezwaar overeind staan. Ik doel daarbij op het voorzitterschap van de Verenig-de Vergadering. Na de behandeling van de Nota grondwetsherziening en vooral na het aannemen van de motie-De Kwaadsteniet mocht aangenomen worden -ook als een ongeschreven regel -dat zowel het kabinet als de Tweede Kamer zich behoren te nouden aan de uitspraak dat aan de positie en de bevoegdheden van de Eerste Kamer niet zou worden getornd, noch naar geschreven noch naar ongeschreven recht. Met respect stel ik vast dat het kabinet zich volledig aan deze afspraak heeft gehouden. De Tweede Kamer deed dat helaas niet. Ik noemde al de overigens mislukte poging om de ontbinding van de Eerste Kamer om politieke redenen onmogelijk te maken. Ik noem thans de gelukte poging om het voorzitterschap van de Verenigde Vergadering te leggen in handen van de voorzitter van de Tweede Kamer. Door aanvaarding van een amendementwederom van de heer De Kwaadsteniet, hetgeen ik met de heer Vermeer wat merkwaardig vind -werd het regeringsvoorstel om de bestaande situatie te continueren afgewezen, zelfs zonder dat hierover vooraf overleg werd gepleegd met onze Kamer. Hoewel de Regering terecht stelt dat ons stelsel van wetgeving niet voorziet in overleg tussen beide Kamers over amendementen, durf ik te stellen dat hiermee wel de ongeschreven behoorlijkheidsnorm in de politiek is overschreden. Duidelijk is dat het amendement-De Kwaadsteniet in strijd is met de motie-De Kwaadsteniet. De Regering bevestigt dit in de memorie van antwoord naar aanleiding van het voorlopig verslag van de Tweede Kamer. De Regering stelt daarin dat de strekking van de motie-De Kwaadsteniet ook betrekking heeft op de taken en bevoegdheden van de voorzitter van de Eerste Kamer. Ondanks verzet van de bewindsman is het amendement aanvaard. Thans verklaart artikel 3.1.12 van wetsontwerp 14222 dat de voorzitter van de Tweede Kamer tevens voorzitter is van de Verenigde Vergadering.

Eerste Kamer 28 oktober 1980

Grondwet

38

Feij Het zal duidelijk zijn dat mijn fractie ernstige bedenkingen heeft tegen deze gang van zaken. Ons passen woorden van respect aan het adres van de bewindsman dat hij -ondanks het tegen zijn zin aanvaarden van het amendement-De Kwaadsteniet in de Tweede Kamer -dit gewijzigde wetsontwerp in deze Kamer wil verdedigen. Hij heeft in de memorie van antwoord daartoe enkele argumenten aangedragen. Niet het argument dat hij hoge eerbied heeft voor de uitspraken van de Twee-de Kamer. Wij achten het wel een sterk argument dat -hoewel de Regering van oordeel is dat het amendement een wijziging brengt in de voor de Eerste Kamer geldende regels ten aanzien van haar taken en bevoegdheden -zij die wijziging niet van dien aard acht dat zij de positie van de Eerste Kamer op onaanvaardbare wijze aantast. De Regering acht het voorzitterschap van de Verenigde Vergadering een belangrijke zaak die echter dient te worden afgewogen tegen andere, niet minder belangrijke bepalingen in het wetsontwerp, aldus de memorie van antwoord. Hoe moeilijk het ook is, principes in te lossen tegen praktische verbeteringen, ik moet zeggen dat wij ernstig bezwaar blijven houden tegen het artikel dat thans door middel van het amendement is ingevoegd. Wij hebben alle verbeteringen in de wetsontwerpen nog eens gewogen. Van de in het begin van mijn betoog vermelde verbeteringen vinden wij in wetsontwerp 14222 er slechts één terug, namelijk het door elk der Kamers kiezen van haar eigen voorzitter. De overige belangrijke verbeteringen zijn, voor zover ik heb kunnen overzien, opgenomen in de wetsontwerpen 14223 en 14224. Tegen deze wetsontwerpen heeft mijn fractie dan ook geen bezwaar. Ik moet echter mededelen dat voor mijn fractie de principiële bezwaren vooralsnog prevaleren, zodat onze fractie haar steun aan wetsontwerp 14222 niet kan toezeggen. D De heerWiebenga (VVD): Mijnheer de Voorzitter! Ik zal mij in hoofdzaak begeven op het gebied van wetsontwerp 14225, en daarbij met name spreken over het recht van enquête, zoals dat in dit wetsontwerp wordt omschreven. Ik wil beginnen met de vraag te behandelen waarom het nü eigenlijk gaat en wat het recht van enquête nu eigenlijk behelst. Het recht van enquête is in de loop der tijden namelijk omgeven met een waas van geheimzinnigheid. Men vraagt zich bij voorbeeld af hoe het komt, dat na 1887 geen parlementaire enquêtes meer zijn gehouden, op één na. Deze ene, de beroemde enquête naar het regeringsbeleid gedurende de Tweede Wereldoorlog, gehouden in de jaren 1947 en volgende, heeft weerde mening bij sommigen doen postvatten, dat enquêtes een gigantisch karwei zouden moeten zijn. Men vat het middel van de enquête ook dikwijls op als een gebrek aan ve. trouwen in de Regering, of in een minister. Ik vind het nuttig om vast te stellen, dat die legendevorming maar eens beëindigd moet worden, en wel om de volgende redenen. Ten eerste is het een vanzelfsprekende zaak dat ieder echt parlement het recht heeft om inlichtingen in te winnen, zich informatie te verschaffen. Hoe zouden anders de Kamers ooit in staat zijn, goede controle op de Regering uit te oefenen? De meeste staatsrechtschrijvers menen dan ook, dat het recht van onderzoek helemaal geen grondwettelijke basis nodig heeft. Ik verwijs naar Oud, in zijn boek Constitutioneel Recht, op'de bladzijden 668 en volgende. Ten tweede gaat het er bij het recht van enquête alleen om, informatie te krijgen. De vraag of er aanleiding bestaat om het regeringsbeleid al dan niet af te keuren, behoort pas aan de orde te komen, nadat de informatie verkregen is. Een enquête behoeft dus beslist niet tot een oordeel over de Regering te leiden. Zij kan bij voorbeeld ook leiden tot nieuwe wetgeving, of tot het doorprikken van onjuiste geruchten, zoals met de laatste enquête na de oorlog primair het geval was. Men maakt dan ook onderscheid tussen twee soorten enquêtes, nl.: de enquête naar algemene toestanden, met name in de 19e eeuw toegepast, en de enquête naar een daad van regeringsbeleid, de politieke enquête. De meeste enquêtes zijn gehouden naar algemene toestanden, en wel om het parlement informatie te verschaffen die de Regering niet kon of wilde geven. Ik kom nu op een volgend punt, en wel de vaak gehoorde mening, dat er inderdaad na 1887 nog maar één echte enquête is gehouden. Dat is niet helemaal juist in mijn ogen. De praktijk is veel gevarieerder geweest. Er zijn nog enquêtes geweest in 1890 en 1918; zij zijn gehouden door bij de wet daarvoor speciaal ingestelde staatscommissies. Verder zijn er vele parlementaire onderzoeken gedaan, waarvan enkele nog zeer recent. Ik noem het onderzoek naar het wapenaankoopbeleid, het onderzoek naar de Arabische boycot en het onderzoek naar de zaak-Aantjes, die alle drie tot uitvoerige rapporten hebben geleid die ook door de Tweede Kamer zijn beoordeeld en besproken. Het is dus nog niet zo slecht gesteld met het vanzelfsprekende recht van het parlement om, onafhankelijk van de Regering, zich de gewenste informatie te verschaffen. De kern hierbij is, dat wij onderscheid moeten maken tussen het recht van onderzoek in ruime zin, dus het recht van elke vergadering om inlichtingen in te winnen, en het recht van enquête in specifieke zin. Het recht van enquête is het recht om een onderzoek te houden met dwangbevoegdheden, namelijk om de getuigen onder ede te horen, hen desnoods tegen hun wil op te halen, en hen bij weigering te getuigen zelfs in gijzeling te nemen. Op dit kernpunt -het is althans in mijn ogen een kernpunt -kom ik straks terug. Ik kom nu tot de totstandkoming van de voorliggende wetstekst, mijnheer de Voorzitter! Met het voorliggende artikel 3.2.6 is iets merkwaardigs gebeurd. Het is, vergeleken bij de oorspronkelijke tekst die de Regering bij de Tweede Kamer heeft ingediend, in-grijpend gewijzigd door aanvaarding van een amendement-Faber, dat het mogelijk maakt dat éénvijfde deel van het grondwettelijk aantal leden de Kamer kan verplichten een enquête te houden. De wijze waarop deze wijziging tot stand kwam is nogal ongelukkig geweest. Op 12 december 1979 begon het debat in de Tweede Kamer. Op die dag zei de afgevaardigde Faber: 'Ik zie niet in waarom de drempel daarbij moet worden gelegd bij 30 leden' (Hand. II, 12-12-1979, blz. 1930). Vervolgens dient hetzelfde lid op 5 februari daaraan volgend, nadat de Minister zijn antwoord in tweede in-stantie praktisch had afgerond, een amendement in, dat wel degelijk de drempel voor het doen houden van een enquête legt bij dertig leden van de Tweede Kamer. In derde instantie is ertoen nog wat over gepraat, maar de Regering is er, naar onze indruk, duidelijk mee overvallen. Al met al is vrij onverhoeds de mogelijkheid geopend, dat een enquête nu door een zeer kleine meerderheid aan de minderheid van de Kamers kan worden opgelegd. En-kele fractiegenoten van de heer Faber stemden tegen. Minder plezierig vindt mijn fractie het, dat de Raad van State en de Staten van de Nederlandse Antillen (het gaat hier om een ontwerp van Rijks-

Eerste Kamer 28 oktober 1980

Grondwet

39

Wiebenga wet) in wezen over een bepaling met een geheel andere strekking hebben geadviseerd, dan er nu voor ons ligt. Formeel hoeft de Raad van State (dit is in de schriftelijke stukkenwisseling ook wel gebleken) niet meer te worden gehoord. Niettemin is het een zeer juiste praktijk, dat ook bij bij voorbeeld belangrijke nota's van wijziging de Raad opnieuw zijn oordeel geeft. Mijn vraag aan de Minister is: Waarom heeft de Regering op dit punt niet alsnog de moeite willen nemen om de Raad van State om een nader advies te vragen, nu het hier zo'n ingrijpende zaak betreft? Mijnheer de Voorzitter! Ik kom nu op een aantal bezwaren die mijn fractie heeft tegen het verlenen van het enquê temiddel aan een zo kleine minderheid, van éénvijfde, van de Kamers. Allereerst het minderheidsenquêterecht als politiek strijdmiddel. Hierover wil ik het volgende opmerken. Hoewel het recht zich in zijn wezen niet tegen de Regering richt, kan de uitoefening van dit recht door een minderheid zeer wel worden benut als politiek strijdmiddel. In het recente verleden is het enquêterecht bij voorbeeld ter sprake geweest in het verband van: -de Lockheedaffaire -de koopsompolisaffaire -de ontduiking van de sancties tegen Rhodesië -de steun van het Nederlandse bedrijfsleven aan de Arabische boycot tegen Israël, en -de zaak-Aantjes. Naast het politieke element bespeuren wij in deze ontwikkeling een tendens naar 'incidentalisme', op treffen-de wijze weergegeven door de geestverwant van de heer Faber, de heer Schakel, met de woorden: 'Veel besognes, weinig zaken'. Deze tendens zou vergroot kunnen worden door de nu voorliggende ontwerp-grondwetsbepaling: een enquête-inflatie ter aanvulling van de reeds bestaande motie-inflatie en het vragenvuur. Uit de memorie van antwoord lees ik, dat de Regering deze analyse, als ik het zo mag noemen, deelt en dat hierin mede een reden gelegen is waarom de Minister zich in de Tweede Kamer tegen het amendement heeft verweerd. Mijn volgende bezwaar is van meer juridische aard. Het amendement-Faber is geïnspireerd door het West-duitse systeem. Het komt erop neer dat 1/5 deel van de Tweede Kamer de Kamer als geheel kan verplichten een enquête te doen organiseren. Maar de wijze waarop en de definitieve bepaling van het onderwerp moeten wel bij meerderheidsbeslissing worden vastgesteld. Hoe stelt men zich voor dat dit werkt? Stel: een fractie van 35 leden wil een enquête houden over een onderwerp dat zeer veel mankracht en tijd zal vergen. De fractie stemt voor, de overige 115 leden van de Tweede Kamer vinden dat verspilde energie en stemmen tegen. Uitslag: 35 voor, 115 tegen; voorstel aangenomen. De enquê-te wordt dus gehouden. Vervolgens moet de Kamer de enquêtecommissie instellen, ambtelijke staf uitbreiden, enzovoort. Wat let nu de meerderheid zodanige amendementen in te dienen, dat de enquête wordt uitgehold, bij voorbeeld al door bij lange na niet voldoende ambtelijke ondersteuning toe te staan? In West-Duitsland is dit geregeld. Hier worden geschillen omtrent de uitoefening van dit recht voorgesteld aan het Bundesverfassungsgericht. Maar zoiets hebben wij hier niet, en krijgen wij gelukkig ook niet. Op uitholling van het minderheidsenquêterecht door de meerderheid is gewoon geen enkele sanctie. Het komt mij voor, dat de overplanting van dit Westduitse systeem niet voldoende doordacht is aan de overzijde. Jammer, dat bij voorbeeld hierover de Raad van State niets meer heeft kunnen zeggen. Mijn derde bezwaar is: waarop is nu dit arbitraire aantal van 20% van het aantal leden gebaseerd? Om andermaal de heer Faber te citeren: ' Ik zie niet in waarom de drempel moet worden gelegd bij dertig leden', ofwel 15 leden van deze Kamer. Als je al een minderheidsrecht wilt invoeren moet je motiveren waarom het dan wel een zó kleine minderheid zou moeten zijn. Om dit even in de derde instantie te doen, en dan te constateren, ' dat er ook argumenten kunnen worden aangevoerd, die leiden tot een derde deel' (Faber, Hand. II, 5-2-'80, blz. 2747), dan is dat toch wel een beetje slordig. In West-Duitsland werkt men overigens ook niet met éénvijfde deel, maar met één-vierde deel van het aantal leden! Ons grootste bezwaar is, dat een kleine minderheid niet zo maar een wapen in handen krijgt, maar buitengewoon zware bevoegdheden te berde zet. Ik wees er al op: het recht van enquête is het recht om een onderzoek te houden met dwangbevoegdheden, zelfs om een getuige bij weigering te gijzelen! Hier zijn dus, anders dan bij de bevoegdheid van éénvijfde van het aantal leden om uitdrukkelijke goedkeuring van verdragen te verzoeken, de belangen van mensen rechtstreeks in het geding. Ook de verschoningsgronden zijn niet duidelijk geregeld.

Wij vinden niet, dat een dergelijk klein aantal parlementsleden de Kamers hiertoe moet kunnen dwingen. Hoe moet het dan wel? Er is wel degelijk een betere opzet denkbaar. De Tweede Kamer moet in haar Regiement van Orde een regeling maken voor verschillende soorten onderzoek, bij voorbeeld een onderzoek door een ad hoecommissie van haarzelf, of door een van de vaste Commissie, of door externe deskundigen. In de praktijk is dat de laatste jaren ook zo gegaan en de bevindingen waren heel redelijk, zoals ook de heer Patijn van de Partij van de Arbeid aan de overzijde constateerde. Of een dergelijke onderzoeksvorm bij minderheidsbesluit kan worden aangezwengeld, kan de Tweede Kamer zelf beoordelen. Alleen als dergelijke onderzoeken niet tot resultaat leiden, bij voorbeeld omdat opgeroepen personen weigeren inlichtingen te geven, moet het enquêterecht kunnen worden toegepast, met zijn zware bevoegdheden. Dit is dan een sluitstuk van het onderzoeksrecht in de ruime zin. Maar juist dan zou het onterecht zijn dat de afweging of van zulke bevoegdheden gebruik moet worden gemaakt, door een kleine minderheid kan worden gedaan. De Regering zit ook op deze lijn in de memorie van antwoord, maar deze is eigenlijk niet verenigbaar met het amendement-Faber. Het zou consequenter zijn geweest het wetsontwerp dan in te trekken. Dat zou ook geen enkel probleem hebben gegeven, want dan blijft de tekst van artikel 105 Grondwet van kracht. Bij verwerpen van dit wetsontwerp is dat ook zo. U zult begrepen hebben, mijnheer de Voorzitter, dat mijn fractie grote aarzelingen heeft ten opzichte van dit wetsontwerp. De onverhoedse manier van tot stand komen van de gewijzigde tekst, de politieke effecten, de juridisch onvolkomen overplanting van het Westduitse stelsel, de zwakke motivering van de eenvijfde minderheidsregel, in combinatie met de grote in-breuk op de particuliere levenssfeer, en ten slotte de aanwezigheid van een redelijk werkende gevarieerde onderzoekspraktijk, doen mijn fractie ertoe neigen haar stem aan dit wetsvoorstel niette geven. Mijnheer de Voorzitter! Ik wil nog een enkele opmerking maken over het wetsontwerp inzake de heerlijke rechten. Zoals de heer Feij al heeft meegedeeld, zullen wij daarmee instemmen. Ik wil slechts een soort stemverklaring geven. Mijn fractie zal met enig gevoel van vreugde voor dit wetsontwerp stemmen. Het is u, mijnheer de Voor-

Eerste Kamer 28 oktober 1980

Grondwet

40

Wiebenga zitter, waarschijnlijk bekend dat de liberale geestesstroming, waartoe wij ons durven te rekenen, altijd heeft gestreden tegen de absolute, ongecontroleerde macht van vorst en kerk over de burgers. Dat was en is zelfs een raison d'être voor deze stroming, zoals nu ook blijkt in vele delen van de wereld. Het definitieve verdwijnen van enige verwijzing naar heerlijke rechten in onze Grondwet wilden wij daarom niet zonder van ons gevoelen melding te maken laten passeren. D De heer Vis (D'66): Mijnheer de Voorzitter! Nu mijn partij na een driejarige afwezigheid vandaag het woord in deze Kamer mag hernemen, is het bepaald niet zonder ironie dat dit woord zal handelen over een aantal wijzigingen van de Grondwet, meer speciaal over de verkiezing, de inrichting en de samenstelling van beide Kamers der Staten-Generaal, kortom over een aantal onderwerpen, die mijn partij van het begin af aan heftig hebben geïnteresseerd en die vermoedelijk sterk hebben bijgedragen tot het ontstaan ervan. Ik zal echter terughoudend zijn inzake mijn engagement met deze onderwerpen, niet alleen omdat een nieuwkomer natuurlijk enige bescheidenheid past, ook niet alleen omdat het mij onwenselijk lijkt dat in de Eerste Kamer herhaald wordt wat in de Tweede Kamer al met veel welsprekendheid is gezegd, maar vooral omdat de wijzigingen, waarom het vandaag gaat, alles overziende toch niet zóveel betekenis hebben. Ik zal niet ontkennen, dat wij indertijd op iets anders hoopten. De kaarten waren echter geschud na de parlementaire discussies over de nota inzake het grondwetsherzieningsbeleid, dat preliminaire regeringsstuk waar-van de voor mij aantrekkelijkste onderdelen -die over de regeringsvorming -niet op die aanhang bleken te kunnen rekenen die nu eenmaal nodig is om ze in grondwettelijke voorschriften te kunnen omzetten. Misschien heeft onze overtuigingskracht te kort geschoten, misschien hebben wij onvoldoende duidelijk gemaakt waarom wij veranderingen wilden, misschien was er te veel op de voorstellen aan te merken. De geschiedenis moet dat maar beoordelen. Wellicht zal later blijken of waar is wat ik nu vermoed. Ik vermoed dat onze parlementairdemocratische instellingen aan erosie onderhevig zijn, dat zij een sterkere legitimatie behoeven dan zij thans bezitten en dat zij die vooral zullen behoeven omdat onze verzorgingsstaat een fase gaat naderen, die zo kritisch zal kunnen zijn dat de grondslagen en uitgangspunten wel eens aan het wankelen kunnen geraken. Ik zeg dat ik dit vermoed, niet dat ik dat zou wensen of bevorderen. Mijnheer de Voorzitter! Ik zal mijn bijdrage plaatsen binnen het kader van datgene, wat bij de behandeling van de nota inzake het grondwetsherzieningsbeleid haalbaar bleek. Ik zal dus ter zake komen en mijn aandacht vooral richten op die onderwerpen, die mij na de discussies in de Tweede Kamer nog van bijzondere betekenis lijken. Die onderwerpen zijn allereerst de positie van de Eerste Kamer in het nieuwe grondwettelijke bestel, vervolgens de kwestie van de tussentijdse kabinetswisseling en het houden van wat ik zal noemen crisisverkiezingen, en ten slotte het recht van parlementaire minderheden om de volksvertegenwoordiging te verplichten tot het nouden van een parlementair onderzoek of, zoals het nu nog heet, een parlementaire enquête. De heer Simons heeft, meen ik, in de Tweede Kamer met instemming de woorden van een Engelse staatsman aangehaald. Deze staatsman zou gezegd hebben dat de kracht van het Hogerhuis gelegen is in haar zwakte. Dat is een paradoxale uitspraak, waarmee wordt bedoeld, dat het Hogerhuis bepaalde grenzen in acht moet nemen, namelijk het primaat van het Lagerhuis. Toen die grens werd overschreden aan het begin van deze eeuw, sloeg het Lagerhuis terug en werd de macht van de Lords aanzienlijk beknot. Nu wil ik mij even losmaken van de in mijn partij levende principiële voorkeur voor het éénkamerstelsel; ik wil alleen het volgende constateren. De vertrouwensrelatie tussen Eerste Kamer en kabinet is sinds jaar en dag uiterst zwak. In positieve zin is zij naar mijn inzicht zelfs geheel afwezig. Er zijn van tijd tot tijd wel eens loslopen-de bewindslieden door de Eerste Kamer naar huis gezonden -een etage hoger in deze zaal heb ik dit in 1958 zelf mogen beschouwen -maar voor het heenzenden van een geheel kabinet moet men heel ver in de geschiedenis teruggaan, naar ik meen tot 1860. Tegen die achtergrond lijkt het mij dan ook zeer wel mogelijk om vol te houden dat er tussen kabinet en Eerste Kamer nauwelijks of geen vertrouwensrelatie bestaat. Voor het geval men zou willen volhouden dat die er wèl is, heeft die relatie toch een heel andere inhoud dan die tussen kabinet en Tweede Kamer. Het gaat mij veel te ver om in deze kwestie te spreken over een gewoonteregel. Het is veel meer gewoonte dat de vertrouwensrelatie tussen kabinet en Eerste Kamer niet goed waarneembaar is. Dit is vervelend voor allen, die in deze zaken duidelijkheid verlangen, maar zo is het nu eenmaal. De vage of niet bestaande vertrouwensrelatie ligt overigens zeer voor de hand als men analyseert hoe de echte, evidente vertrouwensrelatie aan de overzijde van het Binnenhof ontstaat. Dat gaat niet vanzelf. Het is geen natuurverschijnsel maar het resultaat van veel gezwoeg en gedelibereer, kortom van een proces, dat steeds moeilijker tot voltooiing komt: de kabinetsformatie. In Nederland moet het vertrouwen worden georganiseerd en geconstrueerd omdat het kiesstelsel de kiezers nu eenmaal niet de mogelijkheid biedt, hun vertrouwen uit te spreken in een bepaalde richting van het regeringsbeleid. Dit vertrouwen wordt langzaam opgebouwd in verschillende gespreksrondes, waaruit verschillende politieke overeenkomsten te voorschijn komen: akkoorden over het programmatische beleid of niet, akkoorden over de zeteltoedeling of niet, akkoorden over de personele bezetting of niet. Als dit alles is gelukt, is de formatie-opdracht uitgevoerd, waarin bijna altijd met nadruk wordt gesproken van vertrouwen, vruchtbare samenwerking of vergelijkbare termen. Aan deze organisatie van het vertrouwen neemt de Eerste Kamer als orgaan in feite in het geheel niet deel. Ik weet wel, dat aan het begin van iedere formatie ook de Voorzitter van deze Kamer advies uitbrengt aan de Kroon maar het lijkt mij duidelijk dat hij dit niet doet namens de fracties. Daardoor -het zij in alle eerbied gezegd -zijn de adviezen van onze Voorzitter wellicht de minst belangrijke van alle, die aan het staatshoofd worden uitgebracht. De afwezigheid van deze Kamer bij het construeren van het vertrouwen móet er wel toe leiden dat de vertrouwensrelatie vaag en onbekend blijft, dat zij actualiteit mist en dat de vraag, of er sprake is van een gewoonteregel negatief moet worden beantwoord als men daarin het zelfde ziet als wat tussen kabinet en Tweede Kamer aan vertrouwen bestaat. Die vraag moet aarzelend worden beantwoord, met veel slagen om de arm, als men er iets anders -maar wat dan eigenlijk -in wil zien.

Eerste Kamer 28 oktober 1980

Grondwet

41

Vis Het lijkt mij intussen de vraag, of het allemaal zo zal blijven. Het aardige of het onaardige van de Eerste Kamer was tot op heden dat zij achterliep op de ontwikkelingen in de politieke krachtsverhoudingen, óók bij ontbindingsverkiezingen. Als deze Kamer het volgende jaar wordt ontbonden, dan nog is zij de weerspiegeling van de statenverkiezingen van 1978 en niet van de kamerverkiezingen van 1981. Wie in de Eerste Kamer een bolwerk tegen de waan van de dag ziet, moet gelukkig zijn met deze vertraging in het doorgeven van politieke verschuivingen en met de nalvering van die verschuivingen. Niemand zal echter willen volhouden dat de kiezers door waan worden bevangen en dat daartegen een bolwerk moet worden opgericht. Partijen sieren zich met woorden als 'volkspartij' en 'democratisch' en ook wie dit niet doet, gaat uit van het primaat -en dus impliciet van de wijsheid -van de kiezers, al schijnen er enquêtes te zijn, die op iets anders duiden. De Regering is dus gekomen met het voorstel, de verkiezing van de Eerste Kamer te moderniseren: niet iedere drie jaar voor de helft, maar iedere vier jaar in haar geheel, vrij kort na de statenverkiezingen. Of de Eerste Kamer rechtstreeks wordt gekozen, of zij wel of niet kan worden ontbonden om politieke redenen, kwesties waarover veel is geredetwist, lijkt mij eigenlijk toch van secundair belang. Van primair belang lijkt mij het opheffen van de vertraging en van de halvering. Als de voorstellen werkelijkheid worden, zal de Eerste Kamer straks niet voortdurend achterlopen, zoals tot dusverre steeds het geval is, maar slechts een gedeelte van een kabinetsperiode. Voor het andere gedeelte zal deze Kamer wat betreft haar politieke samenstelling voorop lopen, dat wil zeggen een politieke opinie weerspiegelen die actueler is dan de politieke opinie die de Tweede Kamer weerspiegeit. Wij allen nemen toch aan dat de Tweede Kamer het primaat heeft en behoort te hebben. Zie ik het goed, dan kon in dat vooroplopen ten opzichte van de Tweede Kamer wel eens de grootste verandering liggen. Er laten zich immers een aantal gevolgen voorspellen. De verkiezingen voor de provinciale staten, om een van de gevolgen te noemen, kunnen hun karakter van betrekkelijk vrijblijvende opiniepeilingen omtrent de regerende coalitie gaan verliezen. Electoraal verlies of winst wordt direct doorgegeven in de Eerste Kamer en zal daar zijn invloed vermoedelijk niet missen. De Eerste Kamer krijgt een krachtiger legitimatie en zal in het denken van politieke partijen een belangrijker plaats gaan innemen. Meningsverschillen tussen leden in de Eerste Kamer en de Tweede Kamer van eenzelfde politieke partij zullen daardoor minder acceptabel worden. Nog een mogelijk gevolg: bij provinciale verkiezingen zal naar ik vrees minder aandacht worden besteed aan provinciale kwesties en meer aan nationale kwesties. Die aandacht is nu al niet zo groot, hetgeen jammer is voor ieder die de provincies nieuwe stijl een goede kans wil geven. Ten slotte: de vraag of er een vertrouwensrelatie is tussen de Eerste Kamer en het kabinet en zo ja, wat deze dan inhoudt. Deze vraag kan in verband met het voorafgaande wel eens actueel worden. Het is natuurlijk heel goed denkbaar dat een regeringscoalitie in de Tweede Kamer een kleine meerderheid heeft en dat zij die via de daaropvolgende statenverkiezingen in de Eerste Kamer verliest. Ik ben niet de eerste die daarop wijst. Die mogelijkheid is niet puur theoretisch, want de kans op kabinetten met kleine meerderheden lijkt de laatste jaren groter te worden. De electorale onzekerheid is gegroeid door de groei van de floating vote. Ik moge herinneren aan het verschijnsel dat het aantal zetels dat per verkiezing voor de Tweede Kamer van politieke kleur verandert steeds toeneemt. Als ik mij niet vergis, bedroeg dit aantal in 1963 negen zetels, in 1967 zeventien, in 1971 twintig, in 1972 eveneens twintig en in 1977 negentien. Bij dat laatste cijfer behoort de kanttekening, dat het ontstaan van het CDA en het wegvallen van KVP, ARP en CHU de mogelijkheid van onderlinge verschuivingen tussen deze drie partijen elimineerde. Desondanks veranderden negentien zetels van kleur. Ik ben er niet van overtuigd, dat in deze nieuwe situatie met nieuwe mogelijkheden de Eerste Kamer dezelfde terughoudendheid zal blijven betrachten als tot dusverre het geval is. Men kan toch moeilijk verwachten dat Eerste-Kamerleden van een politieke partij die in de Tweede Kamer niet tot de regeringsmeerderheid behoort, dus in de oppositie is, zich in de Eerste Kamer zullen gaan gedragen alsof zij wel tot de regeringspartijen behoren? Als het erom gaat spannen, zal de solidariteit met de partijlijn immers wel wat groter zijn dan de solidariteit met het principe dat de Tweede Kamer het primaat heeft en dat de verhoudingen in de Tweede Kamer dus beslissend zijn.

Een van de uitgangspunten van het beleid inzake de wijzigingen van de Grondwet zou zijn, dat aan de positie van de Eerste Kamer niet zou worden getornd. Dat is wel een beetje gebeurd, doordat onze Voorzitter straks wellicht niet meer de verenigde vergadering zal voorzitten. Ik vraag mij echter in gemoede af of er niet heel wat tegenover staat. Met dat 'heel wat' bedoel ik dan mogelijkheden voor de Eerste Kamer om belangrijker te worden dan zij thans is, om meer te gaan lijken op de Tweede Kamer en als spiegel van de electorale verhoudingen zelfs actueler te worden. Ik heb mij afgevraagd, of de voorstellen inzake de veranderingen van de verkiezing van de Eerste Kamer niet vooral zijn geformuleerd met als uitgangspunt, dat de politieke verhoudingen wel zo ongeveer zullen blijven als ze lang zijn geweest. Dat wil zeggen, dat over het algemeen sprake is van een veilige regeringsmeerderheid bij de verkiezingen van Tweede Kamer en provinciale staten. Ik vraag mij af, hoe lang dat uitgangspunt juist blijft en wat er allemaal gaat gebeuren als het niet meer actueel is. De kracht van de Eerste Kamer zou liggen in haar zwakte. A contrario redenerend -dat is altijd wat gevaarlijk -zou men dus kunnen stellen dat de Eerste Kamer zwakker wordt als men haar sterker probeert te maken. Wat moet er immers gebeuren als de Eerste Kamer het vertrouwen in een geheel kabinet opzegt, daartoe wellicht gelegitimeerd doordat de meerderheid bij de statenverkiezingen is omgegaan? Ontbinding van de Eerste Kamerhet is meer dan eens gezegd -heeft niet zoveel zin, want de partijen zullen in dezelfde sterkte terugkeren. Wie denkt dat met de komst van eventueel andere leden ook de fractiestandpunten veranderen, heeft toch een wat naïeve kijk op de politieke werkelijkheid. Als de nieuw gekozen Kamer wederom het vertrouwen in het kabinet opzegt, moet dan werkelijk dat kabinet, twee keer verslagen door vers gekozen Eerste-Kamerleden, de Tweede Kamer gaan ontbinden, de Kamer waarin het op het vertrouwen van een meerderheid kan bogen? Die mogelijkheid is aan de overzijde door de heer De Kwaadsteniet geopperd. Ik wil eraan toevoegen, dat zulks betekent dat de Eerste Kamer dan in feite de Tweede Kamer ontbindt. Dat is toch wel iets geheel anders dan het erkennen van het primaat van de Tweede Kamer. Wat er wel moet gebeuren, weet ik niet precies. Het is niet verstandig.

Eerste Kamer 28 oktober 1980

Grondwet

42

Vis steeds maar antwoorden te geven op vragen die met 'als' beginnen. Ik denk dat de slotsom wel eens zou kunnen zijn dat de Eerste Kamer in de door mij geschetste hypothetische situatie belangrijker wordt en dat zij vervolgens het slachtoffer wordt van een sterke tegenstroom. De tussentijdse verkiezingen zijn bij deze herziening actueel door onder meer ontwerp-artikel 3.1.8. Wij vinden verkiezingen na een crisis een kwestie van democratisch fatsoen. Ik wil er wel op wijzen, dat coalitieverandering na 1945 eigenlijk nooit is veroorzaakt door de uitslag van die verkiezingen zelf. Het is in werkelijkheid steeds anders gegaan. Eerst ontstond een coalitiebreuk en dat was het beslissende feit. De verkiezingen daarna leverden een actualisering van de verhoudingen en partijwensen op. Die werden vervolgens verwerkt in een kabinet met een andere samenstelling. Het is dus de vraag, hoe belangrijk interim-verkiezingen voor het veranderen van een coalitie zijn. Ze lijken mij eerder de bevestiging dan de oorzaak van veranderde partijverhoudingen. Het gaat in-derdaad wat ver om te spreken van gewoonterecht, want dat is niet hetgeen u en ik juist vinden (dat lijkt mij veeleer een kwestie van politieke opinie), gewoonterecht is wel datgene, wat zo sterk door vrijwel iedereen wordt ervaren, dat doorbreking ervan als fundamenteel onjuist en onrechtvaardig zou worden gevoeld. Welnu, mijn intellectueel geweten gebiedt mij te erkennen, dat er nog heel wat parlementariërs zijn, die anders denken over tussentijdse ontbinding. Tot hen zou ik willen zeggen dat de interimverkiezingen toch wel zullen blijven, zolang een of meer bij de formatie te betrekken partijen die verkiezingen eisen als voorwaarde om aan het overleg over de formatie deel te nemen. Afspraken omtrent deze zaken in formatieakkoorden kunnen de duidelijkheid geven die het ongeschreven recht niet biedt. Zijdelings wil ik erop wijzen, dat mijns inziens het regeringsvoorstel -artikel 3.1.8 -enige merkwaardige kanten heeft. Het artikel introduceert een term uit het formatiegebeuren, dat overigens in de Grondwet in het geheel niet wordt genoemd. Wie niet weet hoe het gaat in Nederland, kan met de term 'ter beschikking stellen van het ambt' toch eigenlijk in het geheel niet uit de voeten. Ik vind dat zelf winst, want het ongeregeld blijven van de formatie lijkt mij onjuist, maar ik vraag mij wel af, of het introduceren van deze geïsoleerde term wel past in het stelsel van de voorstellers, die overigens zo hun best hebben gedaan om de kabinetsformatie buiten de Grondwet te houden. Ook wat vreemd lijkt het mij dat de Regering tussentijdse verkiezingen zeker niet als een gewoonteregel kwalificeert, maar in de memorie van antwoord van wetsontwerp 14223 aan de Tweede Kamer wel met een redenering komt waaruit impliciet blijkt, dat zij netter beschikking stellen zonder verkiezingen, dus ook zonder tussenverkiezingen, niet reëel acht. Systematisch bezien is daarom de geldende grondwettelijke tekst, waarin gesproken wordt van verkiezingen, of de tekst van de Staatscommissie, naar mijn in-zicht beter. Ik wil ook nog wijzen op enkele schoonheidsfouten die naar mijn in-zicht in ons belangrijkste staatsstuk slecht passen. In het regeringsvoorstel staat, dat een bewindsman die zijn ambt ter beschikking heeft gesteld dit ambt kan verenigen met het lidmaatschap der Staten-Generaal totdat over die beschikbaarstelling is beslist. Was het niet beter geweest, als in dit artikel werd vermeld aan wie het ambt ter beschikking werd gesteld en wie dus over de beschikbaarstelling heeft te beslissen? Voorts is het eigenlijk logisch denkbaar dat men een ambt, ter beschikking gesteld en waarover men dus niet meer vrijelijk kan beschikken, kennelijk wel kan verenigen met iets anders. Die vereniging is ongetwijfeld van invloed op het ambt, maar over dat ambt beschikt intussen iemand anders. Ik zeg niet dat ik deze kwestie erg belangrijk vind, maar mooi is toch anders. Ten slotte wil ik nog iets zeggen over het enquêterecht voor parlementaire minderheden. Dat recht -men heeft dit vandaag al eerder gehoord -is onverhoeds uit de lucht komen vallen. Ik vind het aardig van de bewindsman dat hij de geamendeerde tekst hier voor zijn rekening wil nemen. Ervaringen in Duitsland hebben inderdaad geleerd, dat het nu en dan een drukmiddel is geworden. Deze Duitse import zou ik zelf graag hebben ingeruild voor belangrijker en andere onderdelen van de Bonner constitutie, zoals die over de regeringsvorming. Nu de Tweede Kamer hiervan echter veel verwacht, heb ik er toch geen behoefte aan, dwars te gaan liggen. Onze politieke verhoudingen zijn wel wat milder dan die in Duitsland en onze democratische tradities zijn heel wat ouder. Wellicht zal men aan het Binnenhof met dat nieuwe recht met enige wijsheid kunnen omgaan. Het sluit mooi aan bij iets anders nieuws: de codificatie van het individuele vragenrecht. Immers, het individu is de kleinst denkbare minderheid. Wat het overige betreft, zie ik geen aanleiding tot het maken van opmerkingen. D De heer De Gaay Fortman (CDA): Mijnheer de Voorzitter! Het past mij, mijn bijdrage aan dit debat te beginnen met de spreker die mij vooraf is gegaan, de geachte afgevaardigde de heer Vis, te complimenteren met zijn eerste rede in dit Huis. Ik heb er met meer dan gewone belangstelling naar geluisterd, omdat ik datgene wat de geachte afgevaardigde elders in geschreven vorm te onzer kennis brengt evenzeer met belangstelling pleeg te volgen. Het was wat mij betreft aan de maat van het geschrevene. Dat is een compliment. Wat mij heeft getroffen in het betoog van de geachte afgevaardigde, is dat hij, zij het kort, te kennen heeft gegeven dat hij het ongeregeld laten van de kabinetsformatie in de constitutie onjuist acht. Ik hoop dat de geachte afgevaardigde bij nadere overweging tot dezelfde conclusie zal komen als waartoe ik gekomen ben, namelijk dat het een zegen is dat de staat zich nog niet vergrepen heeft aan het regelen van de kabinetsformatie in geschreven vorm. Ik noem één argument. Naar mijn mening kan in een land met een meerpartijenstelsel een dergelijk proces niet geregeld worden. Men kan natuurlijk zeggen dat men alles kan regelen. Dan zal echter blijken dat mogelijkheden die wellicht gunstig hadden kunnen werken, worden afgesneden, omdat men nu eenmaal niet over voldoen-de fantasie kan beschikken over de wijze waarop een kabinetsformatie zal verlopen. Dit is niet een passende wijze om een gedachtenwisseling met de geachte afgevaardigde aan te gaan. Ik wil echter laten blijken hoezeer ik met plezier naar zijn betoog heb geluisterd. Ik begin met twee vragen te stellen. Tegenwoordig zegt men 'informatieve vragen', alsof een vraag ooit iets anders is dan het voldoen aan een behoefte informatie te verkrijgen. Hoe ziet de Minister de verdere voortgang van de herziening binnen deze parlementaire periode? Wij schieten er gelukkig goed mee op. Het zou prachtig zijn als wij het in deze parlementaire periode zouden kunnen afronden, ook met het oog op allerlei organieke wetten die vervolgens nog tot

Eerste Kamer 28 oktober 1980

Grondwet

43

De Gaay Fortman stand moeten komen. De tweede vraag ligt al opgesloten in de eerste vraag, maar ik spits die nog toe. Staat ons ook nog een wetsontwerp te wachten ter vervanging van artikel 208, het zogenaamde onderwijsartikel? Als ik overga tot de behandeling van deze wetsontwerpen, dan blijkt dat vier daarvan betrekking hebben op de Staten-Generaal en dat als een soort toegift, ons ook nog het vervallen van een additioneel artikel over de heerlijke rechten wordt geschonken. Evenals verschillende sprekers die mij vooraf zijn gegaan, wil ook ik iets opmerken over de Eerste Kamer. De Eerste Kamer heeft in elk geval de tegenstanders van haar bestaan de grote dienst bewezen dat zij hen overvloedig stof geeft om te pas en te onpas te zeggen dat zij tegen dat bestaan zijn gekeerd, waardoor zij sommigen van hen haast iets als een broodwinning verschaft. Ik wil proberen de discussie te halen uit de sfeer van de bekende argumenten dat de Eerste Kamer overbodig is, dat zij een doublure is, dat zij niets te betekenen heeft, dat zij alleen op eigen lijfsbehoud uit is. Naar mijn idee zal men, nu ook thans duidelijk is gebleken dat in beide Kamers niet eens een enkelvoudige meerderheid voor opheffing te vinden is, iets minder aandacht moeten besteden aan het bestrijden van een instituut dat toch blijft bestaan. Daardoor zou meer tijd vrij komen voor andere belangrijke zaken. Ik zal proberen het betoog thetisch te houden. Wat het ontstaan van de Eerste Kamer betreft vinden wij in de staatsregeling van de Republiek voor haar geen aanknopingspunt. Wij vinden wel een aanknopingspunt in de schets van Van Hogendorp. Men kan een beschouwing daarover vinden in het voortreffelijke proefschrift van B. de Gaay Fortman N. A. Zoon, dat in 1907 aan de Vrije Universiteit in Amsterdam is verdedigd, 'Gijsbert Karel van Hogendorp en de Grondwet van 1814'. Van Hogendorp heeft in zijn schets in-gebouwd en de Regering heeft dit overgenomen in artikel 58 van de Grondwet van 1814, dat de souvereine vorst een wetsvoorstel zou kunnen doen dat een bepaald deel van de leden van de Tweede Kamer voor het leven of zelfs erfelijk door de souvereine vorst zou worden benoemd. Dat zou dus iets als een Nederlands House of Lords zijn geworden. Gelukkig is dat echter geen werkelijkheid geworden.

Wij weten dat de Kamer in de Grondwet van 1815 is gekomen op aandrang van de Belgen. Die hadden overigens geen ervaring met de parlementaire democratie, want België was tot na de Napoleontische periode een wingewest van Spanje, Oostenrijk en Frankrijk. Men kan België de eer echter niet onthouden dat het deze Kamer bedacht heeft, waarschijnlijk geïnspireerd door een Frans voorbeeld. De bedoeling was dat de Kamer -de leden daarvan benoemd door de Koning -zou staan aan de zijde van de Regering en deze zou beschermen tegen al te dolle streken van de volkskamer. Het zou dus als het ware een mogelijkheid zijn om de Regering de gelegenheid te geven, te zwijgen, doch door het middel van de Eerste Kamer de volkskamer aan het verstand te brengen dat zij in bepaalde opzichten te verging. Sommigen hebben haar dan ook in de fase tussen 1815 en 1848 de 'gouvernante' van de Tweede Kamer genoemd. De geachte afgevaardigde de heer Vermeer heeft er al op gewezen dat de Kamer in 1848 een volwaardig deel van de volksvertegenwoordiging wordt. De nadruk valt dan echter op een ander type volksvertegenwoordiging dan in de Tweede Kamer tot uitdrukking komt, zowel wat bevoegdheden als wat samenstelling betreft. Wij noemen haar meestal een Kamer van 'heroverweging'. De uitdrukking 'Kamer van revisie' heb ik altijd een merkwaardige uitdrukking gevonden, want 'revisie' betekent dat men de zaak in volle omvang moet kunnen overdoen. Die bevoegdheid heeft de Eerste Kamer echter niet, want zij is een Kamer van heroverweging. Door de ontwikkeling in de praktijk is allengs de nadruk komen te vallen op de wetgevende functie van de Kamer. Ik ben van mening -ik acht het gelukkig dat ook anderen in deze Kamer hetzelfde denken -dat onze hoofdfunctie is gelegen in een zorgvuldig overwegen van een door de Tweede Kamer aangenomen stuk wetgeving. In ons land is het een vaste regel dat de rechtspraak in ten minste twee in-stanties plaatsvindt. Daarop bestaat op het ogenblik nog een uitzondering, te weten de AROB-procedure. Ook daar gaan wij echter in de richting van twee instanties, namelijk naar een in-stantie die nog vóór de afdeling rechtspraak van de Raad van State zal komen. In het algemeen is evenwel de stelling houdbaar dat wij bij de rechtspraakten minste twee instanties kennen. Zou men dan datgene wat de rechter de mogelijkheid moet verschaffen om tot billijke beslissingen te komen, namelijk de wetgeving, in één instantie moeten afdoen? Ik ben van oordeel dat dit onverstandig zou zijn. Het is duidelijk dat ik ook de theorie verwerp dat wij er zijn om de de waan van de dag tegen te houden. Ik heb herhaaldelijk moeten constateren dat de waan van de dag ons vooruit heeft gebracht. Ik zou niet graag zitting willen hebben in een Kamer die als hoge roeping had, de waan van de dag tegen te houden. Er was al de ontwikkeling in die richting in 1848, maar de praktijk die zich daarna heeft gevormd, heeft het proces versterkt dat politiek gezien het overwicht ligt bij de Tweede Kamer. Dat is terecht, want daar behoort het overwicht te liggen. Om die reden begrijp ik niet goed waarom men zo veel belangstelling heeft voor de vertrouwensregel in relatie tot het bestaan van de Eerste Kamer, want de vertrouwensregel speelt de facto in onze Kamer geen rol meer. Al tientallen jaren onthoudt de Kamer zich van beslissingen die tot aftreden van het kabinet kunnen leiden. De geachte afgevaardigde de heer Vis heeft daarop gewezen. Hij ging terug tot 1960. Ik meen mij te herinneren... De Voorzitter: Hij ging terug tot 1860. De heer De Gaay Fortman (CDA): Mijnheer de Voorzitter! Ik meende, dat het zo duidelijk was dat ik mij vergiste dat ik een herstel van die vergissing achterwege liet. De heer Visdam ging terug tot 1860. Ik ben maar een arme civilist die het niet kan laten, voortdurend zijn grenzen te overschrijden, maar ik geloof dat in 1907 het gehele kabinet-De Meester, na de 'nacht van Staal', waarin de begroting van de Minister van Oorlog, de heer Staal, was verworpen, de portefeuillester beschikking van de Koningin heeft gesteld. Toen is er 'gelijmd', zoals Wim Kan het zo treffend heeft genoemd, en is het kabinet-De Meester toch blijven zitten, zij het ook dat het de heer Staal heeft verloren. Dit was de laatste maal dat de vertrouwensregel in onze Kamer speelde. Sindsdien is dat niet meer gebeurd. Het aftreden van Staatssecretaris Kranenburg in 1958 na een debat in deze Kamer was naar mijn mening niet een zelfstandige actie van de Eerste Kamer maar eigenlijk een onderstrepen van de positie van deze Kamer. Deze Kamer heeft namelijk gezegd dat de heer Kranenburg consequenties behoorde

Eerste Kamer 28 oktober 1980

Grondwet

44

De Gaay Fortman te trekken uit datgene wat in de Twee-de Kamer als oordeel over zijn beleid was gebleken. Het was dus niet een zelfstandig optreden van deze Kamer; het was alleen een bewijs hoe goed het is dat de Eerste Kamer bestaat, namelijk om een Staatssecretaris die bleef zitten duidelijk te maken dat hij al enige tijd te voren had moeten zijn afgetreden. Iemand, zo heeft de Kamer toen gezegd, wiens beleid in de Tweede Kamer zo is omstreden en die ook in deze Kamer ernstige kritiek op dat beleid krijgt, behoort heen te gaan. Een verdere taak van deze Kamer is er voor te zorgen, zowel bij de wetgeving als bij het stukje rechtstreeks politieke taak dat nog is overgebleven, dat de juiste verhoudingen tussen de verschillende hoge organen van de staat worden in acht genomen. Politieke betekenis heeft de Kamer behouden, en behoort zij ook te behouden, buiten het terrein van de wetgeving, maar dan met een wijze zelfbeperking. Als een voorbeeld van zo'n politieke gebeurtenis in deze Kamer kan ik noemen de rede die mijn gerespecteerde leermeester Anema, mijn voorganger in deze Kamer, heeft gehouden tijdens de algemene beschouwingen die vielen na de overdracht van de souvereN niteit aan Indonesië. De heer Anema heeft toen gezegd: nu is dit politieke strijdpunt opgelost; nu moet de weg open zijn, ook voor een nieuwe politieke samenstelling van het kabinet. Het was duidelijk dat hij daarmee met nadruk bedoelde dat er ook een mogelijkheid moest zijn voor de anti-revolutionairen, weer aan de Regering te gaan deelnemen. Die rede heeft in elk geval, ook door de weerklank die zij heeft gevonden niet alleen bij zijn eigen partijgenoten -overigens lang niet bij alle -maar ook bij anderen die politieke verantwoordelijkheid droegen in verband met de samenstelling van het kabinet, geleid tot een verandering van de politieke samenstelling van het kabinet, op enige tijdsduur weliswaar. Wij beoordelen dus wel het regeringsbeleid, maar wij doen het meer afstandelijk, daarbij steeds de politieke beslissingen in het oog houdende die in de Tweede Kamer zijn gevallen. Het detailwerk over de departementen behoort ginds; hier behoren de grote vraagstukken. Bij elk departement doen zich grote vraagstukken van beleid voor. Die vinden dan hier een politieke beschouwing die zich steeds kenmerkt door een zekere terughoudendheid, al overkomt het herhaaldelijk leden van deze Kamer dat zij het niet kunnen laten, over die terughoudendheid heen te schieten. Het is mijzelf ook een paar maal overkomen. Voorts zit hier een ander type politici dan in de Tweede Kamer. Toen één van uw voorgangers, mijnheer de Voorzitter , de heer Mazure, voor de eerste keer de Kamer, na zijn benoeming tot Voorzitter, toesprak, heeft hij de vergelijking gemaakt van de professionals en de amateurs. Hij drukte het als volgt uit: Zoals de sport de amateur niet kan missen, zo kan ook de politiek de amateur niet missen; maar het overwicht ligt wel bij de professionals. In de laatste plaats zij erop gewezen dat deze Kamer het 'court of last resort' is voor wat betreft de overeenstemming van de wetten met de Grondwet. Het is naar mijn mening terecht dat ook In de nieuwe Grondwet het toetsingsrecht van de rechter niet zal zijn opgenomen. Dit betekent dat de laatste toets in deze zaal ligt. Dat er een laatste toets moet zijn voor de Grondwet, lijkt mij, in een land waar het toetsingsrecht voor de rechter niet is ingevoerd, noodzakelijk. Mijnheer de Voorzitter! Er is aandacht gegeven aan het amendement van het lid van de Tweede Kamer, de heer De Kwaadsteniet, met betrekking tot het voorzitterschap van de Verenig-de Vergadering. Ik onthoud me van een oordeel over de wijze waarop dit amendement tot stand is gekomen, evenwel met deze uitzondering dat ik mij had kunnen voorstellen dat de zaak iets voornamer zou zijn behandeld. Mijn fractie heeft grote bezwaren tegen het wetsontwerp, omdat daarin de bepaling voorkomt die er door het amendement-De Kwaadsteniet is ingebracht. Ik licht dit als volgttoe. In de eerste plaats wijs ik erop, dat overal waar een deel van de volksvertegenwoordiging overeenkomt met wat bij ons de Eerste Kamer is, dat deel voorgaat! Waarom? Omdat dit deel het laatste woord spreekt. Wij maken terecht van dit recht van het spreken van het laatste woord een passend gebruik, in die zin dat dit laatste woord in de overgrote meerderheid der gevallen een bevestigend woord is; maar wij kunnen ook een ontkennend woord sprekenen soms doen wij dat. In de tweede plaats lette men op het karakter van de Verenigde Vergadering, . Er is dan de Verenigde Vergadering op de derde dinsdag van september en bij de sluiting van de zitting. Er is verder een Verenigde Vergadering om in het regentschap te voorzien en er is een Verenigde Vergadering wanneer de Raad van Ministers,in overeenstemming met het gevoelen van de Raad van State, meedeelt dat de Koning buiten staat is geraakt om de Regering waar te nemen. Tenslotte kan er een Verenigde Vergadering zijn, als er een Koning benoemd moet worden. Ik zie dit nog niet zo gauw gebeuren, maar het is in elk geval voorzien. Welnu, die vergaderingen gaan allemaal over belangrijke momenten in het leven van de Staat. Mij dunkt dat het karakter van die vergaderingen al wijst op een laten presideren van die vergaderingen door de Voorzitter van de Eerste r imer. Dit niet vanwege het karakter van heroverweging dat deze Kamer in tal van gevallen heeft, maar juist om haar afstandelijkheid ten opzichte van de grote politieke vragen, en om het ander type leden dat zij in overwegende mate heeft in vergelijking met de Tweede Kamer, waar de politieke strijd nummer één is, terwijl bij ons -ik citeer wederom Anema -het overleg prevaleert. In de derde plaats heeft het voorzitterschap van de Verenigde Vergadering consequenties voor de raadpleging bij de kabinetsformatie. Op het ogenblik is de Voorzitter van de Eerste Kamer ook uit hoofde van zijn voorzitterschap van de Verenigde Vergadering naar rangorde de eerste die de Koning bij een kabinetscrisis en bij een kabinetsformatie adviseert. Dat hij de eerste is heeft weer tot voordeel dat de Voorzitter van de Kamer die de politiek met een zekere terughoudendheid bedrijft, een Voorzitter die in de regel zo niet altijd iemand is die geen enkel onmiddellijk belang heeft bij de ontwikkelingen op politiek terrein, de eerste is die door het staatshoofd in gehoor wordt ontvangen. Als wij deze bezwaren uitspreken tegen de regeling zoals die door het aanvaarden van het amendement-De Kwaadsteniet in de Grondwet dreigt te worden opgenomen, leggen wij niet, zoals de heer Vermeer vermoedde, het accent op de traditie maar op het karakter van deze Kamer en op het karakter van de leden van deze Kamer. Wij kunnen wetsontwerpen alleen maar aannemen of verwerpen zoals ze daar liggen. Daarom kan ik nu reeds verklaren dat mijn fractie in ieder geval in grote meerderheid tegen dit wetsontwerp zal stemmen, mede in aanmerking nemende de houding die de Regering tegenover het amendement heeft aangenomen, waaruit duidelijk bleek dat ook zij met deze wijziging niet gelukkig is. Ik kom tot wetsontwerp 14223, het wetsontwerp over de verkiezing van

Eerste Kamer 28 oktober 1980

Grondwet

45

DeGaay Fortman de Staten-Generaal. Wij zijn het eens met de zittingsduur van vier jaar. Wij erkennen dat daaraan de aspecten zitten, die de heer Vis naar voren heeft gebracht. De vraag rijst, of nu alle Nederlanders die'buitengaats' zijn stemrecht moeten hebben. Men kan op goede gronden verdedigen dat de huidige regeling volgens welke alleen degenen die in Nederlandse staatsdienst in het buitenland verblijven in-derdaad van hun kiesrecht gebruik kunnen maken, onvolkomen en te beperkt is. Wij zouden ons ermee kunnen verenigen, dat, zoals ook uit het wetsontwerp blijkt, een ruimere mogelijkheid wordt geschapen om Nederlanders die in het buitenland hun domicilie hebben, in de gelegenheid te stellen hun actief kiesrecht uit te oefenen. Naar ons oordeel zou er iets moeten zijn als een objectieve grond, die aanduidt dat betrokkene zich nog met Nederland zodanig verbonden voelt, dat het mogelijk maken van het uitoefenen van het actief kiesrecht op zijn plaats is. Men zou kunnen denken aan het in aanmerking nemen van de duur van blijvende vestiging in het buitenland. Wij zouden graag van de Minister vernemen of hij meent dat aan alle Nederlanders die duurzaam in het buitenland verblijven, de uitoefening van het actief kiesrecht mogelijk moet worden gemaakt dan wel dat ook hij denkt aan zekere beperkingen. Wij kunnen ons verenigen met de beperking van uitsluiting van het actief kiesrecht, zoals die in artikel 3.1.5., lid 2, is neergelegd. Het is juist dat de Grondwet zich be-ijvert om het ontnemen van het actief kiesrecht aan burgers zoveel mogelijk een uitzondering te doen zijn. Wij zijn van oordeel dat de Commissaris van de Koningin hetzij door zijn rechtstreekse betrokkenheid bij het regeringsbeleid, die nog steeds en naar mijn mening terecht aanwezig is, hetzij doordat hij langs de weg van medebewind op zeer belangrijke punten ook zeer dicht bij het regeringsbeleid is betrokken,op die wijze te zeer in de sfeer van de regering vertoeft dan dat hij lid van een van de Kamers zou kunnen worden. Natuurlijk kan een en ander ook bij de wet worden bepaald, maar het had ons juister geleken, als deze incompatibiliteit in de Grondwet zou zijn gehandhaafd. Een vraag, die veel interessanter is, is of politieke partijen in hun statuten en reglementen incompatabiliteiten kunnen vastleggen, die niet in de Grondwet voorkomen. Ik doel met name op de politieke partij, waartoe ik sinds ongeveer veertien dagen behoor, namelijk het CDA. In de statuten van het CDA vindt men in de artikelen 190 en volgende bepalingen over in-compatabiliteiten; hetzelfde geldt, maar dan in nog sterkere mate, voor de artikelen 60 en volgende van het huishoudelijk reglement. Artikel 60, lid 12, van dat reglement bepaalt: Onverenigbaar zijn de functie van burgemeester en a. functies binnen de partijorganisatie; b. lid van een vertegenwoordigend lichaam; c. gecommitteerde van een rechtstreeks gekozen raad, waarvoor bij de wet een openbaar lichaam is ingesteld; d. iedere andere fulltime functie. Met andere woorden: een burgemeester kan geen lid zijn van een gemeenteraad, van provinciale staten, van iets als de Rijnmond of de agglomeratie Eindhoven, terwijl hij overigens ook geen andere fulltime functie kan vervullen. Men zou kunnen zeggen: hier hebben wij te maken met het gewone verenigingsrecht. Verenigingen mogen in dit land gelukkig hun in-terne regelingen treffen zoals zij het zelf willen; daaraan is weinig te doen. Men kan het betreurenswaardig vinden. Ik weet dat er burgemeesters zijn, die er niet gelukkig mee zijn. Zij mogen geen lid zijn van een der Kamers, dus ook niet van deze Kamer in den vervolge. Men kan niet volstaan met te zeggen: in dat artikel van de Grondwet staan de incompatibiliteiten en verder mag iedereen doen en laten wat hij wil. Men moet ook letten op het systeem van de Grondwet. Als ik dat systeem goed begrijp, komt het hierop neer: je moet de incompatibiliteiten zoveel mogelijk beperken; zoveel mogelijk mensen moeten de mogelijkheid hebben, lid te worden van een van de beide Kamers. Met andere woorden: is de regeling, die in de Grondwet is neergelegd, geen regeling van openbare orde? En dan komt men terecht bij artikel 14 van de Wet houdende algemene bepalingen van de wetgeving van het Koninkrijk, waarin staat dat door geen handelingen of overeenkomsten aan de wetten die op de publieke orde of de goede zeden betrekking hebben haar kracht kan worden ontnomen. Dit kan, zoals ik het voorshands zie, betekenen dat iemand, die meent dat hij ten onrechte door een dergelijke bepaling wordt getroffen, zich tot de burgerlijke rechter zou kunnen wenden om een declaratoir te verkrijgen dat deze bepaling in de statuten van -ik kan het niet helpen; als men mij gevraagd zou hebben, was het niet gebeurd natuurlijk -het CDA De heer Wiebenga (VVD): De betrokken burgemeesters kunnen natuurlijk ook schielijk lid van een andere politieke partij worden. De heer De Gaay Fortman (CDA): Dat is heel aardig gevonden van de heer Wiebenga, maar ik denk niet dat hij bedoelt dat daarmee mijn betoog ontzenuwd wordt. In elk geval zou ik het zeer op prijs stellen wanneer van de zijde van de Regering over deze zaak iets zou worden gezegd. Daarom heb ik ook de artikelen van de statuten en het huishoudelijk reglement van het CDA aangegeven. Zijn reeds besprekingen met de Nederlandse Antillen gaande over de wijziging van het Statuut, waarop het additionele artikel A..1.5. doelt? Het betreft hier het mogelijk maken van de uitoefening van het actief kiesrecht door Nederlanders, die in het buitenland verblijven. Over het wetsontwerp nr. 14224 wil ik slechts de vraag stellen wie toch de andere personen zijn naast de Regeringscommissarissen en ambtenaren, door wie Ministers zich kunnen laten bijstaan. Over het wetsontwerp nr. 14225 kan ik kort zijn omdat daarover al door anderen voortreffelijke opmerkingen zijn gemaakt. Ik spreek daarom hierover apodictisch. Ik ben van oordeel dat artikel 3.2.4 -de Ministers en de Staatssecretarissen geven de Kamers mondeling of schriftelijk de door één of meer leden verlangde inlichtingen -een bevestiging vormt van de bestaan-de praktijk. Er wordt wel geredeneerd, dat op dit moment de Ministers en Staatssecretaris de Kamers moeten antwoorden maar dat het hun vrijstaat bij voorbeeld bij de behandeling van een wetsontwerp of van hun begroting vragen van leden te passeren. Het is een onbetwistbaar feit, dat Ministers wel eens bezwijken voor de verleiding om inderdaad vragen te passeren maar dit raakt de materie, die in dit artikel wordt geregeld, niet. De praktijk is dat elk lid van de Kamer, dat vraagt om een antwoord, dat antwoord ook krijgt tenzij de rechtvaardigingsgrond om niette antwoorden, het belang van de staat, wordt aangevoerd. Wij achten het juist dat op deze wijze de praktijk wordt gecodificeerd. Met de heer Vermeer ben ik het eens, dat het beroep op het belang van

Eerste Kamer 28 oktober 1980

Grondwet

46

De Gaay Fortman de Staat door de Minister niet als een soort toverspreuk kan worden gehanteerd. De Minister is verplicht om duidelijk te maken dat hij hierop terecht een beroep doet. Dit is soms niet eenvoudig; de Minister kan dit slechts doen door aanduiding, door om de zaak heen te praten. Hij zal echter de Kamer moeten overtuigen van zijn goede trouw als hij zich op het belang van de Staat beroept. In één geval is dat belang van de staat al onderkend, namelijk door de instelling van de Commissie voor de Veiligheidsdiensten in de Tweede Kamer. Die Kamer is daarmee tot de conclusie gekomen dat het belang van de Staat bij de materie van de veiligheidsdiensten in een zo sterke mate is betrokken, dat daarvoor een aparte commissie moet worden aangewezen om met de Minister te spreken. Wat betreft de enquête ben ik onder de indruk gekomen van het betoog van de geachte afgevaardigde de heer Wiebenga. Het vormt een treffend bewijs van de stelling dat bij de voorbereiding van onze wetgeving alles uitstekend en zorgvuldig verloopt tot het moment, waarop een wetsontwerp mondeling wordt behandeld door de Tweede Kamer. Dan kan er ineens van alles gebeuren. Professor Hofstra, de man van de inflatieneutrale belastingheffing, heeft hierover ooit een prachtig artikel geschreven in de Naamloze Vennootschap. Hij stelde dat dan in-eens miljoenen kunnen verdwijnen en dat er ook een enkele keer wel miljoenen bijkomen, terwijl dit niet de bedoeling was. Zo is het hier ook gegaan, maar ik kan mij wel vinden in het standpunt van de heer Vis, die betoogde dat er gewaakt moet worden tegen misbruik van meerderheidsmacht en daarom artikel 3.2.6, zoals het geamendeerd is, aanvaardbaar acht. De gedachtengang van dat artikel is goed, maar de uitwerking zal nog allerlei moeilijkheden met zich brengen. Ik voeg dan nog eraan toe, dat de minderheid evenzeer zal moeten waken tegen misbruik van minderheidsmacht, want dat komt ook voor. Overigens heeft de geachte afgevaardigde de heer Wiebenga gelijk dat onder onderzoek meer valt dan het bepaalde onderzoek zoals dat in de Enquê tewet is geregeld. Hij heeft daarvan allerlei voorbeelden genoemd. Ik wil nog eens iets goeds van deze Kamer zeggen. Wij hebben in 1962 een onderzoek ingesteld naar de afwikkeling van de schrootfraude in de Europese Kolen-en Staalgemeenschap,

Eerste Kamer 28 oktober 1980

met name of de geruchten juist waren dat de toenmalige minister van Justitie daarbij een zekere minder fraaie rol zou hebben gespeeld. Zonder dat het een enquête is geworden, heeft de commissie die deze Kamer toen heeft gevormd op goede gronden kunnen aantonen, dat de betrokken minister vrijuit ging. Dan nog hettoetje: de heerlijke rechten! Er is natuurlijk helemaal niets tegen, het additionele artikel af te schaffen. Heerlijke rechten in de zin van rechten waaraan overheidsgezag verbonden is, bestaan niet meer. De Regering zegt echter in de memorie van antwoord, op een vraag van de fractie van de VVD, dat zij niet kan nagaan in hoeverre men namen van heerlijkheden aan de eigen naam toevoegt. Er is een heel beroemd voorbeeld. Een burgemeester van Haarlem die Maarschalk heette noemde zich Maarschalk van Egmond en Hillegom. Dat gaf met betrekking tot zijn functie ook grote verwarring, want men dacht dat hij in die twee dorpen een zeker ex-tra gezag uitoefende. Mij is voorts nog een voorbeeld bekend van een vermaard oud-lid van de Tweede Kamer dat zich eveneens aan het toevoegen van een heerlijkheid aan zijn naam schuldig maakt. De vergadering wordt van 12.55 uur tot 13.45 uur geschorst. D De heerChristiaanse (CDA): Mijnheer de Voorzitter! In aanvulling op het betoog van mijn fractiegenoot De Gaay Fortman wil ik mij concentreren op de grondwetsbepalingen over de begroting, wetsontwerp 14226, waarover tot nu toe nog weinig is gezegd. Ik begin met de constatering, dat er geen voorstel wordt gedaan, de hoogte van de collecctieve sector in de Grondwet te maximeren. Nog onlangs was daaromtrent een hevige discussie in een van de Zwitserse kantons aan de gang. Ik denk dat de belangstelling voor de Grondwet bij de burgers zeer groot zou worden indien wij een dergelijk plafond in onze Grondwet in het hoofdstuk over de begroting formuleerden. Maar ik zou ook niet weten, welk percentage we daarin moesten vastleggen. Daarover is in de loop der tijd ook zeer verschillend geoordeeld. Het belang van dit wetsontwerp ligt voor de Eerste Kamer in het voorstel, haar budgetrecht te handhaven. De memorie van toelichting op dit wetsontwerp uit 1976 begint terecht met de zinsnede: 'Tot de oudste bevoegdheden van de volksvertegenwoordiging

Grondwet

behoort het recht tot medevaststelling van de begroting. Het is een belangrijk recht'. Het is daarom ook jammer, dat er geen afzonderlijke titel of ondertitel over de begroting komt, als ik het goed begrijp. De bepalingen in het voorstel staan in het hoofdstuk wetgeving en bestuur onder de overige bepalingen. Dat is toch wel jammer als het gaat om zo'n belangrijk recht. Thans draagt in de Grondwet de zesde afdeling het kopje 'van de begroting'. Het zou naar mijn gevoelen juist zijn geweest, een zo belangrijk recht een duidelijker plaats te geven. Het is voldoende bekend, dat een budgetrecht, ook voor de Eerste Kamer, niet onomstreden is. De meerderheid van de staatscommissie-Cals/ Donner wilde de wetgeving tot vaststelling van de begroting van rijksontvangsten en -uitgaven laten geschieden door Regering en Tweede Kamer. De Regering zou de begrotingswetten na de bekrachtiging slechts ter kennis van de Eerste Kamer brengen. In de nota inzake het grondwetsherzienings-beleid was dit standpunt overgenomen. Aangezien niet steeds een ieder in deze Kamer applaudiseert voor alle staatsrechtelijke ideeën van ene De Kwaadsteniet, vind ik het toch tegenover hem aardig om nu te constateren, dat hij de Tweede Kamer via een op zijn naam staande motie deed uitspreken, dat het budgetrecht wel aan de Eerste Kamer wordt toegekend. Mede hierdoor geleid -de indieners wilden de discussie niet heropenen -kent het wetsontwerp wel de vaststelling van de begroting bij wet, derhalve met medewerking van beide Kamers der Staten-Generaal. Mijn fractie acht dit juist. Het beste argument hiervoor komt naar mijn mening voor in de nota naar aanleiding van het eindverslag van de Tweede Kamer, stuk nr. 12, waarin staat: 'De medewerking van de Eerste Kamer aan het tot stand komen van begrotingswetten past in haar positie van deel van de wetgevende macht'. Ook de Proeve van een nieuwe Grondwet kende deze zienswijze. In de toelichting op artikel 63 werd in deze Proeve opgemerkt: ' Naar voren is gebracht dat een begrotingsbehandeling in de Eerste Kamer weinig zinrijk is, op grond waarvan wel gepleit wordt voor een parlementaire behandeling alleen door de Tweede Kamer. Gemeend wordt, dat de laatstgenoemde opvatting te weinig oog heeft voor de betekenis van de door de Eerste Kamer bij de algemene beschouwingen naar voren gebrachte zienswij-47

Christiaanse zen en de eigen inbreng die deze Kamer daardoor in de beoordeling van het voorgestelde regeringsbeleid kan hebben.' Overigens zinspeelde deze toelichting wel op een begrotingsbehandeling in een verenigde vergadering, een instituut waarvoor de Proeve in het algemeen veel belangstelling had. De argumentatie van de Proeve sluit aan bij die van de Regering in de memorie van antwoord aan de Tweede Kamer. Zij komt eigenlijk neer op het volgende: de begrotingswetten beogen de Regering te autoriseren tot uitvoering van de begroting; hun behandeling geeft een goede gelegenheid tot gedachtenwisseling met de Regering over het door haar voorgenomen beleid; dit zijn de belangrijkste bevoegdheden, waarvan het behoud door de Eerste Kamer van betekenis is. Tot zo ver de memorie van antwoord aan de Tweede Kamer. Zonder twijfel kan de Eerste Kamer -de heer Vermeer die daaraan refereerde, heeft gelijk -zeer wel beleidsdebatten houden, anders dan bij de behandeling van de begrotingswetten zelf, zoals ook de ervaring leert bij de zogenaamde begrotingsbehandeling nieuwe stijl. Het budgetrecht bevestigt voor onze Kamer echter uiteindelijk mede die staatsrechtelijke positie die mijn fractie voorstaat. Zoals bekend, staakte deze Kamer met ingang van 1979/1980 de zogenaamde administratieve afdoening van begrotingsontwerpen. Mijns inziens is dit terecht gebeurd. Dit is echter onterecht volgens de ambtenaar ter Griffie van deze Kamer, M. Paulusma, in zijn fraaie doctoraalscriptie van mei 1980 voor de Universiteit van Amsterdam over de taak van de Eerste Kamer in het Nederlandse staatsbestel. Het is misschien aardig, deze scriptie ook eens te noemen. Deze Kamer zal er echter met alle kracht naar dienen te streven, het doublurekarakter van de begrotingsbehandelingen, waarover de heer Vermeer vanmorgen ook heeft gesproken, te vermijden. Dit moet juist een consequentie zijn van het hebben van het budgetrecht in deze Kamer. Een tweede discussiepunt, naar voren gebracht tijdens de schriftelijke voorbehandeling in deze Kamer namens de fractie van de VVD, betreft de zogenaamde tweejaarlijkse begroting. Het is zeer juist, zoals de Regering doet, hierbij een scherp onderscheid te maken tussen een jaarlijkse vaststelling van de begroting en een zodanig jaarlijkse vaststelling, waarbij toch sprake is van een begroting die op meer dan één jaar betrekking heeft. Overigens gaat de Comptabiliteitswet thans van het eerste uit en kent deze wet alleen maar meerjarenramingen, die evenals de miljoenennota volgens deze wet bij het ontwerp van de begroting worden gevoegd. Zij zijn geen onderdeel van de begroting. De argumentatie van P. B. Boorsma in zijn intreerede aan de T.H. in Twente ' Naar de versoberingsstaat' ten gunste van een tweejarige begroting acht ik niet overtuigend, al moeten enige voordelen van een tweejaarlijkse begroting worden erkend. Ik noem deze voordelen in het kort, waarbij het der-de door de heer Boorsma is genoemd: 1. het structurele karakter van het begrotingsbeleid komt beter tot zijn recht; 2. de noodzakelijke bijstellingen voor het tweede jaar van de begrotingscyclus kunnen sneller tot stand komen; 3. vrijkomende, ambtelijke, ministeriële en parlementaire tijd kunnen daadwerkelijk worden benut voor goed doordachte beleidsmaatregelen in plaats van ombuigingen ad hoc. De volgende nadelen van een tweejaarlijkse begroting lijken mij echter te overheersen: -de flexibiliteit van het stelsel wordt geringer; -de na twee jaar noodzakelijke bijstellingen worden groter en daardoor moeilijker; -de voorspelling nu reeds zo moeilijk, van macrogrootheden die van cruciaal belang zijn voor de begroting, is voor twee jaren wel zeer moeilijk; -tussentijds opvolgende kabinetten zullen ruimte willen behouden, met nieuwe begrotingen te komen. Het puur formele argument van de jaarlijkse confrontatie met de Kamers domineert in de beantwoording van de Regering ten gunste van de één-jaarlijkse begroting. Gelet op de noodzaak van een zorgvuldiger ombuigingsbeleid, zoals wij dat nu beleven, ware het goed geweest, indien de Regering de argumentatie van Boorsma, aangehaald door de VVD, iets meer van de inhoudelijke kant had benaderd. Mijn fractie is voorstander van de voorgestelde bepaling van éénjaarlijkse begrotingen. Wie kan ik voor een korte weergave van de historie van de Grondwet op dit punt beter citeren -hij formuleert het zeer bondig -dan prof. dr. Th. M. L. Thurlings, in zijn Begroting en belasting, een studie over overheidsfinanciën uit 1974, bladzijde 10 en 11. Ik citeer:

'Om de parlementaire controle op de uitgaven daadwerkelijk inhoud te geven, moet de periode waarop een begroting betrekking heeft duidelijk omschreven en bovendien niette lang zijn. Tussen 1815 en 1840 bestond voor wat de Gewone dienst betreft slechts de verplichting eens per tien jaar een begroting voorte leggen aan het parlement. Daar de Regering zoveel mogelijk uitgaven rangschikte onder de Gewone dienst, had zij in feite haar handen geheel vrij. Van 1840 tot 1848 was een tweejaarlijkse begroting voorgeschreven, ongetwijfeld een grote stap vooruit naar een parlementaire democratie. Bij de grondwetswijziging van 1848 werd de jaarlijkse begroting voorgeschreven, waarmede het proces ten aanzien van de periodiciteit was voltooid. De overtuiging dat de jaarlijkse begrotingsdebatten te snel op elkaar volgen en best ééns per twee jaar zouden kunnen worden gehouden, waardoor het parlement meer tijd zou overhouden voor zijn wetgevende arbeid, leidde er in 1922 toe dat de Grondwet werd gewijzigd in de zin, dat begrotingen voortaan op een tijdvak van twee jaar betrekking zouden mogen hebben. Van dat recht is nooit gebruik gemaakt. In-tegendeel, in de Comptabiliteitswet van 1927 werd de jaarlijkse begroting vast verankerd.'. Dit geldt ook voor de nieuwe Comptabiliteitswet. Het is goed op te merken dat van de mogelijkheid van een tweejaarlijkse begroting sinds 1822 nooit gebruik is gemaakt. Wij achten het ook juist dat deze bepaling, deze mogelijkheid nu verdwijnt uit de Grondwet. Het derde algemene punt waaraan ik bij de behandeling van dit wetsontwerp aandacht wil wijden betreft de rekening. Naast het oorspronkelijk advies van de Algemene Rekenkamer van december 1967, gepubliceerd in de Nederlandse Staatscourant van 13 februari 1968, zijn bij de stukken van dit wetsontwerp verschillende brieven van de Rekenkamer overgelegd. Was het oorspronkelijke wetsontwerp, ondanks kritiek ter zake van de Raad van State, nog ongewijzigd gebleven, gelukkig heeft de Regering bij nota van wijziging in artikel 5.2.7, derde lid, het woord 'onderzochte' vervangen door 'goedgekeurde', zodat de tweede zelfstandige zin van dit lid thans luidt: 'De door de Algemene Rekenkamer goedgekeurde rekening wordt aan de Staten-Generaal overgelegd.'. Ik betreur het dat de Grondwet slechts zal voorschrijven dat de rekening ter inzage ligt bij de griffies. Ik weet dat de betekenis van de rekening

Eerste Kamer 28 oktober 1980

Grondwet

48

Christiaanse traditioneel gering is, mede vanwege de desinteresse van de Staten-Generaal. Napluizen van de rekening zou eigenlijk een belangrijke taak van de Staten-Generaal moeten zijn, al was het alleen maar om ombuigingen naderhand na te gaan. Ook hier is de argumentatie van de Regering weinig inhoudelijk. De rechtmatigheid van uitgaven is formeel wel aan de orde, maar gaat het er in wezen niet om te stimuleren dat bepaalde achterhaalde activiteiten van de overheid aan een kritische beschouwing worden onderworpen? Dan heeft het betekenis. Toetsing van de feitelijke uitkomsten, zoals die in de Rekening zijn opgenomen, aan de oorspronkelijke beleidsvoornemens, kan de ineffectiviteit van veel zaken aan het licht brengen. Een sterkere stimulans in de Grondwetook los daarvan zou het kunnen gebeuren -waarbij tussen de verantwoording en de rekening geen onderscheid wordt gemaakt, zou geheel in de geest van de adviezen van de Rekenkamer zijn en na de aanbevelingen van prof. Stevers over haar taak, op zijn plaats zijn geweest. Mijn fractie kan evenals de Rekenkamer uiteindelijk leven met het voorgestelde derde lid. Er is echter een kansje gemist om in de Grondwet een werkelijk effectief budgetrecht, tot het bittere einde, als een verplichting aan de Staten-Generaal op te leggen. Ten slotte moet ik nog één tekstuele opmerking maken. Ik blijf de tekst van artikel 5.2.7, lid 1, niet zonder bezwaar achten. Er staat: 'De begroting van de ontvangsten en de uitgaven van het Rijk wordt bij de wet vastgesteld.'. Het gaat mij om het reeds eerder tijdens de parlementaire behandeling van deze bepaling besproken woord 'vaststellen' in relatie met de begroting van ontvangsten. Het is duidelijk dat de begroting ten aanzien van de uitgaven een maximale autorisatie geeft. Het woord 'vaststellen' is dan ook juist ten aanzien van de uitgaven, maar minder juist ten aanzien van de inkomsten. De Comptabiliteitswet is dan ook correct in artikel 1: 'De begroting wordt gevormd door de wetten, waarbij de hoofdstukken van de begroting van de uitgaven van het Rijk worden vastgesteld en die, waarbij de middelen tot dekking worden aangegeven en geraamd.' Dit is exact wat gebeurt ten aanzien van de inkomsten. Er wordt aangegeven om welke middelen het gaat en vervolgens worden deze geraamd. Men komt er niet uit door te zeggen -zoals namens de Regering is gedaan -dat de wet wordt vastgesteld waarin het begrotingshoofdstuk is vervat. Het vaststellen ten aanzien van de inkomsten is naar mijn mening een schoonheidsfoutje in de ontworpen tekst van de Grondwet. Men kan namelijk ook nog de vraag stellen, of het vaststellen van de inkomstenramingen in de begroting betekent dat niet méér mag worden geheven, dus dat niet een grotere opbrengst mag worden verkregen, zoals enige jaren geleden overigens nog wel gebeurde. Helaas blijven nu de inkomsten achter bij de ramingen, maar in een periode waarin de inkomsten de ramingen ruimschoots overschrijden, staat men voor de vraag wat het betekent dat de begroting volgens de Grondwet de inkomsten moet vaststellen. Aangezien wij echter aannemen dat niet de begroting, maar de belastingwetten autoriseren tot belastingheffing, is hetgeen ik vragenderwijze opwierp natuurlijk ondenkbaar. Toch zal de Grondwet gaan voorschrijven dat de begroting van de inkomsten wordt vastgesteld. Het lief De Rijk vervangt het lid Thurlings op de voorzittersstoel. D De heer De Gaay Fortman (PPR): Mijnheer de Voorzitter! 'Geen veranderingen van betekenis'. Dat is na de aanvaarding van de motie-De Kwaadsteniet als slot van het grondwetsherzieningdebat van 1975 het gevolg van jarenlange parlementaire en buitenparlementaire arbeid aan de herziening van ons staatkundig bestel. Het was het parlement zelfin Tweede en Eerste Kamer -dat geen veranderingen van betekenis wenste. Mijn fractie betreurt dat. Natuurlijk, staatkundige hervormingen zijn weliswaar een zwaar middel om verbetering te brengen in het systeem van parlementaire democratie dat in de praktijk werkt, maar toch moet worden vastgesteld dat verbeteringen wel nodig zijn. De problemen bij kabinetsvorming en het gebrek aan invloed van de kiezers daarop, wijzen nog steeds op belangrijke tekortkomingen in de werking van onze parlementaire democratie. Wij allen hebben de plicht met des te meer ijver aan de oplossing van die problemen langs andere wegen te werken, nu er van staatkundige hervorming uiteindelijk niets is gekomen.

Een kabinetsformatie, zoals van 1977, inclusief de sluiting van twee regeerakkoorden met twee verschillende partijen door een en dezelfde partij binnen een tijdsbestek van slechts enkele weken, vervreemdt de burger van het staatkundig bestel. De parlementaire democratie is echter juist bedoeld als een stelsel van besluitvorming dat de staat dichter bij de burger moet brengen. Het gebrekkige verband dat zich vandaag de dag doet gelden tussen verkiezingen en samenstelling van het bestuur, is naar onze overtuiging een van de oorzaken van de toenemende desintegratie van staat en maatschappij. Er zijn natuurlijk ook andere oorzaken daarvan aan te wijzen. 'De parlementaire democratie wordt bedreigd', zo horen wij steeds vaker. Zij moet derhalve worden verdedigd. Ik zou het anders willen stellen. De parlementaire democratie is een stelsel van besluitvorming over vragen van 's lands bestuur dat niet zo zeer moet worden verdedigd maar dat steeds weer moet worden waar gemaakt. Het is dan ook geen statisch geheel van vaste regels maar het heeft zich geleidelijk ontwikkeld. Het is, als het goed is, nog steeds in ontwikkeling. Een ernstige bedreiging ligt naar ons oordeel in de wijze waarop wij het particuliere bestedingsvermogen van onze burgers hebben opgevoerd: produktie op steeds grotere schaal, met gebruikmaking van een daarop gerichte technologie en een proces van steeds verdergaande economische concentratie. Het gevolg was een technocratisering en bureaucratisering van het maatschappelijk leven, waarin mensen de weg kunnen kwijtraken in de doolhof van verschillende bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Daarom is openheid voor directe democratie, waar zich die kan doen gelden, dan ook een belangrijk complement op het stelsel van parlementaire democratie. Van het allergrootste belang is het dat dit stelsel blijkt, te kunnen bijdragen tot oplossing van de grote maatschappelijke problemen, zoals vandaag ook de werkloosheid, in het algemeen de verdeling van arbeid en inkomen. Elk systeem, ook de parlementaire democratie, wordt nu eenmaal niet als doel in zichzelf beschouwd maar wordt mede op zijn doelmatigheid beoordeeld. Een belangrijke aanvulling, wellicht zelfs een verandering van betekenis, op het stelsel van parlementaire democratie zoals wij dat nu kennen, achten wij de toekenning van het enquêterecht aan minderheden in het parlement. Nooit is bij het definiëren van 'democratie' door mensen die zich daarmee bezighielden uitsluitend de aandacht gevestigd op het punt van de besluitvorming op basis van meerderheidsbeslissingen. Op zijn minst wordt

Eerste Kamer 28 oktober 1980

Grondwet

49

De Gaay Fortman er dan aan toegevoegd: 'met respect voor standpunten van minderheden'. Het feit van het meerderheidsbesluit geeft geen garantie voor het dienen van de publieke gerechtigheid. Om een voorbeeld te noemen: als destijds de dictator Amin in Oeganda zijn besluit, de Aziaten uit dat land te zetten -ook al waren het burgers van dat land -had voorgehouden aan de bevolking, bij wijze van referendum, en het resultaat was geweest dat men daarmee instemde -hetgeen niet onwaarschijnlijk was -zou daarmee dan dat besluit een rechtvaardig besluit zijn geworden? Weineen. Minderheden die geen deel uitmaken van de meerderheidscoalitie kunnen bij meerderheidsbesluitvorming ernstig in hun rechten worden aangetast. Nu is een ander stelsel van parlementaire besluitvorming dan bij wijze van meerderheidsbeslissing niet wel denkbaar. Des te belangrijker achten wij het dat minderheden, althans in het parlement, een zo helangrijk recht als het enquêterecht op de wijze zoals het nu is geregeld krijgen toegekend. Wij betuigen daarmee onze hartelijke instemming. Voor het overige evenwel blijft het: geen veranderingen van betekenis. Dat geldt ook voor de verandering in het voorzitterschap van de Verenigde Vergadering. Laten wij niet, nu het eindresultaat van de herzieningsarbeid op het terrein van het staatkundig bestel zo mager is, dit detail naar voren halen als een belangrijke zaak waarvan wij zelfs zouden verwachten dat daarover in de pers zou worden gerapporteerd, zo de pers ooit enige belangstelling voor onze beschouwingen zou mogen tonen. Stel dat vandaag mensen hadden gezeten op de perstribune, dan zouden zij ongetwijfeld dit punt uit het debat hebben gehaald: ' De Eerste Kamer heeft zich diepgaand bezig gehouden met het voorzitterschap van de Verenigde Vergadering'. Zeker, op de wijze van werken van de Tweede Kamer in dit geval heeft ook mijn fractie grote kritiek. Wij hebben dat in het voorlopig verslag laten blijken. Wie wetgeving overweegt met betrekking tot een belangrijk college, zelfs een College van Staat, zal op zijn minst de huidige leden van dat college even willen raadplegen. Het is ook een vraag die bij elke soort van wetgeving op dit terrein wordt gesteld; als de Tweede Kamer haar laat liggen, wordt zij op zijn minst in de Eerste Kamer gesteld. Daarom is de parallel die de Regering in de memorie van antwoord trekt met de behandeling van de Nota van '75 en de motie-De Kwaadsteniet (die motie was ingediend en lag daar, zonder dat de Eerste Kamer erover had meegepraat) een wonderlijke parallel. Toen ging het er juist om dat er niets moest veranderen. Wel, als je niks wilt veranderen, hoefje ook niet te gaan raadplegen! Nu wilde men wèl een verandering en men had daarom op zijn minst het voornemen daartoe aan ons moeten voorleggen. Dit had zelfs kunnen gebeuren op de wijze waarop fractievoorzitters met fractievoorzitters praten. Zoals iets dergelijks ook zou moeten gebeuren ten aanzien van, om een voorbeeld te noemen, de leden van de Algemene Rekenkamer, als de wetgever in de positie van dat college verandering zou willen aanbrengen. Voor ons staat vast -niemand heeft het vandaag anders gezegd -dat de Tweede Kamer het politieke primaat heeft. Maar kennelijk voelt zij zich in haar verhouding tot de Eerste Kamer nogal onzeker, en eist zij nu ook het procedurele primaat in de onderlinge verhouding op. Ware men zeker geweest van zijn politieke primaat, men had rustig het secundaat in procedure-Ie kwesties kunnen aanvaarden. Doch nu wil men zijn eigen Voorzitter 'Leve de Koningin! ' laten roepen, hoewel onze President dat voortreffelijk doet en deze ook de overige functies, verband houdende met zijn voorzitterschap van de Verenigde Vergadering, goed vervult. Mijnheer de Voorzitter! Het is klein! Laten wij ons tegenover die kleinheid van de Tweede Kamer groot tonen, en dit als ongelukkig incident laten passeren zonder onze tanden te laten zien. Die tanden hebben wij overigens wel nodig. De Eerste Kamer is een politiek college. Wij worden gekozen op basis van kandidaatstelling door politieke partijen. Wij worden niet in ons ambt geboren of daarin benoemd, zoals de leden van het Britse Hoger Huis. Elk politiek college ontleent zijn positie in het staatsbestel aan zijn tanden. Wie de bevoegdheden van de Eerste Kamer beperkt tot een terugzendingsrecht -op dit punt verschillen wij van mening met de fractie van de PvdA-, die maakt de Kamer tot een 'toothless bulldog' en die beperkt haar rol -evenals dit het geval is bij het Hoger Huis -tot een politieke sociëteit. De vraag is, of de belastingbetaler zo'n politieke sociëteit wel verder moet financieren. Wij vinden dat dit niet in redelijkheid van de belastingbetaler verlangd kan worden. Dan moeten we het maar op basis van onze eigen bijdragen gaan doen.

Wij zijn intussen wèl voorstander van rechtstreekse verkiezing van de Eerste Kamer. Niet de Eerste Kamer zélf, maar wel de getrapte verkiezingen zijn een anachronisme. Het is te betreuren dat in 1975 ook de Eerste Kamer zelf haar rechtstreekse verkiezing heeft afgewezen. Dit betekent immers dat vanuit de Tweede Kamer nog steeds kan worden gewezen op gebreken in de legitimatie van de Eerste Kamer. Men zegt dan: Wij zijn zoveel beter gelegitimeerd. Het heeft tevens tot gevolg dat de mogelijkheid tot ontbinding van de Eerste Kamer door de Regering -dat is de keerzijde van de vereiste vertrouwensrelatie -onbevredigend is geregeld. Bij ontbinding van de Eerste Kamer zouden redelijkerwijze, ook de provinciale staten ontbonden moeten worden, maar zo is het helaas niet. Mijn conclusie is derhalve: géén beperking van de bevoegdheden van de Eerste Kamer tot een terugzendingsrecht; wèl een rechtstreekse verkiezing. Daarmee is echter niet gezegd dat de positie van de Eerste Kamer fundamenteel, naar het oordeel van onze fractie, ongewijzigd zou moeten blijven. Oók de PPR pleit voor opheffing van de Eerste Kamer. Wij doen dit evenwel niet vanuit een opvatting dat deze Kamer nu, zonder dat er verder iets zou veranderen, overbodig zou zijn. Bij de laatste algemene beschouwingen heb ik betoogd dat, als men de Eerste Kamer zou willen opheffen, men eerst oog moet hebben voor de functies die deze Kamer uitoefent en een regeling moet voorstellen waarbij die functies worden overgenomen door andere organen, die dit dan weilicht beter zouden kunnen doen. Die functies heb ik destijds omschreven als in de eerste plaats een marginale toetsing op criteria van goed beleid, inhoudende een redelijke afweging van tal van belangen en goed bestuur, en in de tweede plaats een zo volledig mogelijke toetsing aan beginselen van behoorlijke wetgeving. In de sindsdien verschenen zojuist door de heer Vermeer gememoreerde en ook door ons gewaardeerde studie van onze geachte documentalist mr. Paulusma, een studie die berust op een grondig onderzoek, vindt die samenvatting van onze functies enige steun. Nu zou in de visie van de PPR de functie van de marginale toetsing van het beleid het best kunnen geschieden door de mogelijkheid van het houden van een referendum te openen. Het was dan ook mijn fractiegenoot en

Eerste Kamer 28 oktober 1980

Grondwet

50

De Gaay Fortman vriend Jurgens, die in 1975 een motie op dat punt indiende. Die werd helaas verworpen. De functie van toetsing aan beginselen van behoorlijke wetgeving zou naar onze mening kunnen worden vervuld, door de Raad van State een terugzendingsrecht toe te kennen nadat een wetsontwerp met amendementen, nota's van wijzigingen en al in de Tweede Kamer is aanvaard. Dan zou gebeuren wat de heer Wiebenga graag zag. Alleen zou er geen Eerste Kamerlid Wiebenga meer zijn om er daarna ook nog een keer over te praten, want wij zien het als een mogelijkheid tot een overname van de toetsing van wetgeving door de Eerste Kamer. De Raad van State heeft geen 'tanden', doch het argument van de toothless bulldog, dat wel geldt voor politieke colleges -men is gekozen en wordt dan beoordeeld op zijn werkelijke macht in het staatsbestel -geldt in veel mindere mate voor colleges, die hun gezag ontlenen aan benoeming op kwaliteitscriteria. Beseffende dat een wijziging in ons staatkundig bestel in de nu door mij bepleite zin niet snel tot stand zal komen, daar na de huidige herzieningsarbeid op zijn minst enige rust moet worden betracht, zouden wij het wel op prijs stellen als over onze suggesties werd nagedacht, weilicht ook door deze Minister en deze Regeringscommissaris. Duidelijk is dat zolang onze beide functies, de functie met betrekking tot de beleidscontrole en de toetsing van wetgeving, niet zijn overgenomen door andere organen, wij overtuigd blijven van het nut van het werk dat wij hier doen. Wij zeggen dus niet: toevallig gebeurt hier wel eens wat aardigs. Wij zien wel degelijk een werk dat moet worden gedaan. Die beide functies moeten door ons worden vervuld, want dat gebeurt niet elders. In de uitoefening van deze functies kunnen wij intussen wel worden belemmerd, door de Tweede Kamer, door de Regering en door ons zelf. Allereerst noem ik de Tweede Kamer. Die spreekt wel graag in denigrerende zin over de Eerste Kamer en die wil in de Verenigde Vergadering wel graag vooraan lopen en liefst ook vooraan zitten -het zijn aan de overzij-de nu eenmaal beroepspolitici -maar in de politieke praktijk zitten onze collega's ons niet zo vaak dwars. Ze proberen ons wel eens van onze plaatsen in parlementaire delegaties en bij in-ternationale conferenties te beroven en ze proberen ons ook altijd te vertellen, wie wij naar die conferenties moeten sturen, maar dat zijn details. Veel meer wordt de Eerste Kamer in de uitoefening van haar arbeid geremd door de Regering, die overigens voortdurend -het zal ook straks weer door deze Minister gebeuren -heel aardige dingen over de Eerste Kamer zegt. Het jongste voorbeeld vormden enkele wetsontwerpen op het terrein van de loonvorming en de sociale wetgeving, waarvan wij datgene wat er in de Tweede Kamer mee was gebeurd, slechts konden vernemen door op de dag van het debat zelf in het kamergebouw de stenogrammen schichtig door te lezen. Een zodanige procedure komt neer op het daadwerkelijk afschaffen van de Eerste Kamer, niet bij de grondwetsherziening maar eenvoudig in de politieke praktijk. Als de Minister straks aardige dingen over ons gaat zeggen, zou ik het op prijs stellen als hij ook aan dit soort van procedures, die onze Kamer in de politieke praktijk afschaffen, aandacht zou willen besteden. Mijnheer de Voorzitter! Als de Eerste Kamer zelf zulke procedures aanvaardt, draagt zij bij tot haar eigen opheffing. Dat juist de fracties van CDA en VVD, zij het knarsentandend, akkoord gingen -dat wil zeggen fracties die zich overigens voor het bestaansrecht van de Eerste Kamer heel sterk maken -toont aan hoezeer ook de Eerste Kamer opereert binnen politieke grenzen. Wat dit betreft behoeft men dan ook, denk ik, niet zo beangst te zijn. De Eerste Kamer kent haar grenzen, ook haar politieke grenzen. Naar onze opvatting moeten wij ons hier niet uitleven in dankbaarheid voor het bestaan van de Eerste Kamer. 'Wat zijn wij toch blij dat wij er zijn'. Wij moeten ons bestaansrecht bewijzen in de politieke praktijk. Dat vraagt inzet, degelijke plichtsvervulling en creativiteit van de leden, evenals bepaalde bekwaamheden. De Eerste Kamer moet gezag kunnen hebben in haar verhouding tot de Regering en tot de Tweede Kamer. Dat brengt mee, dat zij in haar samenstelling moet zijn gebouwd op politieke ervaring en inzicht, op ervaringen op een of meer terreinen van maatschappelijk belang, op juridisch aanvoelingsvermogen, dat nog wat anders vraagt dan dat men per se rechten moet hebben gestudeerd -al is dat nooit weg -en op een natuurlijke of door het leven zelf gevormde wijsheid. Wie van ons durft van zich zelf te zeggen dat zij of hij over die eigenschappen in redelijke en voldoen-de mate beschikt? Welnu, dat noopt tot bescheidenheid in ons spreken over de eigen taakvervulling. Waarom het mij nu gaat, is te benadrukken dat niet alleen bij Tweede-Kamerleden er sprake moet zijn van een zekere geschiktheid voor het ambt en voor het werk, maar ook bij de leden van de Eerste Kamer. De Eerste Kamer is niet bedoeld als opstapje naar een politieke carrière. Zij mag geen parkeerplaats zijn voor beroepspolitici op zoek naar ander werk noch een mogelijkheid tot beloning voor bewezen partijdiensten, landelijk of in de regio. Zeker, de Eerste Kamer heeft ook het karakter van een politieke sociëteit. Wat dit betreft, is het hier goed toeven. Dit sociëteitsaspect zou echter wel een bijzonder melige bedoening worden als de Kamer in haar eigenlijke functies niet tot gelding zou komen. Het is de regionalisering van de kandidaatstelling bij met name de drie grote partijen, die ons bezorgd maakt over de vraag of kandidaten voor het lidmaatschap van deze Kamer wel voldoende beoordeeld zullen blijven worden op geschiktheid voor het werk. De vraag, die men zich ons inziens zou moeten stellen, is: is te verwachten dat van het optreden in de Eerste Kamer van deze kandidaat-afgevaardig-de enig gezag zal uitgaan in de richting van de Regering en liefst ook -al is dat een schier onmogelijke opgave -in de richting van de Tweede Kamer? Als de kandidaatstellers en kiezers hun werk goed doen, mogen vervolgens van ons de nodige inzet en toewijding worden verlangd. Want uiteindelijk zijn wij het zelf, die bepalen of de Eerste Kamer een nuttige functie vervult in ons staatkundig bestel. D De heer Meuleman (SGP): Mijnheer de Voorzitter! Het zal weinig betoog behoeven dat wij thans een uitermate belangrijk hoofdstuk van de komende nieuwe Grondwet onder handen hebben, al kan men er lang over twisten wat nu het allerbelangrijkste is. De Staten-Generaal vormen toch het hart van de parlementaire, representatieve democratie. Wij menen dit te mogen zeggen, ook al verafgoden wij de democratie als zodanig niet. Een bevredigender regeringsvorm is nog niet gevonden, althans niet in de praktijk vertoond. Ondertussen dienen we wel te bedenken dat er velen in ons land zijn die het parlement al vrijwel afgeschreven hebben en die het nog uitsluitend menen te kunnen verwachten van buitenparlementaire actie. Dat beschouwen wij als een gevaarlijke en verontrustende tendens.

Eerste Kamer 28 oktober 1980

Grondwet

51

Meuleman Men kan tegenwoordig van verschillende kanten de stelling vernemen dat wat wij de verzorgingsstaat noemen in een crisis verkeert en misschien is dat ook wel zo, maar de oplossing zal zeker niet gevonden worden door het in bepaalde anarchistisch aandoende actie te zoeken. Men zal in moeten zien dat ook aan de democratie grenzen zijn gesteld. De roep om participatie in plaats van representatie gaat uit van een schijntegenstelling en suggereert een schijnoplossing. Regeren en het een ieder naar de zin maken, is uitgesloten. Bovendien moet de gedachte, dat de overheid een oplossing heeft voor elk probleem waar de burgers zelf geen raad weten, de wereld uit. De overheid is niet in staat om het geluk van de mens te bewerkstelligen of te waarborgen. De staat kan een zekere mate van uitwendige gerechtigheid tot stand brengen en dat is ook haar taak. Maar de ware, de volle gerechtigheid wordt niet door de staat, noch door de mens zelf aangebracht. Die gerechtigheid is een door de Heere Jezus Christus aangebrachte gerechtigheid, waarin de mens door het geloof mag delen. Daarmee zijn niet plotseling alle maatschappelijke en politieke problemen en zorgen de wereld uit, maar ze komen wèl in heel ander licht te staan. Vervolgens wil ik enkele opmerkingen maken over wetsontwerp 14222. Ofschoon geen spectaculaire veranderingen worden voorgesteld, valt toch wel waar te nemen dat de zelfstandigheid van de Staten-Generaal ten opzichte van de Regering wordt vergroot. Een teken daarvan is de benoeming van de voorzitters van Tweede en Eerste Kamer. Moet dit gezien worden als een ontwikkeling in dualistische richting? Of zijn er misschien even sterke of nog sterkere monistische ontwikkelingen? Wij denken bij voorbeeld aan de relatie tussen de coalitiepartners in het kabinet en in de Tweede Kamer. De positie van de Eerste Kamer is vrijwel onaangetast gebleven. Wij behoeven die positie niet te verdedigen nu de Minister in de Tweede Kamer nadrukkelijk en bij herhaling verklaard heeft, dat de Regering het voortbestaan van de Eerste Kamer bijzonder nuttig acht. Het verwerpingsrecht blijft behouden en wij doen er onzes inziens goed aan om ons niet al te zeer te verliezen in gedachtenspinsels over zaken als een terugzendingsrecht, een suspensief veto en dergelijke. Op één punt heeft het er de schijn van dat de positie van de Eerste Kamer, althans van de voorzitter daarvan, wèl is aangetast. Ten gevolge van een in de Tweede Kamer aangenomen amendement zal hij niet langer de voorzitter van de Verenigde Vergadering zijn. Welke betekenis moet nu precies aan deze verandering worden toegekend? Enerzijds heeft de Verenigde Vergadering meer dan alleen ceremoniële betekenis, terwijl anderzijds de Verenigde Vergadering toch ook weer geen vergadering van heroverweging is. Wij hebben hiertegen wel bezwaren. Het is goed dat het ontbindingsrecht van de Eerste Kamer in artikel 3.1.14 behouden is gebleven, ook al zal er in de praktijk misschien niet zo'n grote behoefte aan blijken te bestaan. Zelden wordt in deze Kamer het vertrouwen in een bewindsman of vrouw, laat staan in het gehele kabinet opgezegd. Er zijn in de parlementaire geschiedenis geen gevallen bekend dat een kabinet moest heengaan wegens een conflict met de Eerste Kamer. Het is voor ons geen punt van twijfel of de (ongeschreven) vertrouwensregel ook voor de Eerste Kamer geldt. Maar daarmee gepaard gaat een andere regel van ongeschreven staatsrecht dat de Eerste Kamer het politieke primaat van de Tweede Kamer erkent. Bovendien is een vroeger en ook thans nog geldende reden vóór het ontbindingsrecht in de toekomst vervallen, namelijk dat een te groot tijdsverschil was tussen de laatste samenstelling van de Eerste Kamer en de laatste provinciale statenverkiezingen. Het voorgestelde artikel 3.1.6 berooft dit argument van zijn betekenis, terwijl ook de artikelen 3.1.3 tweede lid, 3.1.14 tweede lid en 3.1.6 een ontbinding om politieke redenen nog minder waarschijnlijk maken. Al met al menen wij vast te mogen stellen dat de rol van de Eerste Kamer als kamer van heroverweging of als kamer van revisie -nu kom ik in conflict met de heer De Gaay Fortman sr.; laat ik maar zeggen: kamer van bezinning -in stand is gebleven. Het zal iedere onbevangen lezer van de Grondwet, zowel van de huidige als van de toekomstige, vreemd aandoen dat men in dit hoofdstuk over de Staten-Generaal geen spoor kan aanwijzen dat duidt op het bestaan van politieke partijen en kamerfracties. Zij zijn toch -niemand zal dat willen betwisten -een wezenlijk bestanddeel van de parlementaire democratie? Hoe zou een parlement in deze tijd kunnen bestaan en functioneren zón-der deze? De argumenten tegen een bepaling in de Grondwet omtrent politieke partijen en kamerfracties hebben ons ten slotte echter overtuigd, dat het de voorkeur verdient om daaraan geen publiekrechtelijke status in de nieuwe Grondwet te geven. Zo'n bepaling zou onvermijdelijk een organieke wet noodzakelijk maken, waarin de partijvorming geregeld zou moeten worden. En dat kan allicht leiden tot ongewenste vrijheidsbeperking, waarmee wij overigens ook weer niet willen zeggen dat wij op dit punt een onbegrens-de vrijheid verdedigen; tegen on-of anti-democratische partijen kunnen maatregelen genomen worden. Een veel besproken vraagpunt is bij de behandeling in de Tweede Kamer geweest of kabinetswisselingen zonder verkiezingen aanvaardbaar zijn. De algemene opinie is toch wel dat dit in elk geval in de toekomst nauwelijks nog te verwachten is. Is hier nu inmiddels sprake van een regel van ongeschreven staatsrecht of van een staatsrechtelijke gewoonteregel en zou die bij deze gelegenheid misschien in de Grondwet moeten worden vastgelegd, wat niet is gebeurd? Wij betwijfelen of hier gesproken kan worden van een ongeschreven regel als zoeven bedoeld. Wij hebben er vrede mee dat zo'n regel niet geformaliseerd is omdat er onzes inziens voorshands meer sprake is van een politieke praktijk of van een parlementair gewoonterecht dan van een regel van ongeschreven staatsrecht. De heer Feij is hierop al ingegaan. Eveneens heeft het onze instemming dat in de nieuwe Grondwet geen bepaling voorkomt welke aan de Minister-President de bevoegdheid toekent om een minister of staatssecretaris voor ontslag bij het staatshoofd voor te dragen. Zo'n ontslagrecht zou naar onze mening niet passen in ons systeem van staatsrechtelijke verhoudingen. De Minister-President is in ons land niet de politieke leider van een door hem samengesteld kabinet. Hij is de voorzitter van een collegiaal orgaan, de Ministerraad. Het zal de Minister niet verwonderen dat wij het uitermate betreuren dat de eedsformule uit de Grondwet zal verdwijnen. De huidige Grondwet weerspiegelt daarin naar onze overtuiging nog iets van ons volkskarakter, van de geschiedenis van ons staatsbestel en de vorming van onze staat als zelfstandige natie. Het spijt ons dat de Minister bij de behandeling in de Tweede Kamer te kennen heeft gegeven dat hij de zienswijze van onze fractie niet deelt en dat hem de aangevoerde argumenten -

Eerste Kamer 28 oktober 1980

Grondwet

52

Meuleman waaronder ook één van pedagogische aard -niet hebben kunnen overtuigen. Het is mede daarom dat wij bezwaar hebben tegen wetsontwerp 14222. Vervolgens enkele opmerkingen over wetsontwerp 14223. Gelukkig is het stelsel van evenredige vertegenwoordiging gehandhaafd. Voor de Eerste-Kamerverkiezingen geldt nog altijd een verdeling in vier kiesgebieden. Zal zo'n indeling in de toekomst grondwettig mogen heten en zal zij worden gehandhaafd? Aan de verlaging van de leeftijds-grens voor het kiesrecht bestond bij ons geen enkele behoefte. Wij maken er echter geen halszaak van, al vinden we dat er wel alvast een voorschot genomen wordt op de nog in behandeling zijnde voorstellen tot verlaging van de meerderjarigheidsgrens, die op zich zelf genomen echter ook weer niet bepalend behoeft te zijn voor de benedengrens van de kiesgerechtigde leeftijd. Gelukkig heeft de Regering, alsook de meerderheid van de Tweede Kamer, weerstand geboden aan de idee om de grens bij 16 jaar te leggen. Men mag toch van staatsburgers die het kiesrecht uitoefenen, verwachten dat zij over de nodige geestelijke rijpheid en een begin van levenservaring beschikken. Dat is toch nog weer iets anders dan schoolwijsheid, die inderdaad op 16-jarige leeftijd wel aanwezig kan zijn. Dat wij geen voorstander waren van het toekennen van kiesrecht aan buitenlanders, hebben wij reeds doen blijken bij de behandeling van de herzieningsontwerpen betreffende de lagere publiekrechtelijke lichamen. Dat Nederlanders in het buitenland wel van hun kiesrecht gebruik kunnen maken, zullen sommigen van hen misschien als een verbetering beschouwen. Wij gunnen het ze graag. Gronden voor uitsluiting van het kiesrecht zullen ook in de toekomst in de Grondwet voorkomen. Ze zijn niet verdwenen maar wel in aantal verminderd. De in artikel 3.1.5, tweede lid, genoemde gronden komen ons volstrekt redelijk voor. We zijn echter wel benieuwd waar de door de Regering in de Tweede Kamer gedane toezegging, dat de strafwetgeving kritisch uitgekamd zal worden op de wenselijkheid van ontzetting uit het kiesrecht als een bijkomende straf, toe leiden zal. Wat betreft de verenigbaarheid van het lidmaatschap der Staten-Generaal met andere openbare ambten, zouden wij toch als algemene richtlijn willen vasthouden aan het principe van de scheiding van machten. Men behoeft deze zaak niet dogmatisch te benaderen, maar men zou toch wel de richting aan kunnen geven waarin men denkt. Wil men ten opzichte van de huidige mogelijkheden meer of juist minder onverenigbaarheden? De combinatie Commissaris der Koninginlid van de Staten-Generaal vinden wij bij voorbeeld minder wenselijk. Tot slot wetsontwerp 14224. Opening en sluiting van het zittingsjaar der Staten-Generaal zullen vervallen. Wij zien dat niet als winst, maar we hebben er vrede mee. Prinsjesdag zal niet langer per se op de derde dinsdag in september behoeven te vallen. Denkt de Minister aan een andere datum? Prinsjesdag en Troonrede blijven. Gelukkig! Wij hechten bepaald aan de aanwezigheid van het staatshoofd, ten minste eenmaal 's jaars, in de volksvertegenwoordiging. En wij blijven het ook van belang vinden dat de Koning daar als woordvoerder van de Regering optreedt. In de memorie van antwoord (bladzijde 10), betrekking hebbend op artikel 3.2.1. troffen ons de volgende zinnen: 'Uitgangspunt in ons staatsbestel is, dat de Staten-Generaal zich niet alleen aan wettelijke bepalingen, maar ook in ruimere zin aan de democratische spelregels houden. Dit blijkt met name uit het ontbreken van sancties in de Grondwet ten aanzien van de wijze waarop de leden van de Staten-Generaal hun functie uitoefenen, afgezien van de strafrechtelijke verantwoordelijkheid'. De verantwoordelijkheid van de Regering ten opzichte van de Staten-Generaal is nauwkeurig geregeld en overigens gesanctioneerd in de vertrouwensregel. Maar hoe zit dat met de verantwoordelijkheid van de parlementsleden ten opzichte van de burgers, de kiezers? Welke garanties zijn er dat hen geen rad voor ogen gedraaid wordt? Op bladzijde 11 van diezelfde memorie komt de vraag aan de orde hoe het parlement zichzelf beschermen kantegen niet-democratische meerderheden. Het enige verweer is eigenlijk de ontbinding van de Kamer(s); met andere woorden: de afschaffing, althans de tijdelijke buitenwerkingstelling van de democratie. Hieruit blijkt nog eens overduidelijk in onze ogen hoe zwak een democratie eigenlijk is, als zij weinig meer omvat dan een aantal procedureregels. Werkelijke verdraagzaamheid is nodig om een democratie overeenkomstig de spelregels te laten functioneren. Wij vinden de grondslag daarvoor wat ons betreft in de verdraagzaanv heid en de lankmoedigheid van de Heere God jegens ons mensen. Wat de werkwijze betreft, hebben wij nog altijd wat moeite met de behandeling van regeringnota's. De Eerste Kamer staat daarbij meestal buiten spel, de Nota Grondwetsherzienings-beleid uitgezonderd. Is dit voor de toekomst als een bevredigende gang van zaken te beschouwen, zeker wanneer het gewicht dat aan dergelijke nota's voor het regeringsbeleid wordt toegekend in de praktijk niet gering is en soms op komende wetgeving vooruitgelopen wordt? Ten slotte nog een vraag over wat wij zouden willen noemen het novellewezen. Is het een algemeen aanvaarde gedachte dat een novelle niet alleen betrekking behoeft te hebben op herstel van fouten of technische aanvullingen, maar ook wezenlijke punten van min of meer politiek belang kan betreffen? Het zal duidelijk zijn dat wijzelf die vraag positief beantwoorden. Anderen zullen misschien van een verkapt amendementsrecht willen spreken. Hoe ziet de Minister dit? D De heer Van der Jagt (GPV): Mijnheer de Voorzitter! Met de voorgelegde wijzigingen op de Grondwet kan ik mij, op een enkel onderdeel in 14222 na, zeer goed verenigen. Met belangstelling heb ik de gedachtenwisseling gevolgd welke in de Tweede Kamer over de voorgestelde wijzigingen is gehouden. Deze gedachtenwisselingen zijn zeer uitvoerig geweest. De beantwoording van de Minister en van de Regerings-commissaris op de gestelde vragen waren duidelijk en voor mij overtuigend. In dit Huis, dat immers geen doublure van de Tweede Kamer beoogt te zijn, kan ik daarom volstaan met enkele opmerkingen. Deze opmerkingen zullen hoofdzakelijk betrekking hebben op onze eigen Kamer, want deze wetsvoorstellen maken het mogelijk om vandaag ook over onszelf te spreken, om eens kritisch te kijken naar het functioneren van onze Kamer, om onszelf eens door te lichten. Dit lijkt mij een goede zaak, te meer omdat het ontstaan en voortbestaan van de Eerste Kamer niet bij een ieder de handen op elkaar heeft gebracht. Integendeel! Velen vinden dit deel van de Staten-Generaal maar een onnodige doublure van de Tweede Kamer -dit is vandaag al vaker gezegd -zij houdt de wetgeving maar op, het kost de Ministers en de ambtenaren een heleboel tijd, zij loopt de Tweede Kamer voor de voeten, enzovoorts.

Eerste Kamer 28 oktober 1980

Grondwet

53

Van der Jagt Nu is het niet zo dat alléén de Eerste Kamer verwijten krijgt te horen. Het functioneren van de Tweede Kamer wordt ook nogal eens op de korrel genomen. Zij zou niet mans genoeg zijn, de werkwijze ondoelmatig, de controle op de Regering gebrekkig en de kwaliteit van de Kamerleden zou te wensen overlaten. Nu is deze laatste klacht niet alleen van deze tijd. Professor Fabius schreef reeds in 1913 in zijn Studiën en Schetsen: 'Het betekent toch wel iets, dat Mr. Stipriaan Luiscius onlangs schrijven kon: Het peil der Kamer is zoo gedaald, dat het voor eenen Advocaat gevaarlijk is in die atmospheer te verkeren. De kritiek was toen dus ook niet mis. Nu kan ik mij voorstellen dat niet elke vorm van kritiek op de Tweede Kamer bij haar leden aangenaam overkomt. Ditzelfde geldt trouwens voor de Eerste Kamer. Bovendien kan ik mij voorstellen dat de gegeven karakteromschrijvingen van de Eerste Kamer bij de leden van de Tweede Kamer niet altijd prettig valt. Immers, vroeger, in de dagen van 1848, heette de Eerste Kamer een 'bolwerk' voor de troon tegenover de democratische Tweede Kamer. Buys noemde haar de bezadigde dame, die de onvoorzichtigheden harer meer driftig aangelegde zuster moest beteugelen. De Tweede Kamer laat zich wel leiden, zo was de typering in later tijd, door de 'waan van de dag'. Tegenover de overijling van de Tweede Kamer was er de wijze beteugeling van de Eerste Kamer. Of die wijsheid altijd aanwezig was, laten wij nu maar onbesproken. Vast staat in ieder geval dat het verwerpen van wetsvoorstellen door de leden van de Eerste Kamer, die volgens prof. Kranenburg gewoonlijk enige graden conservatieverwaren dan hun partijgenoten aan de overzijde van het Binnenhof, door de Tweede Kamer niet in dank werd afgenomen. Van Raalte merkt dan ook op dat een zo gematigd man als de vrijliberaal prof. mr. Visser van Uzendoorn van mening was dat, wanneer de Eerste Kamer ten grave mocht dalen en haar uitvaart zou worden gevierd, de boden van die Kamer het meest zouden treuren! ren! Nu moet gezegd worden dat de Eerste Kamer haar recht om wetsvoorstellen te verwerpen, zeker niet uitbundig heeft toegepast. De zojuist aangehaalde prof. Kranenburg, die van 1940 tot 1951 voorzitter van dit huis is geweest, kon dan ook in zijn afscheidsrede verklaren. 'Gij hebt in deze jaren, naar ik meen, dit specifieke karakter (te weten het karakter van Kamer van revisie) met grote gematigdheid en constitutionele zin gebruikt; van een conservatiever karakter dan de Tweede Kamer heeft, kan men thans moeilijk spreken'. Kennelijk is dit ook de mening van de meerderheid in de Tweede Kamer geweest. Immers, in 1975 werd de motie-De Kwaadsteniet aangenomen, welke voor de Eerste Kamer beslist niet de kwaadste was. Daarin werd uitgesproken, ik zeg het nu met eigen woorden, dat aan de taken en bevoegdheden van de Eerste Kamer niet moet worden getornd. Ik ben het dan ook volkomen eens met wat de Minister in de Tweede Kamer heeft gezegd, dat het niet meer laten voorzitten van de Verenigde Vergadering door de Voorzitter van de Eerste Kamer in strijd is met die aangenomen motie. Ik heb dan ook oyerwegende bezwaren tegen deze toegepaste wisseltruc. Deze handelswijze is niet in overeenstemming met de letterlijke tekst van de motie-De Kwaadsteniet. De uitleg die men in dit verband thans aan deze motie geeft vind ik de kwaadste wèl. Het is bovendien, zoals de Minister stelde, niet erg hoffelijk ten opzichte van de Eerste Kamer. Ook de zin van de omkering van de volgorde van de Eerste en Tweede Kamer in artikel 3.1.2, lid 1, van het wetsvoorstel 14222, ontgaat mij ten enenmale. Natuurlijk, men zal hiermee bedoeld hebben om het politieke primaat van de Tweede Kamer te benadrukken. Maar, al zijn de taken en bevoegdheden van de beide Kamers verschillend, de éne Kamer is niet ondergeschikt aan de andere. Paulusma zegt in zijn doctoraalscriptie naar mijn mening dan ook terecht dat beide Kamers gelijkwaardig zijn ten opzichte van elkaar. De één mag de ander niet overheersen. Welnu, als dit zo is, waarom dan niet gewoon de rangorde van de cijfers gevolgd door twee te laten volgen op één. Mag ik daar het oordeel van de Minister eens over vernemen? Aan de overzijde is ook gesproken over de verkiezing van de leden van de Eerste Kamer. Moet deze verkiezing getrapt zijn of direct? Als ik het goed begrepen heb, vrezen velen dat, als de Eerste Kamer door directe verkiezingen zou worden samengesteld, de Eerste Kamer méér politiek gewicht zou krijgen. Als dat zo zou zijn -wat ik betwijfel -dan zou het erg dubieus zijn om de manier van verkiezen aan te grijpen orn de Eerste Kamer in politiek opzicht zogenaamd op het tweede politieke plan te houden. De verkiezing van de Eerste Kamer vraagt om een verbetering. Zoals het nu gaat, in de huidige kiesdistricten, is het voor de bevolking ondoorzichtig en zelfs voor statenleden die moeten kiezen een ingewikkelde zaak. De heer Vermeer wees daar ook al op. Er worden lijsten gesplitst bij het leven, er wordt gekonkelfoesd, knappe rekenmeesters en puzzelaars worden ingeschakeld, onderlinge afspraken worden gemaakt, en dit alles om maar meer zetels te halen. Door het toepassen van een en ander is het mogelijk dat een partij die landelijk voldoende stemmen krijgt, een plaats in de Eerste Kamer wordt onthouden. Dit kan natuurlijk nooit in overeenstemming zijn met de Grondwet die zegt dat de Staten-Generaal het gehele Nederlandse volk vertegenwoordigen. Daarom, als straks de kieswet wordt gewijzigd, als gevolg van de nu voor ons liggende grondwetswijzigingen, dan hoop ik dat de verkiezing van leden voor de Eerste Kamer verbeterd zal worden en meer aangesloten zal worden bij het systeem dat bij de verkiezing van leden voor de tweede Kamer wordt gebezigd. Kan de Minister mijn visie in dezen delen? Vervolgens wil ik een enkele opmerking maken over het functioneren van onze Kamer. Ik bedoel niet hetfunctioneren ten aanzien van de toetsing van de gewone wetten. Die functie is duidelijk en vormt een wezenlijk onderdeel van onze eigenlijke taak. Verschillende sprekers hebben daarop al gewezen. Neen, ik doel meer op het functioneren van ons huis ten aanzien van de begrotingswetten. De Tweede Kamer heeft in 1975 met het aannemen van de motie-De Kwaadsteniet het advies van de Staatscommissie-Cals/Donner, om de Eerste Kamer het budgetrecht te ontnemen, niet willen volgen. Toch zullen wij, naar mijn mening, nuchter moeten vaststellen dat dit recht bij ons niet die belangrijke betekenis heeft als in de Tweede Kamer. Immers, wij hebben dit recht slechts éénmaal in de lange historie toegepast en de vertrouwenskwestie gesteld. Vervolgens, het tijdstip van behandelen van de begrotingswetten is er de oorzaak van dat vaak tot een administratieve afhandeling moet worden besloten. Betekent dit dat onze beleidsdebatten schijnvertoningen zijn? Dit hoeft perse niet. Het kan uiterst zinvol zijn om met de bewindslieden, eens per

Eerste Kamer 28 oktober 1980

Grondwet

54

Van der Jagt jaar, een algemene gedachtenwisseling te houden over het beleid dat is gevoerd en wordt voorgenomen, mits wij ons maar weer de wijze zelfbeperking opleggen en ons weten te onderscheiden van de Tweede Kamer. In dit verband is in onze wandelgangen weleens de idee geopperd om ieder jaar een speciaal onderdeel van het beleid uitte diepen. Zo'n behandeling zou bovendien aan diepte kunnen winnen indien de beginselen, waarvan de verschillende politieke stromingen in dit huis uitgaan, aan de beschouwingen ten grondslag liggen. Bovendien zullen wij ons er bij voortduring voor moeten hoeden om de Tweede Kamer te willen nadoen. Wij zullen ernaar moeten jagen om de toegedachte functie van dit huis steeds beter te vervullen. Hoe meer wij in de gedachtenwisseling met de Regering trachten ons te beperken tot de hoofdlijnen of tot een bepaalde hoofdlijn van het beleid, des te meer kunnen wij een waardevolle aanvulling van de Tweede Kamer zijn, te meer omdat wij een Kamer zijn van niet-professionele politici. Velen van ons hebben een fulltime job in de maatschappij en kunnen vanuit hun ervaring een waardevolle bijdrage leveren aan de debatten. Als wij zo dit onderdeel van onze taak kunnen vervullen, kan voorkomen worden dat de bewindslieden het verschijnen in dit huis zien als een last, als een zinloze barrière, als een vervelen-de hobbel die nog genomen moet worden. De zin van zo'n gedachtenwisseling moet dan wel blijken uit het feit dat datgene wat in dit huis te berde is gebracht, in de één of andere vorm teruggevonden wordt in een volgende begroting. Dat mag ook van een wijze Regering verwacht worden. In de omgang van kabinet en parlement zal er regelmatig een 'kruisbestuiving' plaats vinden. De Regering luistert aandachtig naar de vertegenwoordigers van ons volk, de senatoren volgen nauwgezet wat het kabinet tot hen zegt. Beseffend dat deze aanpak een zaak is van dit huis ben ik toch benieuwd of de Minister bij zo'n behandeling zich zou welbevinden. De vergadering wordt van 14.55 uur tot 15.25 uur geschorst. De Voorzitter: Op verzoek van de Minister van Binnenlandse Zaken en na raadpleging van het Seniorenconvent stel ik de Kamer voor, de beraadslaging thans te schorsen en de verdere

Eerste Kamer 28 oktober 1980

behandeling van de aan de orde zijnde wetsontwerpen te doen plaatsvinden op 11 november a.s., te 13.30 uur. Daartoe wordt besloten. Sluiting 15.27 uur. Lijst van besluiten De Voorzitter heeft na overleg met het College van Senioren besloten om: a. het voorbereidend onderzoek door de vaste Commissies voor Europese Samenwerkingsorganisaties en voor Ontwikkelingssamenwerking, alsmede de openbare behandeling van het volgende wetsontwerp te doen houden op respectievelijk 4 en 18 november a.s.: Goedkeuring van de op 31 oktober 1979 tot stand gekomen tweede ACS-EEG-Overeenkomst van Lomé en daarmee samenhangende Overeenkomsten (16255) (de Tweede Kamer zal dit wetsontwerp behandelen in de week van 27 oktober 1980); b. de openbare behandeling van de volgende wetsontwerpen te doen nouden op 18 november a.s.: Regelen met betrekking tot detarieven van organen voor gezondheidszorg (Wet tarieven gezondheidszorg) (14182); Voorstel van wet van de heer Roethof en mevrouw Haas-Berger tot aanvulling van artikel 280 van het Wetboek van Strafrecht (Hulpverlening aan minderjarigen) (13538); c. het voorbereidend onderzoek door de vaste Commissie voor Financiën alsmede de openbare behandeling van de volgende wetsontwerpen te doen houden op respectievelijk 18 november en 9 december a.s.: Wijziging van de vermogensbelasting (15905); Wijziging van de Successiewet 1956 en van enige andere wetten (16016); d. het voorbereidend onderzoek van de volgende wetsontwerpen te doen houden op 18 november a.s.: I. door de vaste Commissies voor Binnenlandse Zaken en de Hoge Colleges van Staat en voor Justitie: Wet Nationale Ombudsman (14178); II. door de vaste Commissie voor Algemene Zaken en Huis der Koningin: Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekken-de tot opneming van een bepaling betreffende de instelling van een of meer algemene, onafhankelijke organen Grondwet Regeling van werkzaamheden

voor het onderzoek van klachten betreffende overheidsgedragingen (16057); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepa lingen inzake de verdediging (15467, R1114); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake adeldom en ridderorden (15883, R1129); e. de openbare behandeling van de volgende wetsontwerpen inzake de Grondwetsherziening te doen houden op 2 en 9 december a.s.: (stemmingen op 9 december): Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepaling inzake de regeling van delen van het recht in algemene wetboeken en tot opneming van een bepaling in-zake algemene regels van bestuursrecht (15046); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen betreffende de wetgevende macht en de algemene maatregelen van bestuur, alsmede tot opneming van bepalingen betreffende andere voorschriften (15047, R 1099); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepa lingen inzake ambtenaren (15048); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake de buitenlandse betrekkingen (15049, R 1100); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekken-de tot het doen vervallen van de artike Ien73en 190-192(15468); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake de belastingen (15575); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake uitzonderingstoestanden (15681); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekken-de tot opneming van een bepaling betreffende het recht op onaantastbaarheid van het menselijk lichaam (16086); f. het voorbereidend onderzoek en de openbare behandeling van het onder-

i

werp Ontwikkelingssamenwerking los te koppelen van de begrotingsbehandeling van Buitenlandse Zaken en als data hiervoor respectievelijk te bestemmen 10 maart en 28 april a.s. (in plaats van 24 maart en 12/13 mei) Lijst van ingekomen stukken met de door de Voorzitter ter zake gedane voorstellen 1°. de volgende door de Tweede Kamer aangenomen ontwerpen van wet: Hoofdstuk I (Huis der Koningin) van de begroting van uitgaven van het Rijk voor het jaar 1981 (16400); Hoofdstuk II (Hoge Colleges van Staat en Kabinet der Koningin) van de begroting van uitgaven van het Rijk voor het jaar 1981; Begroting van uitgaven; Aanwijzing en raming van de middelen (16400); Hoofdstuk III (Departement van AI-gemene Zaken) van de begroting van uitgaven van het Rijk voor het jaar 1981; Begroting van uitgaven; Aanwijzing en raming van de middelen (16400); Begroting van inkomsten en uitgaven van het Gemeentefonds voor het jaar 1981 (16400 D); Begroting van inkomsten en uitgaven van het Provinciefonds voor het jaar 1981 (16400 E); Begroting van lasten en baten, kapitaalsuitgaven en -ontvangsten van het Staatsdrukkerij" en Uitgeverijbedrijf voor het jaar 1981 (16400 F); Deze ontwerpen van wet zullen worden gesteld in handen van de desbetreffende vaste Commissies. Wijziging van hoofdstuk X (Departement van Defensie) van de aanwijzing en de raming van de middelen tot dekking van de uitgaven van het Rijk voor hetjaar1979(16100). Dit ontwerp van wet zal worden gesteld in handen van het College van Senioren. 2°. de volgende regeringsmissives: een, van de Ministervan Buitenlandse Zaken, houdende mededeling van de op 17 maart 1980 te Lissabon tot stand gekomen notawisseling houdende een overeenkomst tussen de Regering van het Koninkrijk der Neder landen en de Regering van de Portuge se Republiek inzake samenwerking bij een geïntegreerd plattelandsontwikkelingsprogramma voor het Leziria Grandegebied (Trb. 1980,125); een, van alsvoren, houdende mededeling van de op 21 maart 1980 te Weeze tot stand gekomen Overeenkomst inzake het onderhoud van de Straelener Leitgraben en de Lingsforterbeek alsmede het beheren van de kunstwerken in en aan deze Waterlossingen (Trb. 1980, 137); een, van de Staatssecretaris van Justitie, ten geleide van het door de Centrale Raad van Advies voor het gevangeniswezen, de psychopatenzorg en de reclassering uitgebrachte advies over het eindrapport van de Commissie Doelstelling en Functie Huis van Bewaring; een, van de Minister van Onderwijs en Wetenschappen, ten geleide van het rapport van de Commissie Ontwikkeling Hoger Onderwijs 'Eenheid en verscheidenheid van het hoger onderwijs'; een, van de Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, ten geleide van het jaarverslag 1979 van de Rijksgebouwendienst; een, van de Staatssecretaris van Economische Zaken, de heer Hazekamp, ten geleide van de beleidsnotitie betreffende het onderzoek t.b.v. het midden-en kleinbedrijf, alsmede van de tekst van de kaderafspraak tussen het Economisch Instituut voor het Mid-den-en Kleinbedrijf, het Hoofdbedrijfschap Detailhandel, het Hoofdbedrijfschap ambachten en het Ministerie van Economische Zaken; een, van de Minister van Sociale Zaken, ten geleide van het verslag van de Loontechnische Dienst met betrekking tot de uitgeoefende begeleidingstaak inzake de Wet gelijk loon voor vrouwen en mannen over het jaar 1979; een, van alsvoren, ten geleide van een afschrift van de brief die hij heeft gezonden aan de Stichting van de Ar-beid en de Raad van Overleg voor de Handel, betreffende het Arbeidsvoorwaardenbeleid 1981; een, van de Minister van Verkeer en Waterstaat, ten geleide van het basisplan voor wegrestaurants. De Voorzitter stelt voor deze missives voor kennisgeving aan te nemen. De bijlagen zijn nedergelegd ter griffie ter inzage voor de leden. 3°. de volgende missives: een, van het dagelijks bestuur van het havenschap Terneuzen, ten gelei-de van het verslag van het verhandel-de in de vergadering van de Raad van Bestuur van het Havenschap dd. 30 juli 1980 alsmede van de in de vergadering van de Raad van Bestuur van 15 oktober 1980 vastgestelde begroting voor 1981 en de 1e wijziging daarop. een, van het bestuur van het Bedrijf -schap HORECA, ten geleide van het jaarverslag 1979. een, van de voorzitter van de Raadgevende Vergadering van de Raad van Europa, ten geleide van een aantal documenten, welke zijn besproken in de zitting van de Raad van Europa welke van 24 september -2 oktober 1980 te Straatsburg is gehouden. een, van de secretaris van het havenschap Vlissingen, ten geleide van het verslag van het verhandelde in de vergadering van de Raad van Bestuur van het havenschap dd. 30 juli 1980. een, van de Domaniale Mijn-Maatschappij NV in liquidatie, ten geleide van het jaarverslag over het boekjaar 1978/1979. De Voorzitter stelt voor deze missives voor kennisgeving aan te nemen. De bijlagen zijn nedergelegd ter griffie ter inzage voor de leden. 4°. de volgende geschriften: een, van Ir. J. W. ter Bals te Voorburg, betreffende de Wet openbaarheid van bestuur; Dit geschrift wordt van belang geacht voor de leden en plv. leden van de vaste Commissie voor Binnenlandse Zaken en de Hoge Colleges van Staat.

een, van H. D. C. Visser te Amsterdam, betreffende overheidsmaatregelen ten opzichte van een aantal christen-Turken in Nederland; Dit geschrift wordt van belang geacht voor de leden en plv. leden van de vaste Commissie voor Justitie.

een, van C. Weltevreden te Maassluis, betreffende het rentebeloop in Nederland; Dit geschrift wordt van belang geacht voor de leden en plv. leden van de vaste Commissie voor Financiën. een, van J. B. M. Booms te Antwerpen, België, betreffende fiscale en sociale aangelegenheden; Dit geschrift wordt van belang geacht voor de leden en plv. leden van de vaste Commissies voor Financiën en voor Sociale Zaken. een, van de Zeeaquariumvereniging Chelmon Rostratuste Prinsenbeek, betreffende het posttarief voor verenigingen; Dit geschrift wordt van belang geacht voor de leden en plv. leden van de vaste Commissie voor Verkeer en Waterstaat. een, van het College van Burgemeester en Wethouders der gemeente Mheer, zijnde een adhesiebetuiging aan de door de Raad der gemeente St. Geertruid aanvaarde motie betreffen-de de personele gevolgen voor de secretaris in het bijzonder en het personeel in het algemeen bij de toekomstige gemeentelijke herindeling;

Eerste Kamer 28 oktober 1980

 
 

2.

Meer informatie